Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Формы передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Государственные полномочия, полностью или частично, могут передаваться органам местного самоуправления в двух формах: посредством наделения и делегирования.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только законом. Такое требование установлено ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

Делегирование некоторых государственных полномочий органам местного самоуправления может осуществляться в особых случаях, нормативным правовым актом органа государственной власти Российской Федерации или правовым нормативным актом субъекта Российской Федерации в виде поручения.

Между наделением и делегированием государственных полномочий существует четкое разграничение, поэтому и юридические последствия, которые наступают до, при и после выполнения переданных государственных полномочий, различны.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется законом (федеральным конституционным, федеральным или субъекта Российской Федерации), переданные полномочия исполняются органами местного самоуправления весь период действия этого закона. Прекращается исполнение отдельных государственных полномочий только в связи признанием этого закона утратившим силу либо исключением норм о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями из действующего закона.

В случаях, когда передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления осуществляется в форме делегирования, объем передаваемых полномочий, виды юридических действий либо содержания поручения, а также срок, на который делегируются полномочия, указываются в акте, которым закрепляется такая форма передачи.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, т.е. данной статьей установлены необходимые требования:

- наделение государственными полномочиями законом - форма правовой регламентации;

- передача необходимых средств для выполнения государственных полномочий - как гарантия государственного обеспечения выполнения этих полномочий, что может быть востребовано органами местного самоуправления, в том числе, и в судебном порядке.

Эти же положения продублированы другими федеральными законами, в том числе Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно. Они вводятся соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год. Этими законами должно быть предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

Делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Правовая регламентация такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование, в законодательстве полностью отсутствует. Это относится и к процессуальной, и к материальной частям делегирования государственных полномочий.

Делегирование полномочий - весьма специфический способ наделения полномочиями, при котором один орган управления возлагает на другой право решить вопрос, отнесенный к компетенции первого органа".

В Конституции РФ понятие "делегирование" в отношении органов местного самоуправления не используется, а применяется понятие "наделение государственными полномочиями". Понятие "делегирование" в определенном смысле не является синонимом понятия "наделение" и по сути своей является юридическим действием по передаче части (некоторого объема) определенных полномочий отдельного органа власти или управления (должностного лица) другому органу.

Делегирование - это форма передачи определенных полномочий органа власти или управления (должностного лица) другому органу власти, управления или самоуправления.

Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления возможно при осуществлении ими государственных полномочий, переданных посредством закона (федерального или субъекта Российской Федерации).

Использование такой формы передачи государственных полномочий, как делегирование государственных полномочий на определенное время, должно осуществляться для решения тех или иных задач, выполнение которых необходимо оперативно осуществить, исходя из особенностей управления той или иной территорией. Например, при объявлении чрезвычайной ситуации (техногенного и иного чрезвычайного характера) орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе дать поручение органам местного самоуправления оказывать содействие в ликвидации ее последствий.

Это характерно не только для России, но практикуется во многих странах мира. Например, в ФРГ местное самоуправление находится под юридическим контролем государства. Федерация и земли передоверяют общинам некоторые из задач государственного управления, входящие в их собственную компетенцию. Создается сфера так называемого управления по поручению (задачи полиции и поддержания общественного порядка передаются общинным землям и пр.).

При делегировании тех или иных государственных полномочий органам местного самоуправления поручение должно иметь четкую формулировку, из которой было бы ясно, что речь идет именно о временной уступке какого-то права, осуществление которого исчерпывается его однократным применением.

Примерные перечни вопросов, по которым органы власти вправе делегировать государственные полномочия местному самоуправлению, порядок делегирования, возмещение затрат муниципальному образованию за выполнение таких поручений, ответственность за неисполнение или ненадлежащее выполнение переданных полномочий должны быть определены и регламентированы законодательно.

Иные формы передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство гарантирует осуществление населением местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. В таком положении местное самоуправление является равноправным субъектом отношений с органами государственной власти. Поэтому некоторые государственные полномочия могут передаваться органам местного самоуправления на основе договоров (соглашений) публично-правового характера.

Например, принятие совместного решения органов государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципалитета о строительстве дороги, телефонизации или о создании какой-либо инфраструктуры, необходимой и для населения муниципального образования, и для субъекта Российской Федерации в рамках региональной целевой программы, может фиксироваться в соглашении о совместном выполнении указанной программы.

При присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации муниципальное образование, претендующее на присвоение такого статуса, вправе подписать с органами власти субъекта Российской Федерации и Правительством РФ соглашение о реализации развития наукограда Российской Федерации на определенный период.

Передача государственных полномочий в иных формах должна иметь стадию согласования, поскольку согласие муниципального образования (его органов и должностных лиц) на выполнение тех или иных поручений от органов государственной власти, а также наличие определенной инфраструктуры для этого, необходимых ресурсов, навыков, опыта, необходимых специалистов является залогом качественного и своевременного выполнения переданных государственных полномочий.

Согласование может являться формой сотрудничества органов государственной власти с органами управления. И практика показывает, что такая форма сотрудничества существует. Это определено закономерностью в обеспечении согласованности в деятельности органов государственной власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления. Периодически возникающие между ними проблемы могли бы быть решены при помощи согласования.

При согласовании происходит не одностороннее волеизъявление субъекта управления, а принятие решения двумя или несколькими субъектами управления - участниками действия (соисполнителями). Согласование в период урегулирования разногласий между субъектами управления, как правило, приводит к достижению определенных правовых последствий.

Такая форма сотрудничества органов исполнительной власти субъекта Федерации и местного самоуправления, как согласование, встречается практически во всех формах их взаимоотношений и сферах управления: в организации управления, в экономике, в социальной сфере, при выполнении органами местного самоуправления государственных полномочий и т.д. Поэтому эта форма должна иметь законодательное регулирование.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 30 ноября 2000 г. (дело о проверке конституционности отдельных положений Устава Курской области) соответствует требованиям Конституции РФ взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти на договорной основе "для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования".

Изложенное позволяет утверждать, что решения отдельных государственных полномочий, реализация которых непосредственно связана с решением вопросов местного значения, может осуществляться путем совместных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, порядок которых регулируется на договорных основаниях.

Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федераций, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Подводя итог можно констатировать, что определение компетенции местного самоуправления является важным моментом, так как это понятие используется в научной и учебной литература для характеристики объема полномочий органов местного самоуправления.

Термин "полномочия местного самоуправления" закреплен в ст. 12 Конституции Российской Федерации. Под ними понимаются закрепляемые за муниципальным образованием федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления права и обязанности, необходимые для реализации населением стоящих перед ним задач. Вопрос о полномочиях местного самоуправления определен в главе 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая называется «Вопросы местного значения».

Эти полномочия принадлежат муниципальному образованию в целом. Они могут осуществляться как непосредственно населением, так и органами местного самоуправления. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Частично этот же тезис можно найти и в ч. 2 ст. 3, Конституции Российской Федерации, в которой говорится об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

PAGE 10

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями