Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы

Муниципальная служба как понятие используется для конкретизации характера и рода общественно-полезной деятельности людей. Истоки служения государству и обществу уходят своими корнями в древность. В истории России термин «служилые люди» появляется и существует на протяжении 15-17 в.в. В данный период должностные лица подразделялись на 2 основные категории: служилые люди «по отечеству», служба которых переходила от отца к сыну и «по прибору» - лица не являвшиеся феодальными собственниками, а получавшие денежное жалованье. Это понятие постепенно исчезает в 18 в. В связи с реформированием государственного аппарата.

В 18 - 19 вв. профессии служащих, в т.ч. муниципальных в Европе приобретают массовый характер. Основными факторами данного процесса явились: разделение общественного труда; развитие социальной инфраструктуры (услуги, связь, транспорт); рост бюрократического аппарата. В свою очередь это предопределило делегирование государственных полномочий местному самоуправлению и стало предпосылкой более быстрого роста количества местных (муниципальных) служащих.

Для современного Российского общества понятие муниципальной службы явление новое и только с принятием основного закона Российской Федерации 1993 г. указанный вид трудовой деятельности получает отражение в науке конституционного и муниципального права.

Прежде всего, рассмотрим значение слова «служба». В плане теоретического осмысления его можно объединить в 2 основных блока, а именно: 1) служба как вид деятельности человека в какой-либо области общественной жизни; 2) служба как место работы конкретного лица (федеральная служба безопасности, фельдъегерская служба и др.).

В словаре русского языка термин «служба» определен как деятельность лица, работающего по найму в различных областях умственного труда1. В науке административного права под словом «служба» понимают «вид платной общественно-полезной деятельности». Она состоит как в управлении, так и в обслуживании кого (чего)-либо. Например: начальник делопроизводства, технический редактор, военнослужащий и т.д.2

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом от 2марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон о муниципальной службе направлен на совершенствование института муниципальной службы в Российской Федерации. Данным законом установлены основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих. Принципиальным положением Федерального закона о муниципальной службе, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. Данное положение Федерального закона является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

В Федеральном законе о муниципальной службе закрепляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования муниципальной службы. Субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям оставлено достаточное поле деятельности, они могут принимать собственные нормативные правовые акты, конкретизирующие условия прохождения муниципальной службы.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальной службой является профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации установлены Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 4).

Основными принципами муниципальной службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Принципы отражают степень правовых и социальных явлений муниципальной службы РФ, представляющих концептуальную конструкцию ее построения, организации и функционирования, объективные закономерности развития. Природа принципов основывается на закономерностях построения и функционирования муниципальной службы как публично-правового, социального и организационного институтов. Объективность этих принципов обусловлена социальной сущностью и социальным предназначением местного самоуправления. Принципы определяют, в конечном счете, характер деятельности и поведения муниципальных служащих, охватывают общие закономерности построения, разделения труда, иерархической структуры построения муниципальной службы, административно-процессуальные механизмы ее прохождения.

Особое значение имеет тот факт, что принципы отражают фундаментальные основы правового государства. Установленные федеральным законодательством они становятся правовыми принципами, выражающими объективно обусловленные требования к участникам муниципально-служебных отношений на всей территории Российской Федерации. Поэтому все муниципальные органы и должностные лица органов местного самоуправления обязаны обеспечивать реализацию этих принципов, а муниципальные служащие обязаны руководствоваться ими в своей профессиональной служебной деятельности.

В соответствии с Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» законами субъекта Российской Федерации должно быть установлено соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Закон Санкт-Петербурга от 15 февраля 2000 г. № 53-8 «О регулировании отдельных вопросов муниципальной службы в Санкт-Петербурге» муниципальную службу определяет также как и Федеральный закон - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ст. 2).

Понятие и виды муниципальных должностей. Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст. 6) установлено, что Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее. Другими словами, должность - это часть организационной структуры органа, закрепленная в штатных документах с соответствующей частью компетенции органа, предоставляемой конкретному лицу. Муниципальная должность обладает теми же признаками, которые присущи всем должностям на службе. Но муниципальная должность имеет свои особенности:

- вводится только в системе органов местного самоуправления;

- имеет свое наименование, устанавливаемое муниципальным образованием с учетом исторических и иных местных традиций;

- включается в реестр муниципальных служащих. Порядок введения и утверждения должности определяется уставом муниципального образования;

- имеет свою классификацию.3

Понятие и классификация муниципальных служащих.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

По данным субъектов Российской Федерации на 1 января 2009 года к категории муниципальные служащие относятся 340.8 тысяч человек, что на 12 тысяч человек больше, чем на 1 января 2008 года, и на 20 тысяч человек больше, чем на 1 января 2007 года. Это обусловлено уточнением показателей органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также является признаком активизации органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В среднем на 1 городской округ в Российской Федерации приходится 226.2 муниципальных служащих, на 1 муниципальный район – 70.5 муниципальных служащих, на 1 городское поселение – 11.3, на 1 сельское поселение – 3.9 муниципальных служащих.

По данным субъектов Российской Федерации наибольшая «обеспеченность» муниципальными служащими приходится на сельские поселения Московской области, Пермского края – в среднем 11 муниципальных служащих на 1 сельское поселение. Меньше всего муниципальных служащих в сельских поселениях Смоленской области, Удмуртской Республики – около 1 муниципального служащего на 1 сельское поселение.

В 17 субъектах Российской Федерации на 1 сельское поселение приходится от 2 до 3 муниципальных служащих.

Признаки муниципального служащего:

Признаки (условия), при отсутствии которых работник не может считаться муниципальным служащим.

Первое условие касается гражданства работника. В отличие о ранее действовавших норм, установленных Федеральным законом от 08.01.1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в соответствии с которыми муниципальным служащим мог быть только гражданин Российской Федерации. Новый Федеральный закон от 2 марта 2007 г. значительно расширяет категорию граждан, которые имеют доступ на муниципальную службу.

На муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым равным независимо от основания приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 6).

В соответствии со ст. 62 Конституции РФ гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Следуя логике Конституции РФ, на муниципальную службу также вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство. Статья 10 Федерального закона о муниципальной службе не содержит каких-либо ограничений при поступлении на муниципальную службу для граждан, имеющих двойное гражданство. Однако данное ограничение содержится в п. 6 ч. 1 ст. 13 данного Закона. На муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, имеющие двойное гражданство только в том случае, если гражданство приобретается у иностранного государства, являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе.

В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 13 Федерального закона о муниципальной службе на муниципальную службу вправе поступать гражданин иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствие с которым иностранный гражданин имеет право находится на муниципальной службе.

Вторым необходимым условием, определяющим статус муниципального служащего, является исполнение обязанностей по должности муниципальной службы, в порядке, установленном муниципальными правовыми актами, в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом к муниципальным должностям муниципальной службы относятся:

- должности в органе местного самоуправления,

- должности в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления,

- должности, созданные для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган муниципального образования;

- глава муниципального образования;

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

- контрольный орган муниципального образования;

- иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Кроме перечисленных органов местного самоуправления, где могут быть учреждены должности муниципальной службы, должности муниципальной службы также могут быть учреждены в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая структурно не входит в органы местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральным законом о муниципальной службе не все должности в органах местного самоуправления являются должностями муниципальной службы. Соответственно не все лица, замещающие должности в органах местного самоуправления являются по статусу муниципальными служащими.

Муниципальными должностями муниципальной службы являются должности, замещаемые на постоянной основе, путем заключения трудового договора. Соответственно, лица, замещающие указанные должности и являются по статусу муниципальными служащими. Муниципальные служащие приобретают правовой статус муниципального служащего с момента назначения на должность муниципальной службы.

Третьим определяющим признаком статуса муниципального служащего является денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Денежное содержание муниципальному служащему может выплачиваться только за счет средств местного бюджета.

Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета регламентирован ст. 32 Конституции РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ.

Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

При отсутствии хотя бы одного из перечисленных признаков работник не может быть признан муниципальным служащим.

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

По характеру и объемам полномочий муниципальные служащие классифицируются на: а) руководителей; б) специалистов.

Муниципальные служащие-руководители - это лица, осуществляющие руководство (направление деятельности) в муниципальном образовании от имени муниципалитета. К руководителям муниципального образования относятся: назначенные глава администрации, его заместители, руководители управлений, департаментов, крупных подразделений администрации муниципалитета.

Муниципальные служащие-специалисты - это лица, которые обязаны обеспечивать деятельность руководителей муниципального образования, в том числе избранных населением, обеспечивая полномочия органов местного самоуправления.

Классификация должностей муниципальной службы :

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Основные квалификационные требования, предъявляемые для замещения должностей муниципальной службы, включают в себя требования:

- к уровню профессионального образования;

- к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;

- к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Уровень образования лиц, претендующих на замещение должностей муниципальной службы, определяется наличием у них среднего или высшего профессионального образования по специализации должностей муниципальной службы или образования, считающегося равноценным, с дополнительным высшим образованием по специализации должностей муниципальной службы. Такое образование должно быть обязательно подтверждено соответствующими документами.

Стаж муниципальной службы (государственной службы) или стаж работы по специальности - продолжительность деятельности лица по осуществлению полномочий, предусмотренных замещаемой должностью муниципальной (государственной службы) либо срок работы в отдельной отрасли науки, техники (например, по специальности "юриспруденция" или "государственное и муниципальное управление"). Наличие профессиональных знаний и навыков в служебной деятельности муниципального служащего определяется его уровнем знаний Конституции РФ, федерального и регионального законодательства, нормативных правовых актов муниципального образования применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Правовое регулирование положения о квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в 56 субъектах Российской Федерации осуществляется на основании законов субъектов Российской Федерации «О муниципальной службе». Кроме того, в таких субъектах Российской Федерации, как Владимирская область, Астраханская область приняты отдельные Законы субъектов Российской Федерации «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы» в соответствии с Федеральным законом о муниципальной службе. В 8 субъектах Российской Федерации действуют положения «О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы», принятые на основании Федерального закона о муниципальной службе. Количество субъектов Российской Федерации, в которых вопрос о квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы осуществляется на основании законодательства, принятого до вступления в силу Федерального закона о муниципальной службе составляет – 31 субъект Российской Федерации.

1 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1971, С. 721-722.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М., 1993, С.97-98.

3 Е.Ю. Киреева Муниципальная служба: проблемы теории и практики : Монография.- М.: Изд-во РАГС, 2009. Стр.105.

PAGE 14

Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы