Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления

В первую очередь необходимо отметить, что контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на собраниях, сходах. Такую форму контроля предусматривают законы и положения субъектов Российской Федерации о собраниях, сходах граждан, о территориальном общественном самоуправлении, уставы муниципальных образований.

Внутри системы муниципальных органов также осуществляется контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и в первую очередь такой контроль обеспечивается представительным органом муниципального образования (п. 9 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Формами такого контроля может быть направление депутатских запросов, заслушивание должностных лиц органов местного самоуправления.

Органы и должностные лица местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом муниципального образования контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования.

В системе местного самоуправления в соответствии с законодательством создаются контрольные органы на основании ч. 1 ст. 34 и ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления». В качестве таковых могут быть образованы: контрольно-счетная палата; ревизионная комиссия и др. Их основные функции состоят в осуществлении контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка подготовки и рассмотрения бюджета, отсчета о его исполнении. Кроме того, контрольный орган осуществляет контроль за соблюдением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Результаты таких проверок согласно ч. 3 ст. 38) подлежат опубликованию.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями также осуществляется контроль. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не освобождает соответствующие государственные органы от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан. Конкретные формы контроля в соответствии с п. 6 ч. 6 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

На основе анализа действующих в настоящее время законов субъектов РФ о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями можно выделить наиболее часто указываемые формы и способы данного контроля:

1) дача указаний органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий;

2) согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

3) произведение проверок и правовых экспертиз актов органов местного самоуправления, принимаемых в связи с исполнением переданных им отдельных государственных полномочий;

4) направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;

5) заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

6) проведение проверок и ревизий деятельности органов местного самоуправления.

Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии со ст. 77 осуществляют органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы. Контроль и надзор осуществляется за исполнением ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления органами государственной власти. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации государство осуществляет контроль за органами местного самоуправления в части использования ими материальных и финансовых средств, выделенных для реализации переданных им государственных полномочий. Средства для реализации государственных полномочий носят целевой характер, поэтому государство вправе проверить правильное их расходование.

Государственный орган, предоставивший местному бюджету субвенцию в виде денежных средств, вправе проконтролировать расходование этих средств. Субвенция имеет целевое назначение и направляется на выполнение задач в установленные государством сроки. При выявлении фактов использования этих средств не по назначению, орган государственной власти, выделивший субвенции, вправе изъять такие средства обратно.

Государственные органы вправе контролировать расходование финансовых средств, объединенных для выполнения каких-либо совместных программ с органами местного самоуправления.

Органы государственной налоговой службы вправе контролировать деятельность муниципальных предприятий, организаций в части уплаты налогов и иных платежей в государственные бюджеты различных уровней.

Уполномоченные органы государственной власти контролируют осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления выполнение переданных им отдельных государственных полномочий. Это предусмотрено ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 75 Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления). В этой статье установлен исчерпывающий перечень оснований временной передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ.

Первое из указанных в статье оснований никак не связано с действиями самих органов местного самоуправления и возникает в силу чрезвычайных обстоятельств. Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Понятие чрезвычайной ситуации нельзя толковать расширительно, т.е. не относятся к чрезвычайном ситуациям, например, политические или финансовые кризисы, из-за которых формирование органов местного самоуправления может задерживаться.

Остальные основания связаны с ненадлежащими действиями самих органов местного самоуправления. При этом следует иметь в виду, что допущенное органами местного самоуправления при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом, может повлечь помимо изъятия полномочий еще и применение мер, предусмотренных ст. 73 данного Закона.

Далее Закон устанавливает процедуру передачи полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти в случаях, установленных п. 1 ч. 1 данной статьи. Решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при наличии согласия представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Исходя из содержания данной статьи решение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть принято при согласии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, даже если представительный орган местного самоуправления выступил против.

В этой статье также содержатся обязательные требования к указу (постановлению) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о возложении полномочий на органы государственной власти. По смыслу ч. 1 ст. 132 Конституции РФ источником финансирования временного осуществления исполнительными органами государственной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления не может быть местный бюджет.

Третья часть статьи закрепляет исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления, которые не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ. Таким образом, все другие полномочия могут быть переданы органам государственной власти субъекта РФ, в том числе и относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, предусмотренные ч. 10 ст. 35 Закона.

Часть 4 рассматриваемой статьи предусматривает, что при наличии основания предусмотренного п. 2 ч. 1 в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Решение об этом может быть принято только арбитражным судом субъекта РФ по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Исходя из ст. 33 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. такие дела относятся к специальной подведомственности.

Временная финансовая администрация реализует финансовые полномочия местной администрации и контрольного органа муниципального образования, но не представительного органа муниципального образования.

При наличии основания, предусмотренного п. 3 ч. 1 рассматриваемой статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Согласие иных органов государственной власти и местного самоуправления не требуется. Такое решение не может быть принято руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ единолично. Одновременно у органов местного самоуправления изымаются соответствующие субвенции.

Решения органов государственной власти субъектов РФ, указанные в рассмотренной статье, могут быть обжалованы в порядке ст. 254 ГПК. Установленный десятидневный срок рассмотрения жалобы соответствует ст. 257 ГПК РФ.

В определенных федеральным законодательством случаях отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти. В качестве примера такого закона можно привести Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении».

Надзор за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют органы прокуратуры.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. на 4 ноября 2005 г.) прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждают уголовное дело или производство об административном правонарушении, требуют привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами местного самоуправления вправе применить следующие меры прокурорского реагирования:

- протест;

- представление об устранении нарушений закона.

Прокурор или его заместитель приносят протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Кроме того, прокурор исходя из характера нарушения закона должностным лицом выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Судебная практика показывает, что прокуроры довольно часто используют свои полномочия по опротестованию нормативно-правовых актов органов местного самоуправления в связи с их незаконностью. Это свидетельствует о недостаточности правовых знаний в системе местного самоуправления, о слабой подготовке муниципальных служащих, о нехватке кадров с юридическим образованием.

За соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять надзор и другие государственные органы. Так, например, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. (в ред. на 25 октября 2006 г.) «О пожарной безопасности» должностные лица органов государственного пожарного надзора имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований пожарной безопасности органами местного самоуправления, предприятиями, должностными лицами и гражданами, а также вносить в органы местного самоуправления предложения о выполнении мер пожарной безопасности и т.п.

Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78).

Право обжаловать решения и действия (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления закреплено в ч. 2 ст. 46 Конституции РФ. Порядок такого обжалования закреплен в Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», ГПК РФ и АПК РФ. Предметом обжалования в суде могут быть правовые акты как индивидуального, так и нормативного характера, нарушающие права и свободы гражданина. К действиям (решениям) органов местного самоуправления и должностных лиц, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых:

- нарушены права и свободы гражданина;

- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Гражданин вправе обжаловать как вышеназванные действия (решения), так и послужившую основанием для совершения действий (принятия решений) информацию либо то и другое одновременно.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу местного самоуправления, должностному лицу.

Для обращения в суд с жалобой устанавливаются следующие сроки:

- 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав;

- 1 месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Комментируемый Закон устанавливает сокращенные сроки обжалования для решений органов государственной власти о досрочном роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73), отрешении от должности главы муниципального образования (ст. 74), временном осуществлении отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти (ст. 75).

Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления или должностного лица решение, действие (бездействие) которых обжалуются.

Жалоба гражданина на действия (решения) органов местного самоуправления, их должностных лиц рассматривается судом по правилам гражданского судопроизводства. Заявление рассматривается судом в течение 10 дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых обжалуются. Неявка в судебное заседание кого-либо из указанных в ч. 1 настоящей статьи лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению заявления.

На органы местного самоуправления, действия (решения) должностных лиц которых обжалуются гражданином, возлагается процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий (решений); гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение.

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность органа местного самоуправления или должностного лица за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

Решение суда направляется соответствующему органу или должностному лицу, а также гражданину не позднее 10 дней после вступления решения в законную силу.

Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда. В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Убытки, а также моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в порядке искового производства.

Некоторые действия и решения органов и должностных лиц местного самоуправления обжалуются в порядке не гражданского, а арбитражного разбирательства. В частности, в соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

1) об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;

2) об оспаривании ненормативных правовых актов органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Данная статья закрепляет возможность обжалования действий и решений, принятых не только органами и должностными лицами местного самоуправления, но и путем прямого волеизъявления граждан.

Анализ законодательства, научной и учебной литературы по конституционному и муниципальному праву позволяет понятие «ответственность местного самоуправления» классифицировать по следующим признакам:

- по объекту муниципального управления: ответственность органов местного самоуправления; ответственность должностных лиц местного самоуправления; ответственность муниципальных учреждений, предприятий, организаций;

- по субъекту муниципального управления: ответственность местного самоуправления перед населением; ответственность местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами; ответственность местного самоуправления перед государством;

- по нормативному регулированию: гражданско-правовая; уголовная; административно-правовая; дисциплинарная; морально-этическая.

Осуществление контроля и надзор за органами и должностными лицами местного самоуправления позволяют своевременно выявлять нарушения в их деятельности и принимать меры по устранению недостатков.

PAGE 14

Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления