Система правового обеспечения сферы СКСТ

14. Система правового обеспечения сферы СКСТ.

Роль права в обеспечение социально-культурного сервиса и туризма. Многообразие действующих в туризме нормативно-правовых актов. Законодательные акты общего значения. Конституция РФ. Законы, относящиеся к специальному законодательству по вопросам туристской деятельности. Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Нормативные документы различных министерств и ведомств. Нормативные правовые акты субъектов РФ. Международные правовые акты. Недостатки и направления совершенствования действующего законодательства о туристской деятельности.

Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социально-экономической деятельности большинства государств, а туристская индустрия — неотъемлемым элементом потребительских моделей и социального поведения значительной части населения.

Важнейшей предпосылкой для ускоренного развития туризма в России, повышения его социально-экономической эффективности и значимости для граждан, общества и государства является формирование законодательства РФ с учетом современного мирового опыта, а также традиций отечественного права.

В 1996 г. был принят Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее также — Закон о туризме), который сыграл важную роль в становлении туризма в России. Закон легализовал экономические отношения в сфере туризма, установил правила поведения участников туристского рынка, принципы государственной политики.

За последние годы в этот Закон неоднократно вносились изменения и поправки с целью дальнейшего развития туризма с учетом принципов Всемирной торговой организации, нормативных правовых документов СНГ и Европейского союза. Особое значение имеют последние изменения, внесенные Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. № 12-ФЗ, в частности глава «Финансовое обеспечение», вступающая в силу с 1 июня 2007 г. Но, несмотря на то, что вопрос введения финансовых гарантий обсуждается уже давно и необходимость их разработки и внедрения продиктована требованиями международного законодательства, при принятии поправок в Закон о туризме не удалось избежать противоречий, неясностей и неурегулированности некоторых аспектов. Практика применения новых норм Закона о туризме еще продемонстрирует все несовершенства законодательства. К сожалению, такова российская действительность. Законы принимаются для народа с целью защитить их права и законные интересы, а работают «против» народа — как следствие поправок многие опасаются повышения цен на туристские путевки и передела туристского рынка в России.

Несмотря на большой потенциал России как крупного туристского центра, среда правового регулирования этой сферы до сих пор недостаточна. Это может быть объяснимо как слабой урегулированностью этих отношений Законом, так и отсутствием гармонизации национального законодательства с международными стандартами. Теоретическая нерешенность данного вопроса сказывается на качестве и эффективности юридической работы.

Проблемы развития правового регулирования туристских отношений в Российской Федерации, унификации норм российского туристского законодательства в соответствии с международными стандартами были и остаются актуальным вопросом, требующим дальнейшего изучения и исследования.

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»:

Статья 2. Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие туристскую деятельность, не могут противоречить настоящему Федеральному закону и принимаемым в соответствии с ним федеральным законам.

Содержащиеся в других законах и нормативных правовых актах нормы, регулирующие туристскую деятельность, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

С начала 90-х гг. Российская Федерация приступила к формированию национального туристского рынка, который в настоящий момент активно становится частью международного. В связи с этим одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма становится разработка современного, всеобъемлющего законодательства с учетом норм международного права и законодательств наших ближайших соседей — стран СНГ и Европы.

Высказывается мнение, что с принятием Закона о туризме в 1996 г. образовалась самостоятельная отрасль — законодательство о туристской деятельности. Здесь следует обратить внимание на различие понятий «отрасль законодательства» и «отрасль права». В теории государства и права соотношение системы права и системы законодательства — одна из трудных научных и практических проблем. В нашем случае под отраслью законодательства следует понимать упорядоченное множество нормативных актов, обусловленное потребностями социального управления, жизнедеятельности общества. Под предметом законодательного регулирования понимают процессы, явления и отношения, отличающиеся: а) высокой социальной значимостью их для общества, государства и гражданина; б) стабильностью; в) первично-нормативным регулированием; г) предопределенностью конституцией; д) правомочностью субъекта законодательной деятельности (Ю.А. Тихомиров). Туристская деятельность удовлетворяет всем перечисленным требованиям с небольшими оговорками. А вот говорить о туристском праве как отрасли права, отличающейся единством предмета и метода правового регулирования, не представляется возможным.

К сожалению, на сегодняшний день нет единой системы законодательства о туризме. Отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере туристской деятельности, содержатся в разных нормативных правовых актах различных отраслей права. Отсутствие системности зачастую приводит к несогласованности, противоречиям требований в документах, к дублированию отдельных положений, их неопределенности.

Актуальность проблемы создания современного и всеобъемлющего законодательства в соответствии с международными нормами не раз подчеркивалась на научно-практических конференциях и была отражена в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г., в Соглашении о сотрудничестве в области туризма, заключенном в рамках СНГ 23 декабря 1993 г.

Одним из требований предмета законодательного регулирования является предопределенность явлений, процессов и отношений Конституцией РФ как Основным законом государства, обладающим высшей юридической силой. Текст Конституции Российской Федерации не содержит слова «туризм». Однако нельзя сказать, что она не касается этих вопросов.

Конституция РФ формирует и закрепляет отправные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства в области туризма. Его развитие было бы невозможно без создания для граждан определенных социальных гарантий: сокращения рабочего времени и установления в законодательстве ежегодных оплачиваемых отпусков (ст. 37). В то же время право на отдых посредством занятия туризмом не может быть реализовано без конституционных положений о свободе передвижения (ст. 27): каждый имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации, в том числе беспрепятственно возвращаться в Российскую федерацию.

Вместе с тем право на туризм вытекает также из иных конституционных норм. При совершении туристской поездки граждане могут реализовывать свое право на охрану здоровья (ст. 41), на участие в культурной жизни, пользование учреждениями культуры, а также на доступ к культурным ценностям (ст. 44). Неотъемлемым условием туризма являются качество окружающей среды, а также достоверная информация о ее состоянии (ст. 42). Право на туризм не может быть обеспечено без гарантий. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами (ст. 61).

Туризм характеризуется значительным количеством субъектов, осуществляющих туристскую деятельность, тем самым удовлетворяющих разнообразные и все возрастающие потребности туристов в путешествиях и отдыхе. Без таких организаций и предпринимателей невозможно представить современный туристский рынок. Свободная экономическая деятельность данных субъектов обеспечивается ст. 8 и 34 Конституции РФ о праве на предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Таким образом, феномен туризма в правовой сфере состоит в том, что он регулируется практически всеми основными отраслями законодательства. Специфика правового регулирования отношений в сфере туризма заключается в том, что норма права, регулирующая эти отношения, действует не непосредственно, а через нормы иных отраслей права (например: конституционного, административного, финансового, гражданского, земельного и т.д.).

Именно поэтому следующим нормативно-правовым актом, составляющим законодательную основу туризма, стал Гражданский кодекс РФ, часть первая которого введена в действие с 1 января 1995 г., а часть вторая — с 1 марта 1996 г. Данный Кодекс определяет основные права и обязанности предпринимателей, обеспечивает и защищает экономические и личные права граждан, устанавливает правила об имущественном и рыночном обороте, регламентирует систему туристского предпринимательства, правоприменительных и договорных отношений в сфере туризма.

Гражданский кодекс РФ дал толчок для обновления и развития законодательства России, в том числе и в области туристской деятельности. Становилось очевидным, что туризм не может осуществляться вне правовых норм. Слабое правовое обеспечение туристской экономики порождало нецивилизованное развитие туристского рынка. Поэтому главной проблемой в российском туризме стала необходимость принятия федерального закона о туризме, проекты которого начали активно разрабатываться уже в начале 1990-х гг. Однако формирование правовой базы началось не с закона.

24 апреля 1994 г. был принят Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма». Впервые было заявлено: «Признать одной из приоритетных задач государства — поддержку развития туризма в Российской Федерации».

Указом Президента РФ от 22 декабря 1995 г. «О реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации» была одобрена Концепция реорганизации и развития туризма в Российской Федерации. В Концепции дан анализ состояния сферы туризма, намечен ряд мер по активизации государственной политики, по созданию нормативно-правовой базы, соответствующей мировой практике, а также правовых, организационных и экономических основ формирования в России современной, конкурентоспособной индустрии туризма.

С учетом названной Концепции была разработана и 26 февраля 1996 г. утверждена постановлением Правительства РФ Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», которая положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.

Программа определила сроки и этапы ее реализации. Первый этап (1995— 1998 гг.) — формирование нормативно-правовой базы развития туризма, решение организационных вопросов, реклама и информация о туристском продукте, кадровое и научное обеспечение туризма. Второй этап (1998—2005 гг.) — завершение работы по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, проведение широкомасштабной рекламной кампании по продвижению российского туристского продукта на мировом рынке.

В дальнейшем на основе этих актов 11 июля 2002 г. Распоряжением Правительства РФ была одобрена Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г.

При реализации первого этапа Федеральной целевой программы был принят ряд важных нормативных правовых актов. Среди них основополагающую роль играет Закон о туризме 1996 г. Возвращаясь к истории создания этого Закона, следует отметить, что первый проект должен был рассматриваться 12 декабря 1993 г. Верховным Советом РФ. В его подготовке участвовали многие видные специалисты. Но законопроект рассмотрен не был в силу драматических событий 3 октября. В новом составе Государственной Думы 1995 г. был создан Комитет по туризму и спорту, который возглавил депутат А. И. Соколов. Из представителей туристской общественности была сформирована группа из 10 экспертов от туристской отрасли, которые и подготовили проект ныне действующего Закона, который стал крупной вехой в работе по развитию туристского законодательства в России.

С момента принятия Закона изменились экономические условия, сформировались новые правовые принципы и положения, возникла необходимость принятия усовершенствованного закона. Несколько раз были предприняты попытки внесения поправок в Закон. Последние из них были приняты в 2007 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о туристской деятельности в Российской Федерации».

В Законе о туризме понятие «законодательство» используется в широком смысле, т.е. оно включает как федеральные законы, так и иные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Закон о туризме рассматривает законодательство о туристской Деятельности как сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Отсутствие понятия «туризм» в ст. 71 и 72 Конституции РФ толкуется некоторыми специалистами как отнесение полномочий по регулированию туризма к предмету исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ).

Вместе с тем такой подход является упрощенным. В частности, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации», как уже указывалось, относит туризм к социальной сфере, т.е. предмету совместного ведения Центра и регионов (подп. «е» ст. 72).

В то же время в законодательство РФ о туристской деятельности не включен Гражданский кодекс РФ. В отличие от российского закона Гражданский кодекс Казахстана, например, является составной частью законодательства Республики Казахстан о туристской деятельности (ст. 2). И это абсолютно правильно. Ведь помимо посещений памятников истории и культуры, туристских поездок туризм — это «торговля услугами», которая включает не только туробслуживание граждан-потребителей, но и связи турфирм между собой и с поставщиками услуг. Данные отношения опосредуются гражданско-правовыми договорами, а поскольку гражданское законодательство (в любом его значении) в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ и ст. 3 ГК РФ есть сфера исключительного ведения Российской Федерации, регулирование «торговли туруслугами» законами субъектов недопустимо.

Поскольку турист является потребителем определенных услуг, его права, естественно, должны охраняться законодательством о защите прав потребителей. От наиболее существенных нарушений потребителей (в том числе и потребителей туристских услуг) защищают нормы административного и уголовного законодательства. В Уголовном кодексе РФ содержится специальная статья, которая устанавливает ответственность за обман потребителей. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение прав потребителей, содержатся и в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» в случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных бытовых нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с Гражданским кодексом РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ «О защите прав потребителей» и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.

Таким образом, правоотношения между заказчиком и исполнителем туристских услуг регулируются также нормами Закона РФ «О защите прав потребителей», который состоит из преамбулы, где даются определения основных понятий, используемых в данном Законе, а также из четырех глав. Отношения, вытекающие из договора об оказании туристских услуг, регулируются гл. I «Общие положения» и гл. III «Защита прав потребителей при выполнении работ (оказании услуг)». Вопросов о механизмах защиты прав потребителей туристских услуг непосредственно касается также гл. IV «Государственная и общественная защита прав потребителей».

Согласно Закону РФ «О защите прав потребителей»: если стандартом предусмотрены обязательные требования к качеству услуги, исполнитель обязан передать потребителю услугу, соответствующую этим требованиям (ст. 4);

защита прав потребителей осуществляется судом. Порядок рассмотрения судами дел по спорам о защите прав потребителей установлен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (п. 1 ст. 17).

В соответствии с п. 4 ст. 3 ГК РФ на основании и во исполнение Гражданского кодекса РФ, иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права, в том числе и о защите прав потребителей. В частности, в соответствии со ст. 38 Закона РФ «О защите прав потребителей» Правительство РФ вправе утверждать правила бытового и иных видов обслуживания потребителей (правила выполнения отдельных видов работ и правила оказания отдельных видов услуг).

В настоящее время действуют четыре нормативных правовых акта, имеющих отношение к туризму: Правила оказания услуг по реализации туристского продукта (постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. №452Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1025); Правила предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 25 апреля 1997 г. № 490); Правила оказания услуг общественного питания (постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 г. № 1036). Правила предоставления гостиничных услуг и услуг общественного питания применяются при оказании соответствующих услуг на территории Российской Федерации как в составе туристских услуг, так и самостоятельно.

Правила бытового обслуживания населения в Российской Федерации распространяются на отношения, вытекающие из двух видов договоров, предусмотренных Гражданским кодексом РФ: договора бытового подряда и договора возмездного оказания услуг. Таким образом, в соответствии со ст. 779 ГК РФ названные Правила бытового обслуживания населения распространяются на оказание туристских услуг.

Поскольку законодательные акты изменяются и дополняются не слишком часто и, кроме того, в принципе не могут урегулировать все возможные ситуации, возникающие на практике, некоторые государственные органы в Российской Федерации наделены правом давать официальные разъяснения по соответствующим вопросам, толковать нормы, вызывающие споры.

Согласно п. 2 ст. 40 Закона РФ «О защите прав потребителей» федеральный антимонопольный орган дает официальные разъяснения по вопросам применения законов и иных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей. На основании и во исполнение данной нормы Государственный антимонопольный комитет (ГАК РФ) приказом от 20 мая 1998 г. утвердил разъяснения «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей».

В названных разъяснениях ГАК РФ расшифровываются многие важные термины, содержащиеся в законодательстве, регулирующем защиту прав потребителей, даются комментарии в связи с несоответствием некоторых нормативных актов, действующих на территории Российской Федерации, Гражданскому кодексу РФ, фиксируется официальная позиция по вопросам исполнения сторонами договора своих обязательств и наступления ответственности за их нарушение.

Давать руководящие разъяснения для судебных органов имеет право Верховный Суд РФ. Большое значение для практики рассмотрения судами дел по вопросам защиты прав потребителей имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сентября 1994 г. «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей». В нем даются разъяснения по поводу сферы применения Закона РФ «О защите прав потребителей», соотношения его отдельных норм с нормами ГК РФ и других законодательных актов, раскрывается смысл некоторых положений данного Закона. При рассмотрении споров о компенсации морального вреда, причиненного нарушением прав потребителей, суд должен руководствоваться также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда».

Чтобы зримо представить все многообразие действующих законодательных и иных нормативных актов в сфере туризма необходимо их систематизировать. В этих целях нормативные правовые акты (НПА) можно классифицировать по их юридической силе следующим образом:

НПА РФ

— Конституция РФ и Федеральные законы

— Указы Президента РФ

— Постановления палат Федерального Собрания РФ

— Постановления Правительства РФ

— Указания и распоряжения Федерального агентства по туризму

— Нормативные акты других министерств и ведомств (в части касающейся): Минфина, Мин. Здравоохранения, Федеральной таможенной службы, Госстандарта и др.

Международные акты

—Международные договоры и межправительственные соглашения

—Международные конвенции

— Рекомендательные акты ВТО

— Рекомендательные акты ЕС

— Решения (декларации) международных конференций по туризму

— Рекомендательные акты Совета стран-участников СНГ

— Рекомендации других международных организаций

Все многообразие нормативных правовых актов в сфере туризма представлено в сводной таблице туристского законодательства в РФ (в конце лекции).

Рассмотрим более подробно каждую группу нормативных актов, регулирующих туристскую сферу.

К федеральным законам относится достаточно многочисленная группа актов высшей юридической силы, регулирующих широкий спектр общественных отношений в сфере туризма.

Все федеральные законы можно разделить на 2 большие группы.

I группу составляют следующие законодательные акты общего значения.

Конституция РФ - закон, принятый всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Он закрепил основные права и свободы человека и гражданина, важные для сферы туризма, в том числе: право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27): право на отдых (ст. 37), право на охрану здоровья, в связи с чем в РФ ...поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта (ст. 41). В Конституции РФ закрепляется также гарантия государства обеспечивать своим гражданам защиту и покровительство за пределами РФ (ст. 61).

ФК3 «О правительстве РФ» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ. Данный норный акт закрепляет обязанности Правительства, непосредственно или опосредованно касающиеся сферы туризма (по обеспечению свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств), а также защиты интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг (ст. 14). Кроме того, в соответствии с данным НПА Правительство принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы (ст. 16); обеспечивает государственную поддержку культуры и сохранение как культурного наследия общегосударственного значения, так и культурного наследия народов РФ (ст. 17).

Гражданский кодекс РФ. Он применяется в гражданско-правовом регулировании различных форм деятельности, в том числе туристской. В нем закрепляются базовые принципы гражданского права, понятие и признаки юридического лица, иные организационно-правовые формы юридических лиц, которые могут применяться в том числе и в туристкой сфере. В Гражданском кодексе РФ сформулированы общие положения о договоре в специальном подразделе Общей части обязательственного права, куда включены статьи определяющие понятие, условия и виды договоров. Эти нормы являются основополагающими при реализации туристского продукта.

ФЗ «О защите прав потребителей» от 7.02.1992 г. (в ред. Федеральных законов от 09.01.1996 N 2-ФЗ, от 17.12.1999 N 212-ФЗ, от 30.12.2001 N 196-ФЗ,от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 02.11.2004 N 127-ФЗ,от 21.12.2004 N 171-ФЗ, от 27.07.2006 N 140-ФЗ,от 16.10.2006 N 160-ФЗ, от 25.11.2006 N 193-ФЗ)

Он регулирует отношения, возникающие между потребителями и исполнителями туруслуг, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), государственную и общественную защиту интересов потребителей, а также определяет механизм реализации их прав.

Закон РФ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 18.07.98 N 110-ФЗ, от 24.06.99 N 118-ФЗ, от 10.01.2003 N 7-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 15.06.2006 N 89-ФЗ, от 18.07.2006 N 121-ФЗ, от 30.12.2006 N 266-ФЗ, от 10.01.2007 N 4-ФЗ) регулирует основные вопросы туристских формальностей, включая паспортный, визовый, таможенный и санитарный контроль туристов.

К федеральным законам общего характера относятся также Таможенный кодекс РФ; Закон РФ «О Государственной границе РФ», Закон РФ « О валютном регулировании и валютном контроле» и некоторые другие, которые регулируют различныe стороны общественных отношений, касающихся сферы туризма.

I I группу составляют следующие федеральные законы, относящиеся к специальному законодательству по вопросам туристской деятельности.

ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» от 24 ноября 1996 г. № 132 (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 N 15-ФЗ, от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 05.02.2007 N 12-ФЗ).

В нем закрепляются базовые понятия, используемые в сфере туризма, основные виды туризма. Закон отражает роль туризма в экономике России, закрепляет принципы государственного регулирования туристской деятельности, цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования сферы туризма, регулирует процесс финансового обеспечения.

ФЗ «О техническом регулировании» от 27.12.2002 г. №184-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 09.05.2005 N 45-ФЗ, от 01.05.2007 N 65-ФЗ).

Данный закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении на обязательной и добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг (в т.ч. туристских), оценке соответствия.

Важное место в правовом обеспечении туризма занимают подзаконные акты. Прежде всего это Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ. Их действие распространяется на всю территорию страны и на весь круг лиц. По юридической силе они следуют за законами.

Важной группой подзаконных актов, регулирующих сферу туризма, являются нормативные документы различных министерств и ведомств. К ним можно отнести нормативные акты Министерства экономического развития и торговли РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства транспорта и связи РФ, Министерства здравоохранения и социального развития РФ, Федеральной таможенной службы РФ, Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии и других государственных учреждений.

Источниками национального законодательства по вопросам регулирования туристской деятельности являются также нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся как законы субъектов РФ, так и подзаконные акты, принимаемые исполнительными органами этих субъектов.

В том, что касается другой большой группы HПA—международных правовых актов — то здесь целесообразна следующая систематизация.

К первой группе этих нормативных правовых актов относят международные договоры и межправительственные соглашения Российской Федерации с иностранными государствами в области сотрудничества и партнерства в сфере туризма и путешествий. Так, с 1993 по 2007 годы соглашения в области туризма были подписаны с Австрией, Аргентиной, Албанией, Бельгией, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Грецией, Египтом, Испанией, Израилем, Италией, Кубой, Китаем, Кипром, Литвой, Мальтой, Монголией, Норвегией, Польшей, Румынией, Словакией. Турцией, Туркменистаном, Францией, Финляндией, Эстонией, ЮАР и другими.

Вторую группу составляют международные конвенции, т.е. акты предметно-регулирующего характера, устанавливающие правила, признанные соответствующими государствами. К таким конвенциям, например, относятся:

— Международная конвенция по контракту на путешествие;

— Международная гостиничная конвенция касательно заключения контрактов владельцами гостиниц и туроператорами;

— и другие.

Третью группу составляют резолюции международных организаций, таких как ООН, специализированных учреждений системы ООН, например Всемирной туристская организации (ВТО), иных международных туристских организаций. К ним относятся, например:

— Общая резолюция Римской конференции ООН по международному туризму и путешествиям 1963 г.;

— Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 г.

— Документ Акапулько Всемирного совещания по туризму 1982 г.;

— и другие.

Четвертую группу составляют рекомендательные акты Всемирной туристской организации (например, рекомендации ВТО по упрощению туристских формальностей).

В общем плане следует знать, что в соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это означает, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Кроме вышеназванных существует еще один источник нормативно-правового регулирования туристской деятельности — материалы судебной практики (источниками права не являются!!!). К ним относятся соответствующие Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Они публикуются в специальных тематических сборниках и выполняют функцию прецедентного права для регулирования сферы туризма.

Статья 1 ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»:

1.В любой деятельности самым актуальным является вопрос дефиниций, позволяющих адекватно толковать предмет, объект, условия сделки, принципы и положения нормативных актов. Разночтения в толковании применяемых терминов могут иметь самые неблагоприятные последствия в практических действиях субъектов туристской деятельности. Именно поэтому первая статья Закона о туризме посвящена основным понятиям в туризме. Нужно отметить, что споры вокруг туристской терминологии ведутся уже давно. Неоднократно вносились поправки, выдвигались различные версии и трактовки ключевых понятий. Особая коллизия связана с двумя терминами «туристский» и «туристический». Всем нам привычно и удобно употреблять в разговорной речи термин «туристический». Такой же термин упоминается в Гражданском кодексе РФ. В то же время туристская терминология регламентирована государственными стандартами РФ — действующие ГОСТ-Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание», ГОСТ-Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования». Официальное и окончательное закрепление определения «туристский» произошло в 1996 непринятием Закона о туризме, ст. 22 которого говорит о необходимости привести все иные нормативные правовые акты в соответствие с данным Законом. Нужно также помнить, что только использование «туристской путевки» как бланка строгой бухгалтерской отчетности, утвержденного Минфином России, позволяет туристским фирмам осуществлять расчеты с населением без кассового аппарата. Но, тем не менее, многие люди, в том числе и специалисты в туризме, продолжают использовать термин «туристический». В связи с этим некоторые авторы, в частности М.Б. Биржаков, предлагают внести в Закон статью, в которой бы термины «туристский» и «туристический» приравнивались в значении и влекли бы равные правовые последствия.

2.Закон о туризме гласит: «Туристская деятельность — туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий».

Попытаемся проанализировать отдельные мнения. Некоторые специалисты понимают туристскую деятельность как деятельность по оказанию туристских услуг. Туристская услуга — деятельность, направленная на удовлетворение потребностей туриста непосредственно в рамках проходящего тура (например, услуги по размещению, питанию, перевозке и т.д.). «Деятельность по организации путешествий и деятельность по оказанию туристских услуг — понятия разные. Туристская деятельность — это профессиональная деятельность физических и юридических лиц по организации путешествий, в которой туристическая фирма выступает организатором путешествия, но никак не исполнителем услуг, входящих в такое путешествие. Это замечание очень важное, ибо необходимо с самого начала отделить собственно туристскую деятельность как деятельность по организации путешествия от деятельности по оказанию туристских услуг. Под последней чаще всего понимают деятельность предприятий туристской индустрии.

Деятельность по организации путешествий — это деятельность, при которой турист (заказчик) получает с помощью туристической фирмы (исполнителя) права требования на оказание услуг по перевозке, размещению в гостинице (аренда), по питанию и т.д. Таким образом, туристическая фирма не может являться исполнителем этих услуг в рамках туристской деятельности.

Представляется, что оказание туристских услуг не регулируется нормами законодательства о туристской деятельности, так как к ней не относится. Туристская деятельность и туристские услуги схожи только в том, что в обоих случаях речь идет о предпринимательской деятельности, которая регулируется гражданским законодательством. Напомним, согласно ст. 2 Гражданского кодекса РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. «Туристская деятельность, — отмечает Е.Л. Писаревский, — подпадает под действие гражданского законодательства, которое регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, и соответственно на нее распространяются все общие положения и принципы предпринимательства».

Значит, «туристская деятельность» — это вид предпринимательской деятельности по организации путешествий, т.е. по формированию, продвижению и реализации турпродукта.

3. Туристская индустрия

Туристская деятельность в общем случае единообразно определяется как деятельность туристов, организаторов туризма и государства. Однако собственно туристские услуги оказываются совершенно другой категорией исполнителей — не организаторами туризма (в большей части посредниками), а именно непосредственными исполнителями — перевозчиками, средствами размещения, питания, системой предприятий аттракции и проч. Причисление этих хозяйствующих субъектов к сфере туризма — ключевой вопрос, особенно в части преференций, льгот и иных приоритетов. Однако вопрос упирается в существо деятельности. Все эти предприятия оказывают услуги всему населению, а не только туристам. Выделение доли услуг, предоставляемых именно туристам, является критерием степени участия предприятия в туристской деятельности и достаточно сложно на практике, в том числе в вопросе предоставления льгот. Кроме того, в теории туристских услуг выделяются типичные и нетипичные туристские услуги. Это явно проявляется при введении туристских зон (туристско-рекреационных и свободных экономических зон) в туристских центрах и наделении предприятий льготами в определении налогооблагаемой базы. Имеют место проблемы стандартизации и классификации предприятий индустрии туризма, опосредованно присутствующие в тексте законов.

Закон о туризме выделяет широкую категорию понятия «индустрия туризма», но не развивает ее в последующих положениях, т.е. детально регулирует только деятельность туроператоров и турагентов, опуская проблемы регулирования собственно туристских услуг. Формально в понятии приводится недостаточно точное указание исполнителя услуг. Так, если гостиница и средство размещения — это предприятие системы гостеприимства, то средство транспорта прямо не транслируется на предприятие, а может пониматься как материальное движущееся средство перевозки — автобус, самолет, судно и т.д., что не является характеристикой и достаточным определением перевозчика.

4.Туристский продукт

В Директиве Совета Европейского экономического сообщества от 13 июня 1990 г. № 90/314/ЕЕС «О путешествиях, отпусках и поездках, включающих все» под турпродуктом (туром, услугами, включающими все) понимается предварительно намеченное сочетание не менее двух нижеперечисленных элементов, предлагаемых для продажи по глобальной цене, если период оказания услуг превышает 24 часа или включает ночь:

транспортные услуги;

услуги проживания;

другие услуги в секторе туризма, не относящиеся к транспорту или к проживанию, составляющие значительную часть «услуг, включающих все».

Данное определение одновременно учитывает специфику понятий «туризм», «турист», закрепленных в международных актах.

Тем не менее во многих странах определение объекта туристской деятельности не соответствует Директиве, что создает проблему разного толкования понятий. В прежней редакции Закона о туризме туристский продукт понимался как право на тур, предназначенное для реализации туристу. Тур — это комплекс услуг по размещению, перевозке, питанию туристов, экскурсионные услуги, а также услуги гида-переводчика и другие, предоставляемые в зависимости от целей путешествия. Отсюда можно было сделать вывод, что турпродукт — это право на туристские услуги. Это определение не поддавалось никакой логике и не соответствовало ни одному из известных ранее.

Конечно же, турпродукт не может быть лишь правом на тур, это малая часть отношений из сложного пакета составляющих. Под туристским продуктом следует понимать упорядоченную целенаправленную совокупность туристских услуг, работ и товаров, состоящую как минимум из двух или более единичных или множественных туристских услуг. Турпродукт имеет время действия услуг свыше 24 часов и включает ночевку (размещение) и услуги перемещения (перевозки). Туристский продукт (турпакет) предлагается по общей цене, включающей все оказанные услуги и все расходы, а потребительские свойства его соответствуют условиям договора. Туристская услуга — совокупность целенаправленных действий в сфере обслуживания, которые ориентированы на обеспечение и удовлетворение потребностей туриста или экскурсанта, отвечающих целям туризма. В состав туристских услуг входят: бронирование услуг, включая перевозку и размещение, оформление разрешительных документов, перевозки, встречи, трансфер, размещение, питание, экскурсии, аттракции, медицинское сопровождение, страховка услуги гидов-переводчиков и др. К категории работ относятся любые виды работ предприятий туристской индустрии и смежных отраслей: банковской, финансовой сферы, системы связи, проката автомашин, система охраны и др. Туристские товары — материальные предметы потребления, сувенирная и иная товарная продукция, прямо или опосредованно необходимая туристу в процессе потребления туристских услуг.

Таким образом, взаимосвязь этих трех составляющих турпродукта — туристских услуг, работ и товаров — зависит от цели туризма и уровня подготовленности и состоятельности организаторов. Туристский продукт является основой тура.

Туристский продукт отличается от туристской услуги тем, что если туристская услуга может быть куплена и потреблена только в месте ее производства, то туристский продукт может быть приобретен и по месту жительства, но потреблен только в месте производства туристских услуг.

Скорее всего, авторы концепции определения турпродукта, изложенной в прежней редакции Закона, исходили из положений, что ни туроператор, ни турагент не производят непосредственно туристских услуг, а являются некими посредниками между туристами и фактическими исполнителями услуг. Но тогда из участников туристской деятельности автоматически исключаются представители перевозчиков, индустрии гостеприимства, питания и т.д. Кроме того, из законоположения продажи «права на тур» не истекает обязанности и ответственности продавца за его исполнение.

Некоторые ученые, в частности М.Б. Биржаков, предлагают разграничивать два смысла такого понятия, как «турпродукт», — экономический и юридический. Так, данная концепция нашла отражение в Модельном законе для государств — участников СНГ «О туристской деятельности». Под экономической природой туристского продукта понимается упорядоченный и взаимоувязанный комплекс туристских услуг, работ, товаров. Тогда туристский продукт можно классифицировать на региональный, национальный и местный. Под юридической природой туристского продукта понимается право туриста на получение в будущем отдельных или комплексных туристских услуг.

Тем не менее, новая редакция понятия «туристский продукт», представляется, более убедительна и главное — соответствует международному законодательству.

5. Формирование туристского продукта

Данный термин является новым в Законе о туризме. Ранее законодатель раскрывал только понятие «продвижение турпродукта», опуская еще две важные составляющие туристской деятельности — его формирование и реализацию.

Формирование туристского продукта — это прежде всего отличительная функция туроператорской деятельности — только туроператоры могут заключать и исполнять договоры с третьими лицами, оказывающими отдельные услуги, входящие в туристский продукт. Но здесь стоит обратить внимание, что законодатель не учел один очень важный момент — туроператор не только может заключать договоры с третьими лицами, но и самостоятельно от собственного имени исполнять некоторые услуги, входящие в турпродукт, заказываемый и потребляемый туристом.

6. Продвижение туристского продукта

В европейском праве такого понятия нет. Опосредованно используется понятие promotion или promotion media применительно к рекламной практике (в туризме).

Закон Азербайджана в ст. 1 использует сходное понятие — «приведение в действие туристической продукции» — комплекс мероприятий (реклама, специализированные выставки, участие в ярмарках, организация туристско-информационных центров по продаже туристической продукции, издание каталогов, буклетов и др.), направленных на продажу туристической продукции.

Закон Грузии прямо не приемлет понятия «продвижение», но опосредованно в ст. 10 дает определение назначения государственных средств, выделяемых на развитие туризма и курортов. Средства в целях разработки государственной концепции развития в Грузии туризма и курортов, рекламы, пропаганды исторического и культурного наследия страны и научного обеспечения туристского и курортного потенциала, разработки инвестиционных проектов туристских и курортных объектов, вступления в международные организации и сотрудничества с ними могут быть выделены из государственного бюджета.

Закон РФ о туризме под продвижением туристского продукта, прежде всего, понимает комплекс мер, направленных на реализацию туристского продукта. Такие меры, как рекламная деятельность, регулируются Федеральным законом РФ «О рекламе».

7. Реализация туристского продукта

Впервые в новой редакции Закона о туризме дается достаточно полное толкование термина «реализация туристского продукта».

Неоднократно многими авторами отмечался дуализм толкования слова «реализация», имеющего иностранное происхождение. С одной стороны, реализация означает продажу. Деятельность турагентов и туроператоров, прежде всего, направлена на достижение главной цели — продажи туристского продукта конечному потребителю. С другой стороны, реализация означает исполнение. Вот здесь зачастую вставал вопрос, а являются ли туроператоры и турагенты исполнителями по договорам на туристское обслуживание и можно ли в полной мере сказать, что они реализуют турпродукт? Ведь, как мы выяснили чуть ранее, туроператоры, а особенно турагенты выполняют роль посредников между исполнителями туристских услуг и потребителями. Определение, данное в новой редакции Закона, как раз и дает объяснение данной коллизии, закрепляя под термином «реализация туристского продукта» деятельность по заключению договоров с туристами и заказчиками, а также деятельность туроператора и (или) третьих лиц по оказанию (т.е. исполнению) туристу услуг.

8. Экскурсант

Данное понятие, как и ряд других, впервые введено новой редакцией Закона. Выделение данной дефиниции связано с необходимостью разграничения экскурсантов и туристов. В качестве основного критерия разграничения выступает период пребывания в стране (дестинации). Экскурсант, в отличие от туриста, посещает страну временного пребывания в познавательных целях на период менее 24 часов без ночевки. Таким образом, согласно рекомендациям ЮНВТО экскурсанты не учитываются в статистике туризма. Это продиктовано требованиями экономики — местная администрация туристского региона заинтересована в том, чтобы к ним приехали именно иногородние, иностранные туристы, которые заказывают размещение в гостиницах, отелях, питаются в местных ресторанах, кафе, эксплуатируют туристские ресурсы — а значит, тратят деньги и приносят прибыль региону. Пассажиры же яхт и других круизных судов, участники туристских железнодорожных маршрутов, как правило, не покупают размещение в гостиницах (даже если они остаются в дестинации свыше 24 часов, они остаются на ночевку на яхтах, круизных судах или в поездах), а значит, не могут относиться к категории туристов, поэтому подпадают под категорию экскурсантов.

Но, с другой стороны, определение «экскурсанта», данное в Законе, находится в коллизии с профессиональным определением с позиций теории экскурсоведения, где экскурсант — это любой посетитель дестинации независимо от целей пребывания или местный житель, участвующий в экскурсии.

9. Туристская путевка

Ранее в туристском законе России в ст. 1 существовали два понятия: «туристская путевка» (первичный документ строгой отчетности, формуляр, утверждаемый Минфином России) и «туристский ваучер». Эти два документа-формуляра дублировали друг друга, форма ваучера была свободной и использовалась в отношениях с иностранными партнерами (которые, как правило, не признают туристскую путевку как таковую). На практике сложилось исключительно внутреннее использование туристской путевки в системе бухгалтерского делопроизводства и отчетности.

В новой редакции Закона лишняя и ненужная форма туристского ваучера упразднена и оставлена лишь форма туристской путевки как документа, содержащего условия путешествия, подтверждающего оплату и являющегося бланком строгой отчетности.

10. Турист

В соответствии с международным законодательством пребывание в посещаемом месте должно длиться менее 12 месяцев подряд, так как в противном случае посетитель становится (условно) местным жителем, включается в жизнь данного общества, становится гражданином, получает вид на жительство, тем самым выбывая из категории туристов. С другой стороны, период посещения дестинации не должен быть меньше 24 часов. Турист естественно пребывает в месте временного посещения более 24 часов в связи с физиологией человека, требующей время для сна. Поэтому турист должен купить размещение (ночевку).

По российскому же законодательству срок пребывания туриста в стране временного пребывания не должен превышать 6 месяцев. Данный временной предел прежде всего связан с нормами других отраслей российского права. Так, согласно Федеральному закону «О валютном регулировании и валютном контроле» под резидентом понимается гражданин, проживающий на данной территории более 180 дней (6 месяцев). А по международному законодательству лицо считается жителем данной страны, если прожило в ней 12 месяцев и более. Таким образом, мы наблюдаем явное противоречие норм внутреннего законодательства международным стандартам и нормам, что недопустимо в силу ст. 15 Конституции РФ.

Новая редакция Закона о туризме от 5 февраля 2007 г. ввела абсолютно новый механизм регистрации туроператоров, другими словами — подтверждения их правоспособности. С 1 января 2007 г. существовавшее до этого лицензирование туроператорской и турагентской деятельности прекращено, и вместо них введены финансовое обеспечение и внесение записи о туроператоре в Единый федеральный реестр туроператоров. Комментарии по вопросу введения финансового обеспечения см. в последующих статьях, а в данной статье остановимся лишь на процедуре внесения записи в Единый федеральный реестр туроператоров (далее — Единый реестр).

Законодателем в новой ст. 4.1 полномочия по ведению Единого реестра предоставлены федеральному органу исполнительной власти — Федеральному агентству по туризму. Как мы знаем, оно находится в Москве, значит, для того чтобы попасть в Единый реестр, туроператоры из Владивостока, Норильска и других отдаленных регионов нашей большой Родины должны будут прилететь в Москву для получения свидетельства, в худшем случае — не один раз. Данная проблема существовала и при лицензировании туроператорской деятельности, что объясняло концентрацию более 80% всех туроператоров в центральных регионах России — в Москве и Санкт-Петербурге. Вопрос передачи полномочий лицензирования или иной процедуры регистрации туроператоров субъектам РФ неоднократно поднимался при обсуждении поправок в туристское законодательство, но, к сожалению, отменив лицензирование, законодатель забыл и главную суть проблемы. Вместо института лицензирования появился институт внесения записи в Единый реестр, а вопрос труднодоступности центрального органа, производящего эту запись, а также затратности процедуры оформления записи остался открытым.

Актуальные проблемы законодательства в сфере СКСТ.

Состояние правового регулирования туризма в России

По мнению известного российского ученого-правоведа Ю.А. Тихомирова, для правового развития России на современном этапе характерны противоречивые тенденции. С одной стороны, общественные преобразования привели к признанию верховенства права и стремительному развитию правового массива. С другой стороны, углубляются противоречия между нормативным и реальным поведением, обостряются юридические коллизии при внешнем декларировании верности праву. Произошло «раздвоение» юридического образа государства, его институтов и граждан.

Юридическая конфликтность стала одной из доминант современного развития туристской отрасли в России, что препятствует стабилизации отношений в области туризма, а также не способствует успешному решению стоящих перед отраслью экономических, политических, социальных и иных задач. Противоречиво развиваются и действуют органы государства. Гражданин России, как и туристские организации, не обеспечен юридической защитой и пассивен в правовой сфере.

Перспективы развития туристского законодательства

Большинство специалистов признают необходимость принятия мер по совершенствованию законодательства в области туризма. Однако, в каком направлении оно должно развиваться, какова его структура и место в правовой системе России — может ответить далеко не каждый.

Прежде всего, какими принципами нужно руководствоваться при разработке современного туристского законодательства. Возможно, они могут быть следующие.

• Законодательство в области туризма должно учитывать глубинные процессы развития общества и экономики. Оно не может быть казуистично, т. е. содержать нацеленность только на решение сиюминутных задач. Такие законы-однодневки приходится часто менять, что порождает правовой нигилизм, как среди должностных лиц и профессионалов индустрии, так и населения в целом.

• Законодательство в области туризма не должно включать в себя законы-декларации, основное содержание которых сводится только к провозглашению целей и задач регламентации соответствующих отношений. Законы должны быть максимально прямого действия, исчерпывающим образом регулировать определенный пласт отношений в туризме.

• Принцип историзма является основополагающим для всей правотворческой деятельности в области туризма. Большой вред качеству законов наносят попытки не учитывать нормотворческий опыт советского периода развития нашего государства. К сожалению, и при разработке действующего Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» не были приняты во внимание интересные и полезные нормы законодательства СССР о туризме, а также до сих пор актуальные предложения ученых-правоведов по совершенствованию законодательства.

• Не меньший вред качеству и эффективности российского права приносит стремление к бездумному заимствованию иностранных правовых институтов. В результате чего возникает эффект правового отторжения чужеродного акта из ткани нормативного массива.

• Стабильность, предсказуемость и реальность законодательства о туризме может быть достигнута при участии в его разработке на паритетных началах как квалифицированных юристов, так и ведущих специалистов (ученых и практиков) туристской отрасли.

Направления совершенствования законодательства о туристской деятельности

В то же время можно выделить следующие направления совершенствования законодательства о туристской деятельности:

1.Включение вопросов развития туризма в долгосрочные программы социально-экономического развития Российской Федерации как приоритетного направления государственной политики Российской Федерации.

2.Унификация понятийного аппарата в области туризма в соответствии с рекомендациями Всемирной туристской организации и Европейского Союза, международными конвенциями и соглашениями, в том числе совершенствование Общероссийского классификатора видов экономической деятельности. Классификатора правовых актов. Классификатора отраслей народного хозяйства и т. д. в части вопросов, отнесенных к туризму и туристской деятельности.

3. Дальнейшее совершенствование «туристских» норм, содержащихся в различных отраслевых и комплексных законах, а также принятие подзаконных актов, направленных на конкретизацию таких норм.

Представляется необходимым внесение изменений и дополнений в Гражданский, Земельный, Градостроительный Кодексы Российской Федерации, законодательство о страховании, о различных видах транспорта, законодательство о въезде и выезде, законодательство об охране окружающей среды, об образовании и др., а также принятие на федеральном уровне новых и изменение действующих подзаконных актов, регулирующих предоставление услуг в различных сферах туристской деятельности (гостиничные услуги, услуги по туристическому обслуживанию, экскурсионные услуги), а также определяющих порядок осуществления деятельности по продаже прав на клубный отдых, чартерных перевозок туристов на воздушном и иных видах транспорта, и т. д. Нужна подготовка нормативного правового акта об общероссийской системе туристских обозначений и знаков.

4. Разработка и принятие нормативных правовых актов о порядке проведения государственного статистического учета и предоставления отчетности в сфере туристской деятельности и смежных отраслях. Для этих целей могут быть использованы «Стандартная международная классификация видов деятельности в туризме (СИКТА) ВТО», «Система национальных счетов-1993», «Концепции, определения и классификации для статистики туризма («Рекомендации по статистике туризма Всемирной туристической организации ООН», «Технические пособия ВТО по сбору и обработке статистических данных по внутреннему и внешнему туризму», «Единая система показателей функционирования туристической сферы в странах Содружества» (Статкомитет СНГ, 2000 г.), Директивы по статистике туризма Европейского Союза.

5. В законодательстве необходимо установить четкое разграничение полномочий между Центром и регионами по государственному регулированию туризма, с учетом того, что значительная часть правотворческой работы должна осуществляться на уровне субъектов Российской Федерации.

В настоящий момент некоторые региональные законы и правовые акты противоречат федеральному законодательству или же, дублируя его, не вносят ничего нового в сферу правового регулирования.

6. Подготовка и принятие концепции устойчивого развития туризма на территории Российской Федерации.

7.Разработка законодательства о создании и государственной поддержке туристских центров (туристско-рекреационных экономических зон, как-то: «Золотое Кольцо» «Северо-Запад», «Юг России», «Север», «Байкал», «Дальний Восток» и так далее, названия условные), включая, вопросы планирования и регулирования туристских потоков на территории Российской Федерации с учетом интересов регионов и государства в целом.

8. Создание законодательства о социальном туризме, в основе которого должна лежать приоритетная государственная поддержка развития туризма и отдыха жителей отдаленных регионов Российской Федерации (Севера, Сибири и Дальнего Востока и др.) военнослужащих, ветеранов, сотрудников правоохранительных органов, молодежи и других.

9. Разработка новых стандартов, минимальных норм и систем классификаций, отвечающих требованиям Всемирной торговой организации, правилам и стандартам ЕС для всех сегментов туристской индустрии (классификация средств размещения и т.д.), пересмотр существующей и внедрение международной системы сертификации услуг в области туризма.

10. Создание законодательства о финансовых расчетах в области туризма (о чеках, кредитных картах и т.д.), разработка законодательства о выпуске и обращении государственных (муниципальных) ценных бумаг («туристских облигаций») (суть — использование дополнительных источников финансирования проектов по созданию объектов туристской индустрии на территории Российской Федерации).

11. Подготовка инвестиционных, а возможно, и целевых программ (подпрограмм) по следующим направлениям:

- культурный туризм России;

- программа возрождения и развития морских и внутренних водных круизов;

- программа развития сельского и этнографического туризма;

- программа поддержки детского и молодежного туризма:

- программа «Малые гостиницы России» и т.д.

12. Разработка механизмов защиты национального туристского рынка в связи с предстоящим вступлением России во Всемирную торговую организацию, а также сближение законодательства и его гармонизация с правом Европейского Союза. Последствия этих шагов для сферы туризм можно представить следующим образом:

• унификация понятийного аппарата в области туризма в соответствии с рекомендациями Всемирной туристской организации и Европейского Союза;

• систематизация законодательства, посредством консолидации и укрупнения нормативно-правового массива в области туризма;

• дальнейшее совершенствование «туристских» норм, содержащихся в различных отраслевых и комплексных законах, с целью их последующей кодификации в законе (законах) о туризме (Гражданский кодекс, Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, законодательство о страховании, о различных видах транспорта, законодательство о въезде и выезде, о правовом статусе иностранных граждан, законодательство об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и др.);

• детализация правового регулирования различных сегментов услуг в области туризма и в смежных с туристской деятельностью отраслях;

• включение в сферу правового регулирования как новых (для России) направлений деятельности в области туризма (клубный отдых, услуги предприятий развлечения и спорта и др.), так и новых видов туризма (военный туризм, агротуризм и др.);

• четкое определение полномочий по государственному регулированию туризма федерального Центра и регионов, а также дальнейшее смещение значительной части правотворческой работы в сторону субъектов Российской Федерации;

• ужесточение правового режима туристской деятельности, повышение ответственности туристских организаций за качество предоставляемых услуг, а также за безопасность жизни, здоровья и имущества туристов, в том числе введение системы обязательного финансового обеспечения ответственности туроператоров;

• создание комплексной системы безопасности российских туристов в России и за рубежом;

• разработка новых стандартов, минимальных норм и систем классификаций, отвечающих требованиям Всемирной торговой организации, правилам и стандартам ЕС для всех сегментов туристской индустрии;

• пересмотр существующей и внедрение международной системы сертификации услуг в области туризма;

• создание национального законодательства о финансовых расчетах в области туризма (о чеках, кредитных картах и т.д.);

• ужесточение контроля за финансовыми операциями в области туризма;

• либерализация (упрощение) законодательства о туристских формальностях;

• создание законодательства об альтернативном разрешении споров в области туризма (третейских судах).

И самое главное: при формировании всего туристского законодательства, принятии хозяйственных и иных решений в области туризма должны приниматься во внимание положения Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. № 440). Ее основой является необходимость обеспечение прав и свобод граждан Российской Федерации. Движение к этой цели предполагает формирование открытого общества, включающего в себя в качестве системных элементов правовое государство, рыночное хозяйство и гражданское общество. Разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается уже не только как поставщик туристских ресурсов, а как фундамент жизни, сохранение которого должно быть непременным условием функционирования системы туризма и его отдельных элементов, будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей.

Движение человечества к устойчивому развитию, в конечном счете, приведет к формированию предсказанной В.И. Вернадским сферы разума (ноосферы), когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания Человека, живущего в гармонии с окружающей средой.

Сводная таблица туристского законодательства

в Российской Федерации

НПА Область регулиро- вания	Федеральные законы	Подзаконные акты
		Указы Президента РФ	Постановления Правительства РФ	Иные акты
1. Общие вопросы	1. Конституция Российской Федерации Федеральный закон от 12 декабря 1993 г. 2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) Кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (с изм.). 3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая). Кодекс РФ от 26 января 1996 г. №14-ФЗ (с изм.) 4 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) Кодекс РФ от 26 ноября 2001 г № 146-ФЗ (с изм.) 5. Трудовой кодекс РФ Федеральный закон от 31 декабря 2001 г № 197-ФЗ (с изм.) 6 Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. №132-Ф3 (с изм.)	1. О дополнительных мерах по развитию туризма в Российской Федерации и об упорядочении использования государственной собственности в сфере туризма Указ Президента РФ от 25 апреля 1994 г. № 813 2.0 реорганизации и развитии туризма в Российской Федерации Указ Президента РФ от 22 декабря 1995 г № 1284. 3. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. №1274 4. О федеральном агентстве по туризму и федеральном агентстве но физической культуре и спорту. Указ Президента РФ от 18 ноября 2004 г № 1453	1.Об одобрении Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 г распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2002 г № 954-р. 2.Об утверждении мероприятий реализации второго этапа (1999— 2005 гг.) Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»: распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 1999 г № 2090-р 3. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму: постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г №901 (с изм.) 4. Вопросы Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации постановление Правительства РФ от 5 июля 2000 г. № 488 5. Правила оказания услуг по реализации туристского продукта: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 г. №452	1. О регламенте Федерального агентства по туризму, приказ Ростуризма от 10 февраля 2006 г. №31
2 Стандартизация и классификация	1. О техническом регулировании (с изм.) Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ		1. Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства РФ по вопросам технического регулирования постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г № 486	1. О сертификации туристских услуг и услуг средств размещения письмо Госстандарта России от 14 августа 2000 г. № ЮГ-110-19/2558 2. Об утверждении системы классификации гостиниц и других средств размещения: приказ Ростуризма от 21 июля 2005 г. № 86 3.Система классификации пляжей (утв. приказом Федерального агентства по туризму от 5 сентября 2006 г. N 119)
3. Безопасность туриста	1. Об организации страхового дела в Российской Федерации (с изм.) Федеральный закон от 27 ноября I992г..№4015-1. 2. О медицинском страховании граждан в Российской Федерации: Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 (с изм.)	1.Об обязательном личном страховании пассажиров (с изм.): Указ Президента РФ от 7 июля 1992 г. № 750. 2. Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования. Указ Президента РФ от 6 апреля 1994г. № 667		1.О специализированных службах но обеспечению безопасности туристов: постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. №83. 2. О медицинском страховании иностранных граждан, временно находящихся в Российской Федерации, и российских граждан при выезде из Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. №1488
4. Курортное дело	1. Земельный кодекс Российской Федерации (с изм.). Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ. 2. Лесной кодекс Российской Федерации (с изм.): Федеральный закон от 29 января 1997г.№22 - ФЗ. 3. О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах (с изм.): Федеральный закон от 23 февраля 1995г.№26-ФЗ 4. Об особо охраняемых природных территориях (с изм.): Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ. 5. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ. 6. О животном мире (с изм.): Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. №52-ФЗ		1 Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения (с изм.): постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. № 1425. 2. Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения (с изм.): постановление Правительства РФ or 7 декабря 1996 г. №1426. 3. Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности но обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков (с изм.): постановление Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916. 4. О федеральной целевой программе «Развитие курортов федерального значения» (с изм.): постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. №101 5. Об обеспечении отдыха, оздоровления и занятости детей: постановление Правительства РФ от 17 апреля 2006 г. №215	1. Об утверждении Правил ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (с изм.): приказ Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. №312. 2. О мерах по реализации федеральной целевой программы «Развитие курортов федерального значения»: приказ ГКФТ России от 12 марта 1996 г. №78, приказ Минздрава России от 12 марта 1996 г №81
5. Таможенные формальности	1. Таможенный кодекс Российской Федерации (с изм.): Федеральный чакон от 28 мая 2003 г. №61. 2. О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (с изм.) Федеральный закон от 5 августа 1996 г. № 114-ФЗ 3. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации (с изм.): Федеральный закон от 25 июля 2002 г № 115-ФЗ. 4. О Государственной границе Российской Федерации (с изм.): Федеральный закон от 1 апреля 1993 №4730-1 5 О валютном pрегулировании и валютном контроле (с изм на 26 июля 2006 г.)Федеральный закон or 10 декабря 2003 г. №173-Ф3 6. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (с изм.). Федеральный закон от 30 марта 1999г.№52-ФЗ 7. Закон РФ № 4804 -1 от 15.04.93 г. «О вывозе и ввозе культурных ценностей»	1.0 мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации: Указ Президента РФ о г 4 мая 1998 г №488 2. Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 г. №1752. 3. Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. Указ Президента РФ or 13 марта 1997 г №232	1. Об утверждении Положения о перемещении товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 27 ноября 2003 г №715 2. Об утверждении Положения о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств постановление Правительства РФ от 24 апреля 2003 г №241 3. О временном ввозе (вывозе) транспортных средств постановление Правительства РФ or 6 июля 2001 г №517 4.Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, постановление Правительства РФ от 24 июля 2000 г 5. Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий се оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы. постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г № 335	1. Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию (с изм.): приказ МВД России от 26 мая 1997 г №310 2. О временном ввозе (вывозе) транспортных средств (с изм на 3 июня 2003 г.) приказ ГТК России от 31. 07. 2001 г. 3. Об утверждении Правил перемещения в упрощенном, льготном порядке товаров физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации (с изм.) приказ ГТК России от 24 ноября 1999 г №815. 4. О порядке вывоза физическими лицами из Российской Федерации наличной иностранной валюты (с изм.): Положение Банка России от 12 января 2000 г №105-П. Положение ГТК России от 12 января 2000 г №01-100/1 5.0 вывозе наличной иностранной валюты физическими лицами: письмо ГТК России от 7 марта 2003 г №01-06/9654 6. О декларировании товаров приказ ГТК России от 3 марта 2003 г № 203 7. О санитарных правилах, нормах и гигиенических нормативах постановление Госкомсанэпиднадзора России от 20 мая 1996г№9-П
6 Защита прав потребителей	1. Уголовный кодекс Российской Федерации (с изм.) Федеральный закон от 13 нюня 1996г. №64-ФЗ 2. О защите прав потребителей (с изм.) Федеральный закон от 7 февраля 1992г. №2300-1		1. Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации (с изм.) постановление Правительства РФ от 15 августа 1997г. № 1025. 2. Об утверждении Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации (с изм.) постановление Правительства РФ от 25 апреля 19971 №490 3. Об утверждении Правил оказания услуг общественною питания (с изм.): постановление Правительства РФ от 15 августа 1997 № 1036. 4. 06 утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения: постановление Правительства РФ от 30 июня 2004г. № 322	1. Разъяснения «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ «О защите прав потребителей» приказ ГАК России от 20 мая 1998г. №160 2. О некоторых вопросах применения законодательства о компенсации морального вреда (с изм.) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 19941 № 10 3. О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей (с изм.) Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29сентября 1994г. №7.

Система правового обеспечения сферы СКСТ