Законодавчий процес в Україні

PAGE 11

Лекція №17 Законодавчий процес в Україні

1. Суть та значення законодавчого процесу як парламентської процедури.

2. Законодавча ініціатива та законодавчі пропозиції.

3. Розгляд законопроекту у ВРУ.

4. Прийняття і підписання закону у парламенті. Процедура підписання закону Президентом України.

5. Порядок оприлюднення та набрання чинності законами ВРУ.

1. Суть та значення законодавчого процесу як парламентської процедури. Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Серед визначень законодавчого процесу, висловлених у юридичній літературі можна виділити певну сукупність тезисних понять, що мають у своїй основі відмінні ознаки. Найбільш загальний підхід щодо визначень законодавчого процесу можливий через позиції щодо його часових меж. Так, деякі вчені вирізняють два етапи у законодавчому процесі, відмінні за ознакою нормативної регламентованості, за суб’єктами діяльності, за правовими наслідками. Перший етап – попереднє формування державної волі, що втілюється у складанні проекту нормативного акту; ІІ – офіційне зведення державної волі у норму права. Інші підходи найбільше стосуються порядку трансформації змісту поняття процесу у законотворчості чи виявлення сутності певної діяльності, її організації або порядку здійснення, тобто як порядок діяльності органу законодавчої влади зі створення закону, звичайно встановлений конституцією та регламентом парламенту або як організація процедури проходження законопроекту у законодавчому органі, що складається з певних стадій чи діяльність парламенту з підготовки, розгляду, прийняття законів та їх оприлюднення. Існують дефініції законодавчого процесу, що спираються на його структурні особливості, тобто як нормативно-регламентовану сукупність послідовно здійснюваних дій щодо розробки, прийняття, зміни законів та інших законодавчих актів і їх оприлюднення або систему пов’язаних між собою стадій аналізу і виявлення законодавчих проблем, підготовки та обговорення законопроектів, їх розгляду і прийняття закону або вищим органом влади або всенародним голосуванням; чи юридично визначена сукупність стадій зі створення законів у межах яких в певній послідовності здійснюються відповідні дії ВРУ, суб’єктами права законодавчої ініціативи, громадянами, які беруть участь в обговоренні законопроектів, ПУ, у випадках визначених законом також КСУ, у порядку встановленому КУ та Регламентом ВРУ. Законодавчий процес – це сукупність послідовних нормативно упорядкованих, врегульованих нормами законодавства дій суб’єктів права законодавчої ініціативи та законодавчого органу держави щодо розробки, обговорення та прийняття закону згідно з регламентно визначеними системами певних процесуальних дій уповноважених суб’єктів у межах відповідної процедури, що характеризуються наявністю юридично передбаченого фіксованого результату.

Законодавчий процес складний та багатогранний. Він поділяється на види та стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес або конституційна процедура – це порядок внесення змін до КУ (відповідно до ст. 154-159 КУ). Звичайний законодавчий процес або законодавча процедура це порядок прийняття, зміни, скасування законів або призупинення їх дії.

Складовими елементами законодавчого процесу є стадії (певний ступінь, період у розвитку будь-чого, що має свої якісні особливості). Стадії законодавчого процесу – це законодавчо закріплені періоди, що характеризуються системою певних процесуальних дій уповноважених суб’єктів у межах відповідної процедури та відносною завершеністю, яка втілюється в юридично передбачений фіксований результат. Систему стадій законодавчого процесу умовно поділяють на три підгрупи: 1) до парламентські стадії; 2) стадії парламентського розгляду; 3) стадії законодавчого процесу, що здійснюються після парламентського розгляду законопроекту.

Центральною групою елементів законодавчого процесу є парламентські стадії законодавчого процесу, вони включають: внесення проекту до ВРУ; реєстрація законопроекту; попередній розгляд проекту; розгляд проекту в комітетах ВРУ; внесення проекту на розгляд на пленарному засіданні; внесення питання про розгляд проекту до порядку денного; перше читання законопроекту; внесення поправок; підготовка проекту до другого читання; друге читання проекту; третє читання проекту; оформлення документа; прийняття закону парламентом.

До допарламентських стадій відносяться: прогнозування і планування законодавства, внесення пропозицій щодо зміни закону, розробку концепції закону і підготовку законопроекту, спеціальне і громадське обговорення законопроекту; процес пізнання й аналізу, оцінки правоутворюючих фактів, включення механізму волевиявлення народу, безпосередню розробку конкретного законопроекту. Більшість вчених вважає, що ця група стадій не породжує правових наслідків, а лише створює основу для стадії внесення законопроекту суб’єктом права законодавчої ініціативи.

До стадій, що реалізуються після парламентського розгляду законопроекту відносять: підписання закону главою держави; повторний розгляд закону ВРУ у разі повернення його ПУ із вмотивованими і сформульованими пропозиціями; оприлюднення та опублікування закону.

2. Законодавча ініціатива та законодавчі пропозиції. Розробка проектів законів здійснюється за правом визначеним законом, за дорученням ВРУ, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. ВРУ може доручити розробку проекту закону або його структурної частини комітету або тимчасовій спеціальній комісії ВРУ, а також КМУ. Фінансування розробки проекту закону, дорученої ВРУ здійснюється за рахунок державного бюджету. Розробка законопроекту про державний бюджет є обов’язком КМУ, передбаченим КУ (п. 6 ст. 116 КУ) і здійснюється ним за правом. В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи. Розроблені ними законопроекти вносяться до ВРУ від імені осіб або органів, які мають право законодавчої ініціативи.

Законодавча ініціатива – це офіційне внесення до парламенту уповноваженим суб’єктом законопроекту або законодавчої пропозиції. Законопроект та законодавча пропозиція є двома основними формами реалізації права законодавчої ініціативи. Під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами), а під законодавчою пропозицією – внесення змін до тексту законопроекту (статей, їх частин, пунктів, речень), зміни порядку розміщення, об'єднання розділів, глав, статей, їх частин і пунктів, а також виділення тих чи інших положень в окремі розділи, глави, статті. Регламент ВРУ передбачає можливість застосування ще й такої форми як поправка – це внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей у тексті законопроекту.

Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи залежить від форми правління прийнятої в тій чи іншій країні. Так, в країнах з парламентською формою правління суб’єктів права законодавчої ініціативи в більшості випадків двоє: окремі депутати і уряд. У Великій Британії це право формально зарезервовано тільки за парламентаріями, і члени уряду можуть вносити законопроекти лише як депутати. Коло суб’єктів права законодавчої ініціативи в країнах зі змішаною республіканською формою правління є ширшим, і наприклад, в країнах, що утворилися на терені колишнього СРСР це право належить також президентам, в Швейцарії цим правом наділені також кантони, в Португалії та Узбекистані – представницькі органи автономій, в Австрії, Угорщині, Японії – парламентські комітети, в Естонії – парламентські фракції, в Чехії – представницькі органи місцевого самоврядування. Найширше коло суб’єктів законодавчої ініціативи встановлене в Італії, Швеції та Росії. Наприклад, в Росії суб’єктами права законодавчої ініціативи названо Президента, Верхню палату парламенту, депутатів обох палат, уряд, законодавчі органи суб’єктів федерації, а також вищі суди, включаючи конституційний суд. Особливістю парламентаризму Австрії, Білорусії, Іспанії, Литви, Латвії, Македонії, Румунії, Словенії є так звана народна законодавча ініціатива. Абсолютно у всіх країнах, де існують парламенти право законодавчої ініціативи належить парламентаріям, але передбачаються різні можливості реалізації цього права. В деяких країнах, наприклад в Україні це право може бути реалізовано народним депутатом одноособово. В інших країнах, зокрема, Австрії, Бельгії, Іспанії, Латвії ФРН, Японії допускається тільки колективне внесення законопроектів. Кількість підписів депутатів під таким законопроектом як правило повинна дорівнювати або бути не меншою числа членів парламенту, яке необхідне для організації фракції. В президентських республіках суб’єктами права законодавчої ініціативи визнані лише окремі парламентарії. Більше того, в палатах конгресу США заборонена колективна законодавча ініціатива, хоча ніхто не може перешкодити кільком парламентаріям внести ідентичні законопроекти. Суб’єкти виконавчої влади права законодавчої ініціативи позбавлені, що витікає зі змісту принципу жорсткого поділу влад.

В Україні правом законодавчої ініціативи у ВРУ володіють органи та особи визначені ст. 93 КУ, до них віднесені: Президент України, народні депутати, КМУ. До набрання чинності ЗУ “Про внесення змін і доповнень до КУ” тобто до 1.01.2006р. цим правом володів НБУ. Коло суб’єктів законодавчої ініціативи визначене в ст. 93 КУ є вичерпним і це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до ВРУ лише визначеними КУ суб’єктами права законодавчої ініціативи. Наявність у суб’єкта права законодавчої ініціативи означає, що ВРУ зобов’язана розглянути внесений ним законопроект або законодавчу пропозицію. КУ суттєво обмежує коло суб’єктів права законодавчої ініціативи при перегляді КУ та внесенні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до КУ може бути поданий до ВРУ ПУ або не менш як 1/3 народних депутатів від конституційного складу ВРУ.

Законопроекти та законодавчі пропозиції вносяться на ім’я ВРУ та супроводжуються пояснювальною запискою, в якій обґрунтовується необхідність прийняття даного законопроекту.

3. Розгляд законопроекту у ВРУ. Законодавча пропозиція чи законопроект після внесення до ВРУ реєструється в апараті ВРУ та не пізніш як у п'ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків Першим заступником, заступником Голови Верховної Ради України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту. У разі якщо для підготовки і попереднього розгляду, доопрацювання законопроектів Верховна Рада приймає рішення про утворення тимчасової спеціальної комісії, така комісія здійснює функції головного комітету з цих питань. Головний комітет не пізніш як у тридцятиденний строк попередньо розглядає законопроект і ухвалює висновок щодо доцільності включення його до порядку денного сесії Верховної Ради. До висновку головного комітету додається висновок комітету, до предмета відання якого належать питання бюджету, який має бути поданий до головного комітету не пізніш як у чотирнадцятиденний строк з дня отримання законопроекту для надання висновку. Законопроект може бути повернений суб’єкту законодавчої ініціативи, при наявності наступних підстав: невідповідність КУ (крім випадків, коли він стосується внесення змін до КУ); невідповідність оформлення законопроекту; відсутність фінансово-економічного обґрунтування законопроекту; наявність прийнятого в першому читанні законопроекту, щодо якого внесений проект є альтернативним; відхилення на поточній сесії ВРУ законопроекту, положення якого дослівно або по суті повторюють поданий законопроект.

Законодавча пропозиція чи законопроект після попереднього розгляду у відповідних комітетах з їх висновками передаються на розгляд ВРУ для прийняття рішення щодо їх включення до порядку денного сесії. Обговорення законопроекту на пленарних засіданнях ВРУ здійснюється в ході 3-х читань. При першому читанні обговорюються основні положення законопроекту. При цьому ВРУ заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету; заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту та його структуру (частини, розділи, глави, статті, послідовність і повноту їх викладу); заслуховує пропозиції та зауваження до них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення. За наслідками обговорення в першому читанні ВРУ може прийняти рішення про: 1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання; 2) відхилення законопроекту; 3) повернення законопроекту суб'єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини; 4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

Друге читання полягає в постатейному обговоренні законопроекту та внесенні депутатами пропозицій, поправок. До другого читання законопроект подається у вигляді таблиці, яка містить: 1. законопроект прийнятий в першому читанні за основу; 2. всі внесені і невідкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки; 3. висновки головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок, поправок до поправок; 4. законопроект у редакції запропонованій головним комітетом для другого читання.

Під час другого читання законопроекту ВРУ здійснює постатейне голосування. На голосування ставиться окремо кожна стаття законопроекту. Завершується друге читання прийняттям ВРУ рішення про: 1) прийняття законопроекту в другому читанні та доручення головному комітету підготувати його до третього читання; 2) прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому; 3) прийняття законопроекту в другому читанні за винятком окремих розділів, глав, статей, частин статей та направлення їх головному комітету на доопрацювання з наступним поданням законопроекту на повторне друге читання; 4) повернення законопроекту головному комітету на доопрацювання з наступним поданням на повторне друге читання.

Третє читання проводиться з метою внесення редакційних поправок, узгодження структурних частин схваленого в другому читанні законопроекту між собою, узгодження розглянутого законопроекту з іншими законами. Під час третього читання також розглядаються і приймаються рішення щодо тих статей і поправок, розгляд яких за рішенням ВРУ виносився на третє читання. На третє читання законопроект подається головним комітетом у вигляді кінцевої його редакції. Внесені на третє читання пропозиції і поправки, відхилені за рішенням відповідного головного комітету, подаються ним у вигляді додатку до законопроекту. Одночасно з законопроектом визначений для цього головний комітет подає на третє читання план організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для введення закону, що розглядається в дію. Третє читання законопроекту завершується прийняттям ВРУ рішення про: 1) прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту України; 2) перенесення голосування щодо законопроекту в цілому у зв'язку із прийняттям рішення про перенесення розгляду законопроекту або до подання Кабінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається; 3) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум; 4) відхилення законопроекту.

За рішенням Верховної Ради допускається остаточне прийняття законопроекту (крім проектів кодексів і законопроектів, які містять понад 100 статей, пунктів) відразу після першого чи другого читання, якщо законопроект визнано таким, що не потребує доопрацювання, та якщо не надійшло зауважень щодо його змісту від народних депутатів, інших суб'єктів права законодавчої ініціативи, юридичного чи експертного підрозділів апарату Верховної Ради.

4. Прийняття і підписання закону у парламенті. Процедура підписання закону Президентом України. Відповідно до ст. 91 КУ ВРУ приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків передбачених КУ (це стосується законів про внесення мін до КУ, прийняття закону про внесення змін до КУ, крім розділів І, ІІІ, ХІІІ – 2/3, до розділів І, ІІІ, ХІІІ – від конституційного складу; утворення тимчасових слідчих комісій, постанова про їх утворення приймається не менш як 1/3 від конституційного складу ВРУ). Текст закону, прийнятий ВР, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету та керівником секретаріату цього комітету чи особами, які виконують їх обов'язки, керівником юридичного підрозділу та керівником підрозділу, на який в установленому порядку покладено функцію з оформлення на підпис Голові Верховної Ради України прийнятих Верховною Радою актів, і подається на підпис Голові ВРУ. Якщо текст закону завізований із зауваженнями, вони разом із текстом закону подаються Голові ВРУ. Голова ВРУ підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п'яти днів з дня його подання, після чого закон невідкладно направляється Президентові України. Відповідно до ст. 94 КУ Президент протягом 15 днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до ВРУ для повторного розгляду. Таким чином даною статтею КУ передбачено можливість відкладального (суспензивного) вето, тобто права президента України відмовити в затверджені прийнятого ВРУ закону. Повторний розгляд закону, повернутим президентом України до ВРУ є невідкладним. Вето президента України може бути подолане кваліфікованою більшістю ВРУ. І якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий ВРУ (в попередній редакції) не менш як двома третинами від конституційного складу ВРУ Президент України зобов’язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою ВРУ і опубліковується за його підписом. У разі, якщо президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим ПУ та має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

5. Порядок оприлюднення та набрання чинності законами України. Ч. 1 ст. 68 КУ закріплює обов’язок кожного неухильно додержуватися Конституції України та законів України. Для того щоб дотримуватись законів необхідно перш за все їх знати, відповідно закони повинен знати кожний. З цього положення і випливає загальновідома формула: незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, яка і міститься в частині 2 цієї ж статті Конституції України.

Закони та інші нормативно-правові акти для того щоб їх зобов’язані були знати, повинні бути належним чином обнародувані (оприлюднені), доведені до відома громадян. Оскільки ч. 3 ст. 57 КУ містить наступне положення: закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права та обов’язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними. І відповідно не можуть застосовуватись. Тому основна умова вступу закону в силу, і відповідно обов’язку його знати є його офіційне оприлюднення.

Всенародне обнародування законів існувало не завжди, і по відношенню не до всіх законів. Вперше формальний принцип опублікування законів був запроваджений в Франції в період буржуазної революції у 18ст. в інших європейських країнах цей принцип утвердився в 19ст. В Україні порядок оприлюднення та набрання чинності законами визначається КУ, Регламентом ВРУ(Підписані Президентом України закони та закони, які офіційно оприлюднені Головою ВРУ, публікуються в газеті "Голос України" та у "Відомостях Верховної Ради України". Публікація законів у цих друкованих засобах масової інформації вважається офіційною.) та Указом Президента України “Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності” від 10 червня 1997 року № 503/97 з подальшими змінами (Хоча згідно КУ цей порядок має визначатись законом, а не указом президента України).

Згідно цього Указу, закони України, інші акти Верховної Ради України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України не пізніш як у п'ятнадцятиденний строк після їх прийняття у встановленому порядку і підписання підлягають оприлюдненню державною мовою в офіційних друкованих виданнях. А саме, “Офіційному віснику України”, “Відомостях Верховної Ради України”, “Урядовому кур’єрі”, “Голосі України”.

Акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України можуть бути в окремих випадках офіційно оприлюднені через телебачення і радіо. Офіційне оприлюднення нормативно-правових актів здійснюється після включення їх до Єдиного державного реєстру нормативних актів і з зазначенням присвоєного їм реєстраційного коду. Нормативно-правові акти можуть бути опубліковані в інших друкованих виданнях лише після їх офіційного оприлюднення у вище зазначених виданнях. Таке опублікування має виключно інформаційних характер і не може бути використано для офіційного застосування. Відповідно, громадяни, державні органи, підприємства, установи, організації під час здійснення своїх прав та обов’язків повинні застосовувати нормативно-правові акти опубліковані в офіційних друкованих виданнях або одержані у встановленому порядку від органу, який їх видав.

У відповідності до даного Указу нормативно-правові акти Верховної Ради України і Президента України набирають чинності через десять днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня їх опублікування в офіційному друкованому виданні.

Законодавчий процес в Україні