Компетенция местного самоуправления

Компетенция местного самоуправления

Органы местного самоуправления строят свою деятельность на принципах: самостоятельности; законности; гласности; сочетания коллегиальности и единоначалия в решении задач и ответственности перед гражданами за порученное дело. Таким образом, органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Понятие и структура компетенции местного самоуправления. В юридической литературе нет однозначного мнения относительно понятия такой правовой категории как компетенция, а также и относительно соотношения компетенции и функций органов публичной власти1.

Одни авторы отождествляют понятие компетенция с правами и обязанностями. Другие рассматривают компетенцию как совокупность предметов ведения, прав и обязанностей органа, а различие между функциями и компетенцией состоит в том, что компетенция выражает меру должного и возможного в деятельности этих органов, функция же есть определенная часть реального, фактического содержания его работы.

Слово «компетенция2» происходит от лат. "competentia" – соответствие, соразмерность. Другими словами это - круг полномочий какого-либо учреждения или лица; круг вопросов, в которых данное (компетентное) лицо обладает познаниями и опытом.

Компетенция определяется также как «совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющего его место в системе государственных органов (органа местного самоуправления)»3.

В научной литературе и нормативных правовых актах используются такие понятия как: «компетенция местного самоуправления», «компетенция муниципального образования», «компетенция органа местного самоуправления», «компетенция должностного лица органа местного самоуправления».

Право органа воздействовать определенным образом на субъект управления характеризует его, прежде всего, как носителя власти, как общественный институт, а обязанность отражает его институциональную сущность как элемента государственного механизма, призванного реализовывать определенные властные полномочия. Важно не то чтобы права и обязанности совпадали и вытекали друг из друга, а то, чтобы реализация полномочий органа как элемента механизма государства была бы востребована и соответствовала бы его социальной сущности.

Таким образом, компетенция как установленные предметы ведения и полномочия по этим предметам ведения представляют собой правовое выражение функций органа публичной власти. При этом предметы ведения являются правовым выражением функций как круга деятельности, а полномочия или права и обязанности соотносятся с функциями как с комплексом однородных работ, направленных на достижение целей органов.

Понятие компетенции органов местного самоуправления Н.В. Постовой определяет таким образом – это установленная нормами конституций, законов, подзаконных актов совокупность прав, обязанностей и предметов ведения граждан муниципального образования, органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления4.

Компетенция муниципального образования - совокупность предметов ведения, прав и обязанностей, которая закрепляется федеральным законодательством, законодательством субъектов федерации и уставом муниципального образования за населением муниципального образования и органами местного самоуправления для осуществления функций и задач местного самоуправления.

В самом общем виде предметы ведения муниципального образования и органов местного самоуправления это - сферы общественной жизни населения муниципального образования, в которых на основе норм муниципального права они действуют.

Компетенция органа местного самоуправления - это совокупность полномочий органа местного самоуправления по предметам местного значения и переданным муниципальным образованиям отдельным государственным полномочиям, закрепленная нормами муниципального права.

Полномочия органа местного самоуправления - это права и обязанности органа местного самоуправления в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено издание органами местного самоуправления правовых актов (ст. 19). Однако муниципальная власть отличается от государственной тем, что она не может применять принуждение.

Правовое закрепление компетенции органов местного, самоуправления. Несмотря на важность и значимость роли населения в осуществлении местного самоуправления, большинство полномочий реализуется органами и должностными лицами местного самоуправления. Компетенция органа местного самоуправления, так же как и компетенция местного самоуправления в целом, складывается из двух элементов: предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий (прав и обязанностей).

Предметы ведения и полномочия конкретных органов местного самоуправления закрепляются в настоящее время в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ в уставах муниципальных образований, других нормативных правовых актах муниципальных образований, определяющих статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т.д.).

Компетенция представительного органа местного самоуправления. Закон 2003 г. (п. 10 ст. 35) устанавливает исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования. Однако законодательное закрепление исключительных полномочий представительного органа местного самоуправления не ограничивает его право в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять и иные полномочия, определенные федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Так, согласно Уставу г. Сургута Ханты-Мансийского автономного округа в компетенцию городской Думы помимо перечисленных в законе исключительных полномочий входят следующие полномочия: утверждение генерального плана города; утверждение плана территориального деления города; установление границ деятельности органов территориального общественного самоуправления; согласование проекта городской черты и внесение его на утверждение Думы Ханты-Мансийского автономного округа; принятие решения о проведении городского референдума; присвоение звания «Почетный гражданин города Сургута».

Компетенция главы муниципального образования. Уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом устанавливается самостоятельная компетенция главы муниципального образования.

Так, согласно Уставу г. Новый Уренгой мэр города председательствует на заседании городского Собрания с правом решающего голоса; обеспечивает подготовку и проведение заседаний городского Собрания; созывает очередные и внеочередные заседания городского Собрания; подписывает решения, заявления, обращения и другие документы, принятые на заседаниях городского собрания; выполняет представительские функции; вносит на рассмотрение городского Собрания проекты нормативных правовых актов; осуществляет руководство городом; определяет структуру и штаты администрации города в пределах выделенных бюджетных средств; определяет компетенцию структурных подразделений администрации города, устанавливает фонды оплаты труда их работников в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом города; назначает на должность руководителей структурных подразделений администрации города и освобождает их от должности, информируя об этом городское Собрание, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарной ответственности; назначает руководителей муниципальных учреждений и организаций и освобождает их от должности, информируя об этом городское Собрание, применяет к ним меры поощрения и дисциплинарной ответственности; создает постоянные и временные комиссии, Советы, штабы и т.п.

Компетенция исполнительного органа местного самоуправления. Составной частью компетенции местного самоуправления является компетенция исполнительного органа местного самоуправления, которая устанавливается в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования. Так, в Уставе муниципального образования г. Ноябрьск Ямало-Ненецкого автономного округа закреплены полномочия администрации города в сферах комплексного социально-экономического развития территории; рационального использования земель муниципального образования; регулирования отношений недропользования; охраны окружающей природной и экономической экспертизы; защиты населения и территории города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; охраны здоровья населения; образования; социальной защиты населения и других.

В каждой из названных сфер администрация города наделяется конкретными полномочиями. Например, в сфере регулирования отношений недропользования администрация, согласно Уставу, принимает участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения муниципального образования при предоставлении недр и земельных участков в пользование; обеспечивает развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местной промышленности; предоставляет в соответствии с установленным порядком разрешение на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также строительство подземных сооружений местного значения; приостанавливает на территории муниципального образования работы, связанные с пользованием недрами, при установлении нарушения законодательства о недрах; осуществляет контроль за недропользованием при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; вводит ограничения на пользование участками недр на территории города, пригородных зон в случае, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде и т.п.

Разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами местного самоуправления не связано с реализацией принципа разграничения властей. Закрепление конкретных полномочий за различными органами местного самоуправления обусловлено необходимостью рациональной организации муниципальной власти, упорядоченного решения вопросов местного значения. Что касается принципа разделения властей, то в классическом виде - разделение властей на законодательную, исполнительную, судебную - он неприменим на местном уровне. И не только потому, что представительный орган местного самоуправления выполняет не законодательную, а нормотворческую функцию, а исполнительный орган может принимать нормативные правовые акты, и не потому также, что в системе местного самоуправления отсутствуют судебные органы. Гораздо более важно консолидировать усилия населения, всех органов местного самоуправления, выборных должностных лиц в решении местных проблем.

Поэтому объяснимо и наделение представительных органов местного самоуправления согласно п. 9 ч. 10 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. рядом управленческих функций, например, такими как осуществление контроля за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В новом законе об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрено обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования). В отличие от допускаемого Федеральным законом 1995 г. совмещения главой муниципального образования должностей председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации новый закон вносит запрет на одновременное занятие этих постов. Кроме того, он допускает возможность формирования контрольного органа муниципального образования, иных коллегиальных и единоличных органов местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Согласно данному Закону контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Перечисленные законодательные новеллы не ведут к закреплению принципа разделения властей. Они отражают лишь то, что уже сложилось на практике, более четко разграничивают полномочия органов местного самоуправления.

Так, согласно Уставу г. Тюмени городская Дума формирует Счетную палату города. Счетная палата осуществляет: организацию и проведение оперативного контроля за исполнением городского бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям городского бюджета; экспертизу проектов городского бюджета, нормативных правовых актов, городских программ и иных документов, затрагивающих вопросы городского бюджета и финансовых средств города т.д.

По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам городского самоуправления, руководителям проверяемых предприятии, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении действующего законодательства и бесхозяйственности.

Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в указанный в представлении срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О принятом по представлению решении и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно.

В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения государственных или муниципальных денежных или материальных средств, а также иных финансовых злоупотреблений Счетная палата незамедлительно передает материалы проверки или ревизии в правоохранительные органы5.

1 См. подробнее: Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред.Г.Н. Чеботарев. - М.: Юристъ, 2005. С. 221-223.

2 См. Краткий словарь иностранных слов. Изд. М., «Сов. Энциклопедия». 1971. С. 347.

3 См. Юридический словарь / Сост. А.Ф. Никитина. – М.: Олма-ПРЕСС образование. 2005. С. 224.

4 Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 274.

5 Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред.Г.Н. Чеботарев. - М.: Юристъ, 2005. С. 229-234.

PAGE 8

Компетенция местного самоуправления