Понятие и система органов местного самоуправления

Реформа местного самоуправления является составной частью идущих в нашей стране преобразований, которые преследуют глобальную цель – построение демократического, правового, социального государства.

Суть местного самоуправления заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан. Поэтому оно составляет одну из основ демократического строя, является одним из главных признаков гражданского общества.

Реальное местное самоуправление способствует формированию гражданского самосознания. Объединяя людей для решения локальных проблем, оно является важным условием обеспечения социального мира. Развитие местного самоуправления – необходимая предпосылка для сохранения неповторимых культурных традиций.

Местное самоуправление воспитывает чувство любви к родному краю, скрепляет население прочными духовными узами. Оберегая и развивая особенности национальных культур, оно способствует сохранению целостности Российской Федерации.

Органам местного самоуправления принадлежит ведущая роль в осуществлении местного самоуправления. Термин «орган местного самоуправления» относится к конституционным терминам - он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции Российской Федерации. (Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление осуществляется как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления). В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ определение этого термина изложено в следующей редакции: органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дает следующее определение: органы местного самоуправления - представительные и иные выборные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Признаки органов местного самоуправления. Как субъекты муниципальных правоотношений органы местного самоуправления обладают рядом признаков, позволяющих выделить их среди других субъектов муниципальных правоотношений.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций, следовательно, наименование органов местного самоуправления не имеет единообразия. Представительные органы местного самоуправления названы, как правило, в городах - городские думы; в районах, волостях, сельсоветах и других муниципальных образованиях - собрание представителей, собрание депутатов, советы депутатов, муниципальные собрания, земские собрания, муниципалитеты и др.

Исполнительные органы местного самоуправления имеют также различные названия. Наиболее распространенными являются такие наименования, как - администрация, мэрия, муниципалитет, управа, исполнительный комитет.

Среди наименований должностных лиц используются такие наименования как - глава муниципального образования, глава муниципалитета, председатель собрания, глава администрации, мэр, староста.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 41) устанавливает, что органы местного самоуправления являются юридическими лицами (муниципальными учреждениями) в соответствии с уставом муниципального образования, образуются для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Юридическое лицо - это условный термин для определения правового положения организаций, участвующих в гражданско-правовых отношениях, т.е. имущественных и связанных с ними неимущественных отношениях, основанных на равенстве и имущественной самостоятельности их участников. В ряду главных признаков юридического лица решающим является имущественная обособленность.

Согласно ст. 48 Гражданского Кодекса Российской Федерации, юридическое лицо «имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество».

Второй признак юридического лица - самостоятельная имущественная ответственность. Третий - самостоятельное выступление в гражданском обороте от своего имени. И четвертый - организационное единство, т.е. обладание устойчивой структурой.

В решении вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией. В зависимости от особенностей (объема) предметов ведения органы местного самоуправления можно подразделить на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции относятся органы местного самоуправления, предметы ведения которых охватывают большинство вопросов местной жизни. Типичными органами общей компетенции являются: представительный орган (совет, дума), исполнительно - распорядительный орган (глава администрации, администрация). Органы общей компетенции являются обычными для муниципальных образований, однако они могут быть не единственными. В муниципальных образованиях может возникнуть необходимость в органах местного самоуправления специальной компетенции.

К органам специальной компетенции относятся органы местного самоуправления, ведающие отдельными сферами местной жизни или выполняющие отдельные функции в отношении всех или многих областей местной жизни. Так в муниципальном образовании может быть образована избирательная комиссия, контрольная комиссия (контрольно-счетная палата), но наличие таких органов не является обязательным согласно ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты в пределах своей компетенции. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Государство признает за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой директивно-властный, общеобязательный характер. В соответствии с ч. 3 статьей 7 Федерального Закона решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства. Правовые акты представительных органов обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения.

Правовые акты иных органов местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения приказы. Правовые акты органов местного самоуправления могут быть отменены этими органами либо признаны недействительными по решению суда.

Следует отметить, что правовое положение органов и их структурных подразделений различно. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией, которой они наделяются на основе законодательства, и вполне самостоятельны в управлении подчиненными им объектами, имеют самостоятельное имущество, отдельные счета в банке и собственную печать. Они обладают правами принятия решений в форме определенных правовых актов.

Структурные подразделения органов не обладают собственной компетенцией, их компетенция производна от компетенции органа. Эти подразделения не могут наделяться правами юридического лица и издания правовых актов, они не имеют подчиненных им объектов. Деятельность структурных подразделений осуществляется только по поручению руководства органа, которое делегирует им полномочия.

Виды органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 34) к органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» классифицирует органы местного самоуправления в зависимости от способа формирования и принятия властных решений.

В зависимости от способа формирования: выборные и иные органы местного самоуправления.

В зависимости от способа принятия властных решений: единоначальные и коллегиальные.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях, а выборные городские органы местного самоуправления не создаются. Типичными выборными органами местного самоуправления являются: представительный орган (совет, дума и т.д.).

Определение (критерии) иных органов местного самоуправления законодательством не дается. Однако иными органами местного самоуправления могут считаться не любые структуры муниципальной власти, участвующие в решении вопросов местного значения, а лишь те из них, которые сформированы выборными органами, поскольку формирование невыборных органов должно быть хотя бы опосредованно связано с волеизъявлением граждан, так как органы местного самоуправления являются органами народовластия. Также, исходя из того, что иные органы являются органами местного самоуправления, они подлежат обязательному закреплению в уставе (порядок формирования, наименование, полномочия, принимаемые правовые акты).

Невыборными (иными) органами местного самоуправления являются: местная администрация, избирательная комиссия муниципального образования, контрольный орган муниципального образования в случае формирования его представительным органом муниципального образования.

Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Глава администрации, а также органы муниципальной исполнительной власти специальной компетенции осуществляют свое правовое регулирование в пределах своей компетенции.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования

Наличие в системе органов местного самоуправления исполнительно - распорядительных органов является обязательным в соответствии со ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Их необходимость вытекает из следующих основных положений:

- осуществления принципа сдержек и противовесов;

- эффективности решения вопросов местного значения, исходя из разграничения представительных и исполнительно-распорядительных функций.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» специально отмечено, что ряд органов местного самоуправления действует на основе единоначалия, например, глава местной администрации. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», прописано: «органы местного самоуправления - представительные органы местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации». Сам факт подобного подхода подчеркивает возможность существования единоличных (состоящих из одного человека) органов местного самоуправления. Таким образом, органы местного самоуправления (за исключением представительных органов) могут действовать как на основе коллегиальности (т.е. представлять собой коллегиальные органы), так и на основе принципа единоначалия.

Выбор единоначалия или коллегиальности определяется характером объекта управления. Например, в управлении отраслью хозяйства наиболее обоснованным является принцип единоначалия. Такой подход определяется тем обстоятельством, что, с одной стороны, для управления однородными объектами возможно подобрать кандидатуру с высокими профессиональными знаниями и организаторскими способностями на должность руководителя. С другой стороны, возложить на руководителя всю ответственность за результаты деятельности отрасли.

При осуществлении межотраслевого (функционального) управления требуется применение принципа коллегиальности, означающего принятие решений большинством голосов членов органа. Межотраслевое управление, с одной стороны, требует наличия у руководителя различных профессиональных знаний, овладеть которыми одному человеку практически невозможно. С другой стороны, в случае принятия ошибочного решения при межотраслевом управлении наносится ущерб всем или многим сферам общественной жизни. Коллегиальность принятия межотраслевых решений значительно снижает риск принятия ошибочных решений.

Термин «система органов местного самоуправления» упоминается в п. н) ст. 72 Конституции Российской Федерации в контексте «общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Слово «система» греческого происхождения, обозначающее составленное из частей. В научной литературе встречаются различные определения системы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Сущность этих определений сводится к определению системы как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которых качественно отличаются от суммы свойств этих элементов.

Таким образом, система органов местного самоуправления - это совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих органов местного самоуправления определенного муниципального образования.

Термин «система органов местного самоуправления» связан с термином «структура органов местного самоуправления». Понятие «структура органов местного самоуправления» может толковаться в узком и широком смысле. В узком смысле - это система органов местного самоуправления, в широком - строение этих органов.

Согласно Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 131) структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, следовательно, и система органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Следует отметить, что органы местного самоуправления обладают относительной самостоятельностью:

1. Конституция Российской Федерации (ст. 12) определила относительную самостоятельность органов местного самоуправления тем, что они не входят в систему органов государственной власти.

2. Органы местного самоуправления не могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными.

3. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132) могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется только федеральными законами, а отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Согласно Федеральному Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

PAGE 11

Понятие и система органов местного самоуправления