Исполнительные органы местного самоуправления

Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Так, ст. 130 Конституции наряду с выборными органами местного самоуправления называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены, кроме выборных органов другие органы, в том числе и исполнительные.

Местные представительные органы самостоятельно выбирают и устанавливают организационную структуру построения исполнительных органов.

Обычно исполнительную и распорядительную власть в местном сообществе осуществляет глава муниципального образования либо глава администрации, их заместители и аппарат, а также администрация местного самоуправления.

Глава муниципального образования - это выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющие деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В соответствии со ст. 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:

1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

5) в случае формирования представительного органа муниципального района исполняет полномочия его председателя.

Установленные пунктами 2 - 4 ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования в пределах полномочий:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Он руководит деятельностью исполнительных и распорядительных органов местного самоуправления на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление ими своих полномочий.

Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сроки их полномочий определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного. Срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления не может быть меньше двух и более пяти лет. Решение об изменении срока полномочий, а также решение об изменении перечня полномочий выборного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа

11.1) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района;

12) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

13) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

Так, по данным субъектов Российской Федерации в 2007 году полномочия глав 841 муниципального образования (3.4% от общего количества) были прекращены досрочно. Чаще всего, в 652 муниципальных образованиях досрочное прекращение полномочий обуславливалось отставкой по собственному желанию. В 117 муниципальных образованиях полномочия глав муниципальных образований прекращались в связи с их смертью. На основании статьи 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»№ 131-ФЗ были прекращены полномочия глав 7 муниципальных образований – в Амурской области, 2 муниципальных образованиях Челябинской области, 2 муниципальных образованиях Пермского края и 2 муниципальных образованиях Республики Северная Осетия (Алания). По данным органов исполнительной власти Брянской области в 1 муниципальном образовании полномочия глав были прекращены досрочно в связи признанием судом главы недееспособным или ограниченно дееспособным. В 27 муниципальных образованиях в отношении глав вступил в силу обвинительный приговор суда. В Алтайском крае глава муниципального образования выехал за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, что также является причиной досрочного прекращения полномочий. В 1 муниципальном образовании Республики Бурятия и 2 муниципальных образованиях Оренбургской области в судебном порядке установлена стойкая неспособность осуществлять полномочия главы муниципального образования по состоянию здоровья. В 35 муниципальных образованиях, из них в 30 муниципалитетах Белгородской области полномочия глав были прекращены досрочно в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, а главы муниципальных образований были избраны из состава данного органа.

Решения, принятые главой муниципального образования, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, а также органами честного самоуправления и гражданами.

Местная администрация. В соответствии со ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Местная администрация обладает правами юридического лица.

По данным субъектов Российской Федерации в 20092 муниципальных образованиях главой местной администрации является глава муниципального образования. В 3826 муниципальных образованиях (16% от общего количества) главы местных администраций назначаются по контракту.

По контракту назначаются главы местных администраций:

- в 103 городских округах (19.7% от всех городских округов);

- 554 муниципальных районах (30.8% всех муниципальных районов);

- 573 городских поселениях (33.1% всех городских поселений);

- 2592 сельских поселениях (13.1% всех поселений).

Рисунок . Главы местных администраций

по типам муниципальных образований.

При этом в Республике Марий Эл по контракту назначаются главы администраций всех муниципальных образований, в Калужской области 98.7% муниципальных образований. В 18 субъектах Российской Федерации во всех муниципальных образованиях местные администрации возглавляют главы муниципальных образований.

В 9 муниципальных образованиях Республики Тыва (1- городской округ, в 6 – муниципальных районах, и 2 сельских поселениях) глава администрации назначается по результатам конкурса на контрактной основе.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) расторжения контракта;

4) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.

11) преобразования муниципального образования, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;

2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

Стоит отметить, что в 2007 году по данным субъектов Российской Федерации установлено 182 случая расторжения контракта с главой местной администрации (4.8% от всех глав администраций, назначаемых по контракту). В процентном соотношении больше всего контрактов расторгнуто было в Дальневосточном федеральном округе – 10.8% от всех глав администраций, назначаемых по контракту.

В подавляющем количестве случаев – 168 или 92.3% случаев - контракт расторгался по взаимному соглашению сторон. Еще в 14 случаях контракт расторгался в судебном порядке:

- в 3 муниципальных образованиях инициатором обращения в суд становился представительный орган муниципального образования;

- в 4 – глава муниципального образования;

- в 1 – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (Мурманская область);

- в 6 – главы местных администраций.

В судебном порядке контракты расторгались в ЦФО, СЗФО, ЮФО и ПФО.

Наибольшее количество случаев расторжения контракта с главой местной администрации зафиксировано в субъектах Российской Федерации Приволжского федерального округа – 98.

Для организации работы исполнительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть: комитеты, департаменты, управления, отделы и др.

Перечень органов администрации определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления.

Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично.

Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем.

Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления состоит из : главы администрации; его заместителей; аппарата; отраслевых и других структурных подразделений.

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов: законности; гласности; коллегиальности или единоначалия.

Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа, однако, это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа.

Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Основной формой работы исполнительного органа являются его заседания. Эта форма используется в том случае, если закон или устав закрепляют принцип коллегиальности в деятельности исполнительного органа. Коллегиальная форма означает, что все вопросы рассматриваются на заседаниях исполнительного органа, в которых должны принимать участие все члены исполнительного органа.

В том случае, когда глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия, он вправе сам принимать решения без обсуждения вопросов на заседаниях.

Решения, принимаемые исполнительным органом, обязательны к исполнению всеми юридическими лицами и гражданами.

Кроме местной администрации, являющейся исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, в муниципальном образовании могут быть образованы иные исполнительные органы местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Предусмотрен ст. 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и образуется в целях контроля исполнения местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию).

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

По данным субъектов Российской Федерации контрольный орган сформирован 6511 муниципальном образовании (27.2% муниципальных образований). При этом контрольный орган сформирован во всех муниципальных образованиях таких субъектов Российской Федерации как Новосибирская область, Саратовская область, Чувашская Республика, Краснодарский край, Республика Калмыкия, Липецкая область. Ни в одном муниципальном образовании контрольный орган не создан в Чукотском АО, Удмуртской республике, Республиках Марий Эл, Мордовия, Карелия, Мурманская область, Псковская область, Владимирская область.

Наименьший процент муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган – в ДФО и СЗФО – 7.9% и 8.8% соответственно. Больше всего контрольных органов сформировано в ЦФО и ПФО – 33.2% и 33.6% соответственно.

Из всех муниципальных образований, в которых сформирован контрольный орган, только в 5 он сформирован на муниципальных выборах – в трех муниципальных образованиях Алтайского края и двух муниципальных образованиях Московской области. В остальных случаях контрольный орган сформирован представительным органом муниципального образования.

В муниципальных образованиях Республики Карелия самостоятельные контрольные органы муниципальных образований не образовывались, и функции по финансовому контролю на муниципальном уровне осуществляют финансовые органы муниципальных образований, а также ревизионные комиссии, созданные в составе представительных органов муниципальных образований.

В Кемеровской области формирование контрольных органов в структуре органов местного самоуправления предусмотрено в уставах 13 муниципальных образований. В остальных муниципальных образованиях контрольные функции осуществляются комиссиями (комитетами) Советов народных депутатов. В настоящее время представительными органами сформированы контрольные органы в 11 муниципальных образованиях, 4 из них имеют статус юридического лица.

Избирательная комиссия муниципального образования (ст. 39). Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя. Наделенные реальными полномочиями органы местного самоуправления обеспечивают одновременно эффективное и приближенное к гражданам решение вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей демократизировать аппарат управления и решать местные вопросы с гораздо большей эффективностью по сравнению с централизованной системой управления, обеспечивать учет интересов малых сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы регионов и государства в целом.

PAGE 15

Исполнительные органы местного самоуправления