Понятие и система местного самоуправления

Местное самоуправление – комплексный социально-политический институт. Он реализуется его субъектами через их воздействие в пределах возможного и должного поведения на возникновение, изменение и прекращение общественных отношений в сфере непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения конкретного муниципального образования. Это воздействие осуществляется на основе особых принципов и в определенных формах в соответствии с функциями органов и должностных лиц местного самоуправления. В лекции рассматриваются эти вопросы, а также раскрывается понятие системы местного самоуправления.

Научное определение понятия «местное самоуправление», которое устраивало бы всех или, по крайней мере, большинство ученых, еще не сложилось. Высказываемые суждения о сущности местного самоуправления, его политико-правовой природе противоречивы и дискуссионны. Объясняется это сложным характером рассматриваемого социального института, существующими уже столетия различными, порой диаметрально противоположными теориями местного самоуправления (управления) и многообразием практических реальных форм участия граждан в решении местных проблем.

Для иллюстрации можно привести ряд научных определений местного самоуправления. Так, по мнению Выдрина И.В.и Кокотова А.Н. определение сформулировано следующим образом: «Местное самоуправление – процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на следующих принципах: разумное сочетание представительских институтов и институтов непосредственной демократии; представление всем субъектам территориальных сообществ жителей широких возможностей по заявлению, отстаиванию и проведению в жизнь собственных интересов; политико-правовая привязанность органов местного самоуправления к коренным запросам жителей1.

В учебном пособии 2005 года под редакцией Чеботарева Г.Н. местное самоуправление определяется как: - одна из форм народовластия, позволяющая населению местных территориальных сообществ через выборные и иные органы местного самоуправления, а также непосредственно путем выборов, местных референдумов, и иных форм прямого волеизъявления самостоятельно и под свою ответственность в рамках Конституции РФ, законодательства РФ и ее субъектов решать вопросы местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций2.

Необходимо также обратиться и к законодательному определению местного самоуправления. Так, в Европейской Хартии местного самоуправления в п. 1 ст. 3 определено: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Конституция Российской Федерации закрепляет основные формы реализации народом суверенного полновластия в ч. 2 ст. 3, где говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В главе 8 нормы Конституции деализируют и раскрывают институт местного самоуправления в России. На основе Конституции Российской Федерации 1993 года в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» где местное самоуправление в Российской Федерации определяется как - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 2003 году, с учетом проводившихся реформ по совершенствованию местного самоуправления был принят новый Закон с аналогичным названием, но иной по содержанию в котором нормативное определение местного самоуправления определено в ч. 2 ст. 1 иначе. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Это определение несколько отличается от определения, приведенного в ст. 2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В отличие от старого Закона новый определяет местное самоуправление не через "деятельность населения", а через "форму осуществления народом своей власти". Представляется, что данные подходы принципиально не отличаются. Признание местного самоуправления одной из форм народовластия закреплено, как отмечалось, в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно. Это означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящейся в иерархическом подчинении государственной власти. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем это не исключает возможность органов государственной власти в отдельных случаях контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Местное самоуправление также осуществляется населением под свою ответственность. В данном случае речь идет о так называемой позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности. Муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов (ст. 126 Гражданского кодекса РФ).

Определение вопросов местного значения содержится в ст. 2 данного Закона. Перечни основных вопросов местного значения содержится в главе 3. В отличие от закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Закон предусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видов муниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе.

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это проявляется, в частности, при принятии символики муниципальных образований, определении наименований органов местного самоуправления и т.д.

Определение местного самоуправления в комментируемом Законе несколько отличается от используемого в Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 3 Хартии под местным самоуправлением понимаются право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения. Как видно, в Хартии под местным самоуправлением в первую очередь понимается деятельность органов местного самоуправления, в то время как российский Закон подчеркивает именно участие населения.

В целях эффективного решения задач местного самоуправления властеотношения населения муниципального образования должны осуществляться в соответствующих организационно-правовых формах. К ним Конституция РФ (ч. 2 ст. 130) относит: референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» раскрывает и детализирует эти положения и к организационно-правовым формам прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления относит: местный референдум, муниципальные выборы, собрания граждан, сходы граждан, конференции, правотворческую инициативу, обращение граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и др. В нем также определено, что помимо указанных основных форм осуществления местного самоуправления население вправе выбирать и другие такого рода формы.

Все это составляет определенную систему. Таким образом, под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Согласно ч. 3. ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. Решение о его проведении принимается представительным органом местного самоуправления.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом.

На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а ) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления и являются обязательными для исполнения всеми органами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, находящимися на территории муниципального образования, а также гражданами. Принятые на местном референдуме решения и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Если для их реализации требуется издание нормативного акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт.

Муниципальные выборы (ст. 23), также как и местный референдум, являются высшим непосредственным выражением воли населения муниципального образования. Выборы - это наиболее распространенный институт в системе народовластия. Значение этого института состоит в том, что посредством выборов формируются представительные органы местного самоуправления и избираются выборные должностные лица местного самоуправления.

Цель местных выборов - избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Правовую основу муниципальных выборов составляют Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., Конституции, Уставы, а также законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, создания избирательных комиссий, составления списков избирателей, образования избирательных округов и участков, выдвижения и регистрации кандидатов, финансирования выборов, предвыборной агитации, голосования и подведения итогов выборов, а также некоторые другие.

В процессе участия в муниципальных выборах граждане Российской Федерации реализуют свои избирательные права - это конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией РФ, Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ.

Избирательные права граждан обеспечиваются гарантиями, которые представляют правовое, организационное, информационное и иное обеспечение избирательных прав граждан Российской Федерации.

Порядок назначения муниципальных выборов определяется уставом муниципального образования. Этот вопрос может быть решен и на уровне законов субъектов Федерации.

Формой прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления являются также сход граждан.

Сход граждан (ст. 25) - форма непосредственного участия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросов местного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственно высказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения. Предыдущий Закон 1995 г. также предусматривал сход (собрания) граждан как институты непосредственной демократии. Однако новый Закон называет сходы как институт публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, а собрания относятся к консультативным институтам непосредственной демократии. При этом сход является формой осуществления властных функций для всей соответствующей территории маленького муниципального образования, а собрания проводятся лишь на части территории муниципального образования.

Сход граждан проводится для решения вопросов местного значения в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Процедура созыва и проведения схода граждан регламентируется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Комментируемая часть закрепляет условие правомочности сходов: в них должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, т.е. правом избирать, как оно определено для выборов органов местного самоуправления законами соответствующих субъектов РФ на основе федерального избирательного законодательства.

Вопрос о правовом статусе схода граждан, выполняющего полномочия представительного органа местного самоуправления, по-разному решается на уровне законов субъектов РФ. Решение о возможности осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления сходом граждан принимается сходом и закрепляется в уставе муниципального образования.

Местный референдум, муниципальные выборы собрания, сходы граждан являются такими формами их прямого волеизъявления, которые позволяют выявить обязательную для исполнения волю населения муниципального образования.

Одной из форм прямого волеизъявления граждан, направленных на выявление общественного мнения, в том числе по вопросам правового регулирования общественных отношений, согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ» является правотворческая инициатива и обращение граждан в органы местного самоуправления.

В ст. 26 указанного Закона определяются гарантии реализации населением муниципального образования своего права на правотворческую инициативу. Эти гарантии связываются с обязанностями органов местного самоуправления по рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения проектов правовых актов по вопросам местного значения, внесенных населением муниципального образования, и официальному опубликованию результатов их рассмотрения.

Волеизъявление граждан на принятие правового акта в отличие от волеизъявления населения, проявляемого в ходе местного референдума, не является обязательным для органа местного самоуправления. Мотивированный отказ органа местного самоуправления в принятии (издании) правового акта, проект которого вносился населением в порядке народной правотворческой инициативы, не влечет за собой юридических последствий.

Согласно ч. 1 ст. 32 указанного закона граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течении одного месяца.

Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращение граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

К формам непосредственной демократии, используемыми гражданами в системе местного самоуправления, которые служат выявлению общественного мнения, и позволяет соответствующим органам общественного самоуправления принимать решения с учетом мнения и интересов большинства населения, относятся: обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений местного самоуправления, опросы общественного мнения.

Кроме форм прямого волеизъявления граждан население муниципального образования осуществляет местное самоуправление через выборные и другие органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но в случае наделения их отдельными государственными полномочиями (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ ) могут участвовать в осуществлении государственных функций и их деятельность по исполнению такого рода полномочий должна находиться под контролем государства.

Структура органов местного самоуправления определяется населением каждого муниципального образования самостоятельно. Законодательство РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности органов местного самоуправления. К их числу относятся:

- принцип демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления;

- принцип разделения властей;

- принцип территориальной организации органов местного самоуправления;

- принцип самостоятельности органов местного самоуправления;

- законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

- государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

- неподчиненность одного муниципального образования другому и др.

Деятельность органов местного самоуправления носит властный характер. Решения, принятые по вопросам местного значения органами местного самоуправления, являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования всеми предприятиями, организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами общественными объединениями. Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты наименования, и виды которых определяются в уставе муниципального образования.

Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Глава муниципального образования - это выборное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Он является высшим должностным лицом муниципального образования.

В качестве самостоятельной формы системы местного самоуправления муниципальное право определяет также территориальное общественное самоуправление. Территориальное общественное самоуправление является одной из форм народовластия, посредством которого осуществляется местное самоуправление.

Федеральный закон следующим образом определяет территориальное общественное самоуправление - это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Исходя из этого определения можно сделать вывод, что территориальное общественное самоуправление - это своего рода "местное самоуправление", которое осуществляется посредством институтов непосредственной демократии (собрания, конференции граждан). Об этом свидетельствует ч. 2 ст. 27, где говорится о формах осуществления ТОС.

Организация и деятельность территориального общественного самоуправления регулируется такими нормативными актами, как Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

В ряде субъектов РФ вопросы организации территориального общественного самоуправления решаются специальными законами, а также законами о местном самоуправлении.

На местном уровне нормативно закрепляются также цели и задачи осуществления ТОС. Так, например, в Положении «О территориальном общественном самоуправлении в городе Новокуйбышевске», утвержденном решением Новокуйбышевской городской Думы от 18 июня 1998 г., закреплено, что основной целью ТОС является обеспечение интересов населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам, отнесенным к ведению ТОС.

Исходя из основной цели ТОС выполняет следующие задачи:

а) изучение социально-экономических потребностей населения, проживающего на соответствующей территории, подготовка и разработка предложений по их обеспечению;

б) осуществление общественного контроля за эксплуатацией и ремонтом жилищного фонда и благоустройством территорий, за торговым и бытовым обслуживанием населения, участие в организации и проведении работ по благоустройству территорий;

в) оказание помощи в создании жилищных товариществ (кондоминиумов) по эксплуатации жилищного фонда;

г) оказание содействия правоохранительным органам в охране правопорядка;

д) участие в оказании социальной помощи малоимущим гражданам;

е) участие в организации и проведении культурно-массовых и спортивных мероприятий, а также досуга проживающего населения;

ж) организация участия населения в решении вопросов местного значения на соответствующей территории;

з) участие в разработке предложений по развитию соответствующих территорий;

и) участие в организации работы с детьми, подростками, неблагополучными семьями.

Специфика деятельности ТОС состоит в том, что на этом уровне осуществления местного самоуправления не требуются механизмы публично-властного воздействия и наличие правотворческих полномочий. Для территориального общественного самоуправления достаточно механизмов самоорганизации населения. Территории, на которых действуют органы ТОС, устанавливаются представительным органом с учетом предложений граждан в интересах управляемости территорий исходя из исторических, культурных, социально-экономических и иных признаков целостности территорий.

1 Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 2003. С. 33.

2 Муниципальное право России. Учебник / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005. С. 18-24.

PAGE 16

Понятие и система местного самоуправления