Принципы и гарантии избирательного права

Принципы избирательного права можно разделить на три группы. Первая включает исходные принципы выборов как политико-правового института, вторая – общие принципы организации выборов, третья - принципы правового положения граждан в сфере выборов.

Исходными для выборов являются принципиальные положения, в совокупности составляющие основы конституционного строя. Это принципы народовластия, приоритета прав и свобод, федерализма, единства системы государственной власти, признания и гарантирования местного самоуправления, идеологического и политического многообразия и др.

Применительно к выборам названные положения непосредственно конкретизирует принцип свободных и честных выборов. Он, в частности, означает, что граждане участвуют в выборах свободно и добровольно Никто не вправе оказывать на них воздействие с целью принудить их к участию или неучастию в выборах либо воспрепятствовать их свободному волеизъявлению. В силу данного принципа государство обязано обеспечить гражданам доступность избирательных технологий, активно противодействовать монополизму политического влияния на выборах.

К исходным следует отнести и принцип обязательности выборов, в силу которого государство законодательно устанавливает периодичность выборов органов власти, непосредственно осуществляющих функции представительства интересов населения, гарантии проведения выборов в особых условиях.

Особый порядок назначения муниципальных выборов в условиях реформирования местного самоуправления предусматривает Федеральный закон от 6 октября 2003 г., согласно которому субъекты Федерации принимают законы о выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. В них устанавливается численность депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий. Сроки полномочий глав вновь образованных муниципальных образований, определяются даты выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований и выборов глав, вновь образованных муниципальных образований, а также регулируются особенности подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

В целях унификации сроков проведения муниципальных выборов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает единые дни окончания срока полномочий органов местного самоуправления. Норма об изменении (продлении или сокращении) установленного уставом муниципального образования срока, на который избираются органы местного самоуправления, депутаты, и (или) срока полномочий органа местного самоуправления, депутатов может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после вступления в силу такой нормы. Если срок полномочий действующих органов местного самоуправления или депутатов истекает в период действия чрезвычайного или военного положения, то указанные органы и депутаты исполняют свои полномочия до прекращения действия чрезвычайного или военного положения и избрания нового состава указанных органов или депутатов.

Общие принципы организации выборов: 1) Организация выборов избирательными комиссиями, независимыми от государственных, муниципальных органов, негосударственных объединений. 2) Территориальный принцип, заключающийся в проведении выборов в рамках избирательных округов, участков. 3) Состязательность и альтернативность выборов. Состязательность обеспечивается гарантиями выборной конкуренции кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков в сфере выдвижения кандидатов, ведения предвыборной агитации, финансирования выборных мероприятий. 4) Альтернативность выборов дает избирателям возможность определения своего кандидата (кандидатов) из нескольких возможных. 5) Гласность, особенно ярко проявляющаяся в регулировании деятельности избирательных комиссий.

Принципы правового положения граждан в сфере выборов. Граждане участвуют в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Всеобщность, равенство, прямые выборы, тайное голосование - фундаментальные принципы права избирать и быть избранными, в том числе и для местных выборов.

Принцип всеобщего избирательного права. Данный принцип означает, что в выборах вправе принимать участие все жители муниципальных образований при минимуме ограничительных цензов, не подлежащих расширительному толкованию.

При любом варианте понятия «жители муниципального образования» и «корпус избирателей муниципального образования» не совпадают - корпус избирателей в численном отношении всегда будет уже, чем совокупность местных жителей. Однако принцип всеобщего избирательного права нацеливает на привлечение к выборам наиболее деятельной части местного населения. Для раскрытия содержания названного принципа законодателем используется метод негативного определения, когда в федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов Федерации четко формулируются ограничительные избирательные цензы, называющие категории лиц, не имеющих права участвовать в выборах.

1. Наличие гражданства РФ. До последнего времени иностранцы, лица без гражданства не вправе были участвовать в местных выборах, как и в любых иных выборах в Российской Федерации. Этот подход покоился на двух основных положениях: на законодательном определении субъектов права избирать и быть избранными — в качестве последних назывались именно граждане РФ — и на отрицании за иностранцами и лицами без гражданства права избирать и быть избранными в любые органы власти на территории нашей страны.

В настоящее время положение изменилось. В списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления, для участия в местном референдуме в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Федерации включаются иностранные граждане постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы, референдум. Допуская иностранцев к участию в местных выборах, российский законодатель использовал имеющийся опыт других стран. Так, согласно ст. 28 Основного закона ФРГ, на выборах в округах и в общинах лица, обладающие гражданством государства — члена Европейского сообщества, в равной мере могут избирать и быть избранными в соответствии с правовыми условиями Сообщества1.

Таким образом, из числа избирателей на местных выборах исключаются лица без гражданства, а также иностранные граждане тех государств, с которыми у Российской Федерации отсутствуют соответствующие договоренности.

2. Возрастной ценз. Федеральный законодатель, однозначно определяя условием обладания активным избирательным правом (право избирать) достижение 18-летнего возраста для выборов любого уровня. Применительно к пассивному избирательному праву (право быть избранным) вводит лишь минимальные возрастные пределы, которые субъекты Федерации в своих законодательных актах, устанавливая нормы о возрасте для пассивного избирательного права, не могут превышать. Среди подобных норм содержится и норма, вводящая минимальный возрастной предел для кандидатов на должность глав муниципальных образований - минимальный возраст кандидатов не может быть менее 21 года, а для депутатов местных представительных органов – 18 лет.

Для активного избирательного права лицо должно достичь 18-летнего возраста ко дню или на день официального голосования, следовательно, в списки избирателей необходимо включать и тех лиц, которые не достигли 18-летнего возраста, но достигнут его на день голосования. В графе о возрасте напротив фамилий таких избирателей проставляются день и месяц рождения.

3. Постоянное или преимущественное проживание на определенной территории (для активного избирательного права). Основанием для включения гражданина в список избирателей на конкретном избирательном участке является его проживание на территории этого участка. Факт проживания гражданина на территории конкретного избирательного участка удостоверяется регистрацией его по месту жительства в органах регистрационного учета, коими, по общему правилу, выступают органы внутренних дел, а там, где они отсутствуют — органы местного самоуправления.

Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных законных основаниях. Местом жительства могут выступать жилые дома, квартиры, служебные жилые помещения, специализированные дома (общежития, гостиницы, приюты, дома маневренного фонда, дома для одиноких и престарелых, дома-интернаты), иные жилые помещения.

При регистрации гражданина по месту жительства органом регистрации в его паспорте производится соответствующая отметка; если регистрация производится по иным удостоверяющим личность документам, то гражданину выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

Законодатель особо оговаривает, во-первых, что установление помимо факта постоянного или преимущественного проживания лица на определенной территории еще и срока такого проживания не допускается; во-вторых, что пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдумов не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах, референдумах.

4. Недееспособные граждане, признанные судом (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ), не могут участвовать в выборах. Согласно п. 1 ст. 29 ГК РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным. Над ним устанавливается опека. Таким образом, одного факта серьезного психического расстройства для лишения гражданина избирательного права недостаточно. Необходимо, чтобы суд признал гражданина недееспособным. Участие суда в подобных делах следует рассматривать как гарантию от необоснованного ограничения гражданской дееспособности, в том числе в сфере избирательного права.

5. Лишаются избирательного права лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32 Конституции РФ). K данной категории не относятся лица, подвергнутые административному аресту, в отношении которых избрана мера пресечения — заключение под стражу, в отношении которых вынесен обвинительный приговор суда либо не связанный с лишением свободы, либо предусматривающий лишение свободы, но на день голосования еще не вступивший в законную силу.

6. Не могут регистрироваться в качестве кандидатов граждане РФ, в отношении которых вступило в силу решение суда о лишении их права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, если голосование на выборах в органы государственной власти, органы местного самоуправления состоится до истечения указанного срока.

7. Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного числа сроков подряд.

8. Лицо, замещающее должность главы муниципального образования, досрочно прекратившее исполнение данных полномочий по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия населением, либо отрешенное от указанной должности, не может быть выдвинуто кандидатом на выборах, назначенных в связи с названным обстоятельством. Однако на последующих выборах данного главы муниципального образования указанное лицо вновь обретает пассивное избирательное право.

9. Несовместимость депутатского мандата или должности с деятельностью иного рода. Депутаты, работающие на постоянной основе, выборные должностные лица не могут занимать иные оплачиваемые должности, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Федеральные, региональные депутаты не могут быть депутатами представительных органов местного самоуправления, замещать выборные муниципальные должности, муниципальные должности муниципальной службы. Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут замещать муниципальные должности муниципальной службы, быть депутатами представительных органов государственной власти. Иные ограничения, связанные со статусом депутата, выборного должностного лица, могут устанавливаться только федеральным законом.

В рамках выборного процесса кандидат в депутаты или на выборную должность в заявлении о согласии баллотироваться должен указать, что в случае его избрания он обязуется оставить деятельность, несовместимую с полученным мандатом. Условием занятия выборной должности или признания депутатских полномочий является выполнение данного обязательства и реальное прекращение деятельности, несовместимой с полученным мандатом.

Основные гарантии обеспечения осуществления принципа всеобщего избирательного права.

1. Возможность избирателей обжаловать неправильности при внесении в список или при невключении их в список избирателей в административном и судебном порядке. В списки должны включаться все лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории своих избирательных участков. Внесение избирателей в список производится независимо от их волеизъявления, поэтому нельзя, к примеру, имея место жительства на территории конкретного участка, отказаться от включения своей фамилии в список избирателей или попросить не включать ее.

Избиратели, поселившиеся на территории участка после уточнения списка и представления его для всеобщего ознакомления (это делает участковая избирательная комиссия), а также избиратели, по какой-либо причине не включенные в список, включаются участковой избирательной комиссией в дополнительный список избирателей на основании документов, подтверждающих их место жительства на территории данного избирательного участка. Студенты и аспиранты дневной формы обучения, проживающие в общежитиях, включаются в список избирателей по месту нахождения общежитий. Военнослужащие, проживающие вне воинских частей, включаются в списки избирателей по месту их жительства на общих основаниях.

Организация избирательных участков с максимальным их приближением к избирателям. Это обеспечивается, в частности, правилом, согласно которому численность избирателей на участке не должна превышать трех тысяч.
Досрочное голосование избирателей на своих избирательных участках. Законодатель предусмотрел два вида досрочного голосования. Во-первых, в случае и в порядке, предусмотренных законом субъекта Федерации, возможно досрочное голосование на избирательном участке в целом, но не ранее чем за 20 дней до дня голосования. Такое голосование проводится только в отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных станциях. Во-вторых, допускается индивидуальное досрочное голосование. Избиратели, которые по тем или иным причинам будут отсутствовать в день основного голосования по месту своего жительства, могут проголосовать досрочно в помещении территориальной (окружной, муниципальной) избирательной комиссии за четыре — 15 дней до дня голосования или в помещении участковой комиссии за один-три дня до дня голосования.
Голосование по открепительным удостоверениям. Законом субъекта Федерации в качестве альтернативы досрочного голосования может предусматриваться голосование в день выборов по открепительным удостоверениям. Гражданин, получив открепительное удостоверение в своей избирательной комиссии, может проголосовать по нему вне участка, на территории которого он проживает.
Образование избирательных участков в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей. Избиратель, например, может неожиданно попасть в больницу вне пределов своего участка, поэтому создание участков в таких учреждениях является часто единственной возможностью избирателей осуществить свое избирательное право.
Выход с переносными избирательными ящиками в день голосования к избирателям, которые по состоянию здоровья не могут прибыть на свои избирательные участки.

Равное и прямое избирательное право. Принцип равного избирательного права означает, что в ходе выборов все их участники действуют на равных основаниях, в частности, все избиратели имеют равное число голосов по отношению друг к другу и это число совпадает с числом распределяемых на выборах мандатов. По общему правилу, на равных участвуют в выборах и все кандидаты, обладая равными правами и неся равные обязанности. Исключения из последнего правила могут устанавливаться только федеральным законом. Прямое избирательное право означает, что избиратели голосуют на выборах за или против кандидатов (списков кандидатов) непосредственно.

Наиболее сложно обеспечить в процессе выборов принцип равного избирательного права. Вот почему законодатель особенно тщательно подходит к вопросу его обеспечения, организационно-правового гарантирования. В качестве гарантий равного избирательного права выступают следующие институты.

1. Личное голосование избирателей — голосование за других лиц не допускается. Можно в некоторых случаях оказывать избирателям помощь в заполнении избирательных документов, но нельзя вместе них осуществлять их право избирать. Сам избиратель также не вправе отказываться от своего права голоса в пользу других лиц или просит других лиц проголосовать за него.

Кандидаты в депутаты и на выборные должности лично участвуют в избирательной кампании. Заявление кандидата о его согласии баллотироваться оформляется им лично — оформление такого заявления от имени кандидата другим лицом в рамках отношений представительства не допускается. Лично должен оформлять кандидат и заявление об отказе от участия в выборах, в противном случае он считается продолжающим борьбу и сохраняющим статус кандидата.

2. Получение избирательных бюллетеней избирателем только при предъявлении им удостоверения личности. Избирательная практика идет по пути ограничения числа удостоверяющих личность документов, которые могут предъявляться для получения избирательных бюллетеней. В качестве таковых рассматриваются паспорт, удостоверение офицера, военный билет военнослужащего срочной службы, временное удостоверение личности гражданина РФ, выдаваемое на период оформления паспорта. Возможно предъявление и общегражданского заграничного паспорта, но лишь в том случае, если есть иные документы, подтверждающие его место жительства (свидетельство о регистрации по месту постоянного или преимущественного проживания). Кроме того, общегражданский паспорт заменяют паспорт моряка, справка установленной формы, выдаваемая гражданам РФ, находящимся в местах содержания под стражей, подозреваемым и обвиняемым. При допуске к выборам иностранных граждан они получают бюллетени при предъявлении вида на жительство.

3. Отметка в списке избирателей о выдаче избирательных бюллетеней. При получении избирательных бюллетеней избиратель проставляет в списке избирателей серию и номер своего паспорта или заменяющего его удостоверения личности и расписывается. Если избиратель не имеет возможности сделать необходимые записи и расписаться, то он вправе воспользоваться помощью другого лица, в том числе и входящего в состав избирательной комиссии. Фамилия этого лица обязательно указывается в списке избирателей.

4. Голосование на дому осуществляется только по письменным заявлениям избирателей, оформляемым заранее или после прибытия к избирателю на дом членов участковой избирательной комиссии, осуществляющих голосование на дому. Данные об избирателях, проголосовавших вне помещения для голосования, вносятся в отдельный дополнительный список, в котором избиратель расписывается в получении бюллетеня, а член комиссии — в его выдаче, а в основном списке делается отметка о том, что избиратель проголосовал вне помещения для голосования. Число заявлений избирателей о предоставлении возможности проголосовать вне помещения для голосования, использованных и возвращенных бюллетеней отмечается в отдельном акте. Голосование на дому осуществляется с помощью переносных избирательных ящиков, надлежащим образом оформленных и опечатанных.

5. Наблюдение за процессом голосования и подсчета голосов кандидатов, их доверенных лиц, наблюдателей от кандидатов, избирательных объединений, блоков, иностранных (международных) наблюдателей, а также введение кандидатами, избирательными объединениями, блоками в состав избирательных комиссий членов комиссий с правом совещательного голоса.

6. Право получения нового избирательного бюллетеня. Если избиратель ошибается при заполнении бюллетеня, то он вправе получить новый бюллетень по возвращению старого — об этом делается отметка в списке избирателей, а испорченный бюллетень погашается, о чем составляется специальный акт.

7. Проставление печати и подписей двух членов комиссии, организующей голосование, на каждый избирательный бюллетень во избежание подбросов бюллетеней.

8. Погашение неиспользованных бюллетеней после окончания голосования до вскрытия избирательных ящиков.

9. Признание решением участковой комиссии недействительными всех бюллетеней, находящихся в переносных избирательных ящиках, если в них обнаружено большее число бюллетеней, чем число указанных заявлений с просьбой о голосовании вне помещения для голосования.

10. Предоставление кандидатам, избирательным объединениям, группам избирателей права на бесплатное, равное время в теле-, радиоэфире и на равную газетную площадь для участия в предвыборной агитации.

Тайное голосование. Голосование на выборах является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателя. Тайное голосование для избирателя есть его право, но не обязанность. То есть избиратель вправе проголосовать и открыто, например, не заходя в кабину (помещение) для тайного голосования. Главное, чтобы такой способ голосования не содержал признаков предвыборной агитации. Если избиратель хочет воспользоваться тайным голосованием, то соответствующая комиссия обязана обеспечить ему это право.

Гарантии тайного голосования заключаются в следующем:

1) выдаваемые избирателям и опускаемые ими в избирательные ящики избирательные бюллетени безымянны — на них не проставляются фамилии, иные данные голосующих;

2) избиратель вправе заполнить избирательный бюллетень в отдельной кабине (отдельном помещении), изолирующей его от внешнего мира, где ему должны быть предоставлены условия для нормального ознакомления с содержанием бюллетеня и его заполнения;

3) в кабине для тайного голосования (помещении для тайного голосования) может присутствовать только сам избиратель. Если он не имеет возможности самостоятельно заполнить бюллетень, то вправе пригласить на помощь любое лицо за исключением членов избирательных комиссий, наблюдателей. В число названных лиц необходимо включить кандидатов, их доверенных лиц. Фамилия лица, оказывавшего помощь избирателю, указывается в списке избирателей рядом с подписью избирателя о получении избирательных бюллетеней.

Основные гарантии избирательных прав граждан и ответственность за нарушения избирательного законодательства

Выборы, если они действительно свободны, являются важным показателем демократизма. Под гарантиями избирательных прав граждан понимают условия и средства, обеспечивающие избирателям реальную и осознанную свободу волеизъявления.

Условия - это политический режим, в котором осуществляются выборы.

Средства - это механизм и материальные источники, обеспечивающие свободу волеизъявления избирателей.

Система гарантий избирательных прав граждан состоит из: политических; организационных; материальных и правовых. Все гарантии находятся во взаимной зависимости, дополняют друг друга и действуют как единый механизм.

Под политическими гарантиями понимается:

а) идеологическое многообразие;

б) равенство общественных объединений перед законом;

в) равноправие избирателей на выборах;

г) свобода предвыборной агитации;

д) участие наблюдателей и контроль за ходом голосования на избирательных участках.

К организационным гарантиям можно отнести:

а) запрет на членство в избирательных комиссиях любого уровня кандидатов в депутаты и находящихся в зависимости от него лиц;

б) несовместимость депутатского мандата с занятием определенных должностей;

в) содействие избирательным комиссиям со стороны государственных органов и органов местного самоуправления при подготовке и проведении выборов.

Материальные гарантии. Они имеют важное значение. Расходы по проведению выборов в Российской Федерации соответствующего уровня производятся за счет средств соответствующего бюджета (федерального, бюджета субъекта РФ, местного). Кроме того, партии, и кандидаты в депутаты могут создавать специальные избирательные фонды, средства в которые могут перечислять определенные в законе организации. Государственные средства массовой информации должны бесплатно, на равных условиях выделять эфирное время и место в печатных изданиях кандидатам для агитации.

Правовые гарантии позволяют обеспечить свободу выбора юридическими средствами. К ним относятся:

а) право граждан на обжалование неправильностей в списке избирателей;

б) неприкосновенность кандидатов в депутаты;

в) признание результатов выборов недействительными при обнаружении нарушений законов о выборах;

г) установление административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан;

д) право кандидатов в депутаты обжаловать в суд результаты выборов.

За нарушение избирательных прав граждан — подкуп, обман, подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов и т. д. - предусмотрена административная (ст. 5.1-5.25, 5.39 КоАП РФ) и уголовная ответственность (ст. 140, 141, 141.1, 142, 142.1 УК РФ).

1 См. Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков М , 1996. С. 165.

PAGE 14

Принципы и гарантии избирательного права