Общая характеристика и система муниципальных правовых актов

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты. Таким образом, государство признает за актами органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти, правовой директивно-властный, общеобязательный характер.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем правовые акты органов местного самоуправления являются подзаконными актами. Это означает, что данные акты не должны противоречить законам, имеющим верховенство в системе правовых актов государства.

Характеристика, система, виды и наименования муниципальных правовых актов нашли отражение в ст. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Давая общую характеристику муниципальным правовым актам можно сказать, что это официальные письменные документы, принятые непосредственно населением муниципального образования, органом местного самоуправления или его должностным лицом в пределах своей компетенции и устанавливающие общеобязательные правила по предметам ведения местного самоуправления в соответствии с законодательством.

В ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. сформулировано следующее определение: муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты, как официальные письменные документы, могут быть нормативными и ненормативными (индивидуальными). Нормативный правовой акт — это принятый (изданный) в определенном порядке официальный письменный документ, выражающий волеизъявление населения (избирателей), полномочного органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления по установлению, изменению или отмене норм права — общеобязательных правил, рассчитанных на многократное применение и адресованных неопределенному кругу лиц.

Ненормативные правовые акты часто называют также актами применения права или индивидуальными правовыми актами. В известном смысле в качестве ненормативных правовых актов можно понимать действия органов местного самоуправления, должностных лиц, если конечно, на их основе возникают права и обязанности у конкретных участников муниципальных правовых отношений.

Муниципальные правовые акты в целях выявления в них того главного и существенного, что характеризует их место и роль в системе правового регулирования общественных отношений на местном (муниципальном) уровне можно классифицировать1 по различным основаниям.

Муниципальные правовые акты различаются:

1) по юридической силе: устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов;

2) в зависимости от субъекта, принявшего (издавшего) муниципальный правовой акт: это акты, принятые: а) на местном референдуме (сходе граждан) и б) органами и должностными лицами местного самоуправления;

3) в зависимости от юридического содержания: а) нормативные акты, т. е. устанавливающие, изменяющие или отменяющие общие правила поведения (нормы права);

б) индивидуальные акты, необходимость принятия которых связана с осуществлением организационной, исполнительно-распорядительной и контрольной муниципальной деятельности. Индивидуальные акты обеспечивают применение норм права в отношении конкретных субъектов муниципально-правовых отношений, например приказ о назначении того или иного лица на должность муниципальной службы. С помощью индивидуальных актов обеспечивается также оперативное устранение недостатков в работе муниципальных служащих, применяются меры воздействия на нарушителей дисциплины и т.д.;

4) в зависимости от характера вопросов, по которым принимаются муниципальные правовые акты, они подразделяются на акты, принимаемые по вопросам: а) местного значения. При этом следует учитывать, что определенные вопросы могут быть урегулированы исключительно решениями представительного органа муниципального образования (в определенных случаях — сходом граждан). Речь идет о принятии устава муниципального образования, о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и др.;

б) осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий принимаются на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Федерации. Данные акты в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено уполномоченным органом государственной власти;

в) организации работы органов местного самоуправления.

Есть также: а) акты, проекты которых должны быть вынесены на публичные слушания (обсуждение). На публичные слушания должны выноситься: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и др.

б) акты, к проектам которых указанные требования не предъявляются. Возможны и иные основания классификации муниципальных правовых актов.

Система муниципальных правовых актов. Правовую основу местного самоуправления, наряду с другими источниками, составляют уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акры. Федеральным законом установлено (ст. 43), что в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Подготовка, принятие и вступление в силу муниципальных правовых актов регулируются уставом муниципального образования, регламентами органов местного самоуправления, другими нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с требованиями, содержащимися в федеральных законах и законах субъектов Федерации.

Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что муниципальные правовые акты общеобязательны только на территории соответствующих муниципальных образований. Государство санкционировало принятие на местном уровне только регулятивных актов. Муниципальные образования, их органы не вправе принимать охранительные акты, т.е. предусматривающие меры принуждения (ответственности). При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон, иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон, иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов, должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос об этом разрешается судом.

До вступления в силу решения суда о признании федерального закона, иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

Нормативные правовые акты и решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. В связи с этим иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты.

Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами, должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт и судом. В части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, муниципальные правовые акты, могут приостанавливаться, отменяться уполномоченными органами государственной власти Российской Федерации (уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Правовые акты представительных органов местного самоуправления обычно именуются решениями. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и подробно регулируется регламентом представительного органа.

Руководитель исполнительного органа местного самоуправления (глава администрации), а также глава муниципального образования в пределах своих полномочий обычно издают постановления и распоряжения.

Правовые акты иных должностных лиц органов местного самоуправления определяются, как правило, соответствующими положениями об этих органах. Обычно руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления (администрации) издают по вопросам своего ведения распоряжения и приказы.

Надзор за соответствием муниципальных правовых актов Конституци Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уству), законам субъекта Федерации осуществляют органы прокуратуры

Учет муниципальных правовых актов на уровне субъектов Российской Федерации в той или иной форме проводится в 40 субъектах Российской Федерации. Так, в Тамбовской области ведется регистр муниципальных правовых актов, в который на 1 ноября 2007 года внесено более 180 нормативных правовых актов. В Республике Татарстан создан Единый банк нормативных правовых актов, в который заносятся в том числе и муниципальные правовые акты. В Ямало-Ненецком автономном округе с марта 2006 года в Реестр муниципальных правовых актов, который ведётся в формате Word, внесено 6676 актов, как нормативного, так и ненормативного характера. С внедрением информационной подсистемы «Федеральный регистр» программно-технологического комплекса «Федеральный регистр» Единой Системы Информационно-Телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации для использования при учёте муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, с 27 сентября 2007 года начата работа по внесению муниципальных правовых актов в данную систему и на 1 ноября 2007 года количество внесённых актов составляет 147.

В целях осуществления мониторинга за принимаемыми нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Амурской области создан и с 1 января 2005 года ведется областной регистр муниципальных правовых актов области. По состоянию на 1 ноября 2007 в него внесено 5897 правовых актов органов местного самоуправления, проведена правовая экспертиза 546 актов, подготовлено 206 заключения с замечаниями о нарушении федерального законодательства. В большинстве случаев нарушения связаны с превышением компетенции органов местного самоуправления муниципальных районов и регулированием ими вопросов, находящихся в ведении поселений. В целях устранения нарушений заключения направлены главам соответствующих муниципальных образований. В результате принятых мер нарушения устранены в 172 муниципальных актах.

В Вологодской области проводится мониторинг муниципальных правовых актов как стационарный, так и выездной. Стационарный включает в себя сбор муниципальных правовых актов, их систематизацию, правовую экспертизу и при необходимости направление представлений Губернатора области о приведении муниципальных правовых актов в соответствие с действующим законодательством.

Стоит отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 1 января 2009 года к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) будет относиться организация и ведение регистра муниципальных нормативных правовых актов.

1 См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М.: ТК Велби, 2009. С. 384-385.

PAGE 10

Общая характеристика и система муниципальных правовых актов