Конституційно-правовий інститут громадянства України

Тема 4. Конституційно-правовий інститут громадянства України.

Повноваження державних органів та посадових осіб з вирішення питань громадянства України. Правовий статус іноземців та осіб без громадянства.

1. Громадянство України: поняття та ознаки.

Поняття громадянства України законодавчо визначено в ст. 1 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 р. Громадянство України — це правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках.

Сучасний підхід до змісту громадянства України ґрунтується на пріоритеті загальнолюдських цінностей та визнанні держави і особи рівноправними суб'єктами відносин, де вони наділені взаємними правами й обов'язками як на території держави, так і за її межами. Тобто громадянином України особа є не в силу того, що вона проживав на її території, а внаслідок існування між: особою та державою особливого правового зв'язку.

Громадянство — це правовий, а не фактичний стан. Громадянство держави не можна розглядати як сукупність осіб, що проживають на її території, оскільки за цією ознакою останні утворюють населення країни — категорію демографічну. Терміном «населення» охоплюються не тільки громадяни певної держави, а й іноземці та особи без громадянства, які проживають у країні.

Відповідно до ст. 25 Конституції України право на громадянство включає в себе: а) право мати громадянство України; б) право не бути позбавленим громадянства; в) право змінити громадянство; г) право не бути вигнаним за межі України; г) право не бути виданим іншій державі; д) право на піклування та захист своєї держави під час перебування за її межами; е) право не бути позбавленим права в будь-який час повернутися в Україну (ст. 33 КУ).

Громадянство — багатоаспектне явище. В науковій літературі термін «громадянство» вживається не лише для позначення правового зв'язку особи з державою. Тривалий час у радянській науці конституційного права громадянство визначалось як належність особи до держави. При цьому уточнювали, що ця належність виявляється в поширенні на особу законів держави, які гарантують їй права і накладають на неї обов'язки, або в поширенні на особу суверенної влади держави. Тут відображена концепція примату держави над особою, поглинання особи державою. З початку 60-х років минулого століття дедалі частіше при визначенні громадянства стала використовуватися формула «правовий зв'язок особи з конкретною державою».

У радянській державно-правовій науці існувало визначення громадянства як суб'єктивного права особи. Інший російський вчений (В. Полянський), навпаки, зазначав, що громадянство не може мати якості суб'єктивного права, тому що, будучи двостороннім зв'язком між особою та державою, воно має об'єктивний характер6, а також тому, що тільки держава має суверенне право вирішувати питання стосовно встановлення чи припинення цього зв'язку.

В сучасній вітчизняній та зарубіжній юридичній науці громадянство найчастіше розглядається в трьох аспектах, а саме це:

1) структурний елемент правового статусу особи. Саме від наявності громадянства залежить обсяг правосуб'єктності особи, оскільки іноземці та особи без громадянства володіють меншим обсягом прав, свобод та обов'язків.

2) суб'єктивне право особи на громадянство означає, що кожна людина має право на громадянство, тобто на постійний правовий зв'язок з відповідною державою;

3) конституційно-правовий інститут, що являє собою сукупність правових норм, які регулюють однорідні суспільні відносини між особою та державою щодо належності, набуття, припинення громадянства, процедур з питань громадянства.

Громадянство України як правовий зв'язок особи з державою має такі ознаки:

постійний характер;
необмеженість у просторі й часі;
двосторонній зв'язок особи та держави, що проявляється у їх взаємних правах і обов'язках;
поширення на громадянина суверенної влади держави як усередині держави, так і за її межами.

Джерелами інституту громадянства в Україні є:

Конституція України (преамбула, ст. 4, 24, 25, 26, 33);
Закон України «Про громадянство України» від 18.01.2001 р.
Загальна декларація прав людини 1948 р.,
Міжнародний пакт про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р.,
Конвенція про громадянство заміжньої жінки від 29 січня 1957 р.,
Конвенція про права дитини від 20 листопада 1989 р.,
Конвенція про скорочення безгромадянства від 30 серпня 1961 р.,
Європейська конвенція про громадянство від 6 листопада 1997 р. та ін.).
Указ Президента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 «Питання організації виконання Закону України «Про громадянство України».
Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства, затверджене Указом Президента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 (в редакції Указу Президента України від 27 червня 2006 р. № 588/2006)).

2. Належність до громадянства України

Громадянство безпосередньо пов'язане з державним суверенітетом і є формою його втілення, закріплення та реалізації. Жодна держава не може існувати без власного громадянства. Згідно з принципом державного суверенітету, який означає властивість держави самостійно і незалежно від інших держав здійснювати притаманні їй функції на всій своїй території і за її межами, кожна держава має право самостійно визначати коло осіб, що належать до її громадянства.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про громадянство України» належність до громадянства України визначається за такими категоріями осіб:

1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;

2) особи, незалежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи інших ознак, які на момент набрання чинності Законом України "Про громадянство України" (13 листопада 1991 року) проживали в Україні і не були громадянами інших держав;

3) особи, які прибули в Україну на постійне проживання після 13 листопада 1991 року і яким у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року органами внутрішніх справ України внесено напис "громадянин України", та діти таких осіб, які прибули разом із батьками в Україну і на момент прибуття в Україну не досягли повноліття, якщо зазначені особи подали заяви про оформлення належності до громадянства України;

4) особи, які набули громадянство України відповідно до законів України та міжнародних договорів України.

При цьому документами, що підтверджують громадянство України, є:

паспорт громадянина України;
свідоцтво про належність до громадянства України;
паспорт громадянина України для виїзду за кордон;
тимчасове посвідчення громадянина України;
проїзний документ дитини;
дипломатичний паспорт;
службовий паспорт;
посвідчення особи моряка;
посвідчення члена екіпажу;
посвідчення особи на повернення в Україну.

3. Принципи законодавства про громадянство.

До загальних принципів належать:

Загальними принципами громадянства України прийнято вважати такі:

повновладдя народу;
демократизм;
інтернаціоналізм;
втілення в інституті громадянства ознак суверенітету держави;
поєднання інтересів суспільства, держави й особи;
повага до норм міжнародного права тощо.

Ст. 2 Закону України «Про громадянство України» встановлено, що українське законодавство про громадянство ґрунтується на принципах:

єдиного громадянства; невизнання подвійного громадянства та громадянства окремих адміністративно-територіальних утворень;
запобігання виникненню випадків безгромадянства;
неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;
визнання права громадянина України на зміну громадянства;
неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя у результаті припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;
рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;
збереження громадянства України незалежно від місця прожи¬вання громадянина України.

Інші спеціальні принципи громадянства:

загальний порядок прийому до громадянства України;
поєднання «принципу ґрунту» і «принципу крові»;
невизнання автоматичної втрати громадянства;
єдність громадянства членів сім'ї;
невизнання подвійного громадянства;
дозвільний порядок виходу з громадянства;
принцип невидачі громадян України іноземній державі;
свобода й добровільність вибору громадянства;
збереження громадянства України для осіб, які проживають за кордоном.

Принцип єдиного громадянства

Україна належить до держав, які негативно ставляться до множинного громадянства (біпатризму). Принцип єдиного громадянства не означає невизнання множинного громадянства, але він означає невизнання правових наслідків множинного громадянства. За ст. 2 Закону України «Про громадянство України» у разі, якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.

Причинами виникнення множинного громадянства є територіальні зміни, міграція, колізії у законодавстві держав, з якими особу пов'язують походження чи місце проживання. Інколи воно стає наслідком певної політики держави для досягнення її зовнішньополітичних цілей. Причинами виникнення множинного громадянства можуть бути також свідомі дії осіб, які бажають його мати.

Більшість держав негативно ставиться до такого громадянства. Умовою прийняття до громадянства цих держав є припинення іноземного громадянства. Проте останнім часом ставлення до множинного громадянства у міжнародному праві дещо змінилося.

Принцип запобігання виникненню випадків безгромадянства (апатриди).

визначають як недопустимість втрати громадянином України громадянства внаслідок колізій законодавства України із законодавством інших держав, громадянство яких бажає придбати громадянин України. Виходячи з цього згідно ст. 9 Закону України «Про громадянство України» особи, які є іноземцями, мають взяти зобов'язання припинити іноземне протягом двох років з моменту прийняття їх до громадянства України.

Ряд положень, спрямованих на скорочення або запобігання безгромадянству, містяться в Європейській конвенції про громадянство 1997 р., у якій зазначається:

1) кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньому законодавстві можливість набуття громадянства дітьми, знайденими на її території, обоє батьків яких невідомі і які в іншому разі були б особами без громадянства;

2) кожна держава-учасниця передбачає у своєму законодавстві можливість набуття її громадянства дітьми, які народилися на її території;

3) кожна держава-учасниця передбачає можливості, що полегшують набуття її громадянства особами без громадянства, які на законних підставах проживають на її території;

4) держава-учасниця не може передбачити у своєму законодавстві втрати її громадянства, якщо особа внаслідок цього стає апатридом, за винятком набуття особою громадянства шляхом обману;

5) кожна держава-учасниця дозволяє відмову від її громадянства, за умови, що відповідні особи не стають внаслідок цього особами без громадянства.

Принцип неможливості позбавлення громадянина України громадянства України

ст. 25 КУ. Принцип недопустимості позбавлення громадянства має абсолютний характер, тобто жоден громадянин України не може бути позбавлений громадянства за ініціативою держави.

Даний принцип гарантує недопущення повторення колишньої практики (що мала місце в радянські часи) боротьби з інакомислячими як своєрідної форми репресії. Під терміном «позбавлення громадянства розуміють розірвання громадянських зв'язків за ініціативою держави в односторонньому порядку, що не передбачає як умови згоди на це громадянина. Однак правовий зв'язок, заснований на взаємних правах та обов'язках і не може бути розірваний ні однією, ні другою сторонами без їх взаємної згоди.

Принцип визнання права громадянина України на зміну громадянства

визначають як право громадянина вільно, без особливих перепон змінити своє громадянство в порядку, встановленому законодавством. Відповідно до частини першої ст. 25 Конституції України громадянин України не може бути позбавлений права змінити громадянство.

Сутність цього принципу полягає саме в зміні громадянства, а не в припиненні громадянства України без набуття громадянства іншої держави, що призводило б до безгромадянства. Права громадянина на зміну громадянства ніхто не може позбавити. Стійкий характер правових зв'язків особи і Української держави не означає насильницького, примусового утримання людини в громадянстві.

4. Підстави набуття громадянства України.

Громадянство України набувається:

1) за народженням (філіація); При цьому набуття громадянства за народженням відбувається на основі принципів «права крові» або «права ґрунту». Принцип права ґрунту означає, що особа набуває громадянство держави, на території якої вона народилася, незалежно від громадянства батьків (США, країни ЛА). «Право крові» — принцип набуття громадянства в результаті народження (за походженням). Він означає, що особа набуває громадянство батьків незалежно від місця держави її народження. Більшість держав, у тому числі Україна, дотримується саме цього принципу.

У Законі України «Про громадянство України» (ст. 7) закріплено «принцип крові» — особа, батьки або один з батьків якої на момент її народження були громадянами України, є громадянином України.

Стаття 7 Закону України «Про громадянство України» передбачає вичерпний перелік випадків, коли застосовуються елементи «принципу ґрунту». До них належать такі:

особа, яка народилася на території України від осіб без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, є громадянином України;
особа, яка народилася за межами України від осіб без громадянства, які постійно на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства іншої держави, є громадянином України;
особа, яка народилася на території України від іноземців, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства жодного з батьків, є громадянином України;
особа, яка народилася на території України, одному з батьків якої надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, і не набула за народженням громадянства жодного з батьків або набула за народженням громадянство того з батьків, якому надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, є громадянином України;
особа, яка народилася на території України від іноземця і особи без громадянства, які на законних підставах проживають на території України, і не набула за народженням громадянства того з батьків, який є іноземцем, є громадянином України;
новонароджена дитина, знайдена на території України, обоє з батьків якої невідомі (знайда), є громадянином України.

У кожному з перелічених випадків не має значення, перебували батьки особи в шлюбі на момент її народження чи ні.

Особа, яка має право на набуття громадянства за народженням, є громадянином України з моменту народження.

2) за територіальним походженням;

3) внаслідок прийняття до громадянства;

Іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України. Умовами прийняття до громадянства України є:

1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;

2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянство (для іноземців). Іноземці, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, замість зобов'язання припинити іноземне громадянство подають декларацію про відмову особи, якій надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, від іноземного громадянства. Подання зобов'язання припинити іноземне громадянство не вимагається від іноземців, які є громадянами (підданими) держав, законодавство яких передбачає автоматичне припинення особами громадянства (підданства) цих держав одночасно з набуттям громадянства іншої держави, або якщо міжнародні договори України з іншими державами, громадянами яких є іноземці, передбачають припинення особами громадянства цих держав одночасно з набуттям громадянства України.

3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років. Ця умова не поширюється на іноземців чи осіб без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки, і на іноземців чи осіб без громадянства, які перебували з громадянином України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті. Для осіб, яким надано статус біженця в Україні чи притулок в Україні, термін безперервного проживання на законних підставах на території України встановлюється на три роки з моменту надання їм…

4) отримання дозволу на імміграцію (крім біженців, та осіб, яким надано притулок).

5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування. (крім осіб з фізичними вадами).

6) наявність законних джерел існування. (крім біженців, притулок).

До громадянства України не приймається особа, яка:

1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;

2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;

3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.

4) внаслідок поновлення у громадянстві;

Особа, яка припинила громадянство України, є особою без громадянства і подала заяву про поновлення у громадянстві України, реєструється громадянином України незалежно від того, проживає вона постійно в Україні чи за кордоном.

Особа, яка після припинення громадянства України набула іноземне громадянство (підданство) або іноземні громадянства (підданства), повернулася в Україну на постійне проживання і подала заяву про поновлення у громадянстві України та зобов'язання припинити іноземне громадянство реєструється громадянином України. При цьому поновлення у громадянстві дозволяється в разі відсутності обставин, передбачених ст. 9 ЗУ "Про громадянство України".

5) внаслідок усиновлення;

6) внаслідок встановлення над дитиною опіки чи піклування, влаштування дитини в дитячий заклад чи заклад охорони здоров'я, в дитячий будинок сімейного типу чи прийомну сім'ю або передачі на виховання в сім'ю патронатного вихователя;

7) внаслідок встановлення над особою, визнаною судом недієздатною, опіки;

8) у зв'язку з перебуванням у громадянстві України одного чи обох батьків дитини;

9) внаслідок визнання батьківства чи материнства або встановлення факту батьківства чи материнства; Набуття громадянства України дітьми віком від 14 до 18 років може відбуватися лише за їхньою згодою.

10) за іншими підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Таке набуття громадянства має місце: а) за об'єднання двох і більше держав в одну і за розпаду великої держави; б) при укладанні мирних договорів, угод з питань репатріації, спеціальних угод з територіальних питань, які пов'язані з переходом частини території від однієї держави до іншої (цесія), обміну окремими частинами територій, продажу частини території.

У разі територіальних змін можливі оптація і трансферт.

Оптація — це добровільний вибір особою громадянства шляхом подання індивідуальної заяви про те, що оптант бажає жити на території держави, якій передається територія його проживання.

Трансферт — автоматична зміна громадянства, коли разом з переходом території автоматично змінюється громадянство незалежно від згоди чи незгоди населення території, яка переходить під юрисдикцію іншої держави. Наприклад, фактично трансферт відбувся під час об'єднання НДР і ФРН.

5. Підстави припинення громадянства України

Громадянство України припиняється:

1) внаслідок виходу з громадянства України;

2) внаслідок втрати громадянства України;

3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України.

Вихід з громадянства.

Вихід з громадянства — це припинення громадянства за ініціативою особи. Україна, як і більшість держав, застосовує дозвільний порядок виходу особи з громадянства. Він полягає у припиненні громадянства на основі рішення компетентного державного органу за клопотанням зацікавленої особи.

Громадянин України, який відповідно до чинного законодавства України є таким, що постійно проживає за кордоном, може вийти з громадянства України за його клопотанням. Якщо дитина виїхала разом з батьками на постійне проживання за кордон і батьки виходять з громадянства України, за клопотанням одного з батьків разом з батьками з громадянства України може вийти і дитина.

Вихід з громадянства України допускається, якщо особа набула громадянство іншої держави або отримала документ, виданий уповноваженими органами іншої держави, про те, що громадянин України набуде її громадянство, якщо вийде з громадянства України.

Вихід дітей віком від 14 до 18 років з громадянства України може відбуватися лише за їхньою згодою.

Вихід з громадянства України не допускається, якщо особу, яка клопоче про вихід з громадянства України, в Україні притягнуто як обвинувачену у кримінальній справі або стосовно якої в Україні є обвинувальний вирок суду, що набрав чинності і підлягає виконанню.

Втрата громадянства України.

Втрата громадянства — це припинення громадянства за чітко визначеними в законі підставами.

Підставами для втрати громадянства України є:

1) добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття. Не вважаються добровільним набуттям іншого громадянства такі випадки:

а) одночасне набуття дитиною за народженням громадянства України та громадянства іншої держави чи держав;

б) набуття дитиною, яка є громадянином України, громадянства своїх усиновителів унаслідок усиновлення її іноземцями;

в) автоматичне набуття громадянином України іншого громадянства внаслідок одруження з іноземцем;

г) автоматичне набуття громадянином України, який досяг повноліття, іншого громадянства внаслідок застосування законодавства про громадянство іноземної держави, якщо такий громадянин України не отримав документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави;

2) набуття особою громадянства України в порядку прийняття внаслідок обману, свідомого подання неправдивих відомостей або фальшивих документів;

3) добровільний вступ на військову службу іншої держави, яка відповідно до законодавства цієї держави не є військовим обов'язком чи альтернативною (невійськовою) службою.

Положення пунктів 1, 3 частини першої цієї статті не застосовуються, якщо внаслідок цього громадянин України стане особою без громадянства.

6. Повноваження державних органів та посадових осіб з вирішення питань громадянства України.

Президент України відповідно до п. 26 частини першої ст. 106 Конституції України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України. Саме це положення стало базовим для ст. 22 Закону України «Про громадянство України», згідно з якою Президент України:

приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України;
визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень;
затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.

Підставами для прийняття рішень Президентом України є висновки Комісії при Президентові України з питань громадянства.

Комісія при Президентові України з питань громадянства (далі — комісія) є допоміжним органом при Президентові України, утвореним відповідно до Закону України «Про громадянство України». У своїй діяльності вона керується Конституцією України, Законом України «Про громадянство України», іншими законами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, а також положенням про неї.

Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства затверджено Указом Президента України від 27 березня 2001 р. № 215/2001 (в редакції Указу Президента України від 27 червня 2006 р. № 588/2006).

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про громадянство України» комісія виконує такі повноваження:

розглядає заяви про прийняття до громадянства України, вихід з громадянства України та подання про втрату громадянства України і вносить пропозиції Президентові України щодо задоволення цих заяв та подань;
повертає документи про прийняття до громадянства України чи про вихід з громадянства України уповноваженому центральному органу виконавчої влади з питань громадянства або Міністерству закордонних справ України для їх оформлення відповідно до вимог чинного законодавства України;
контролює виконання рішень, прийнятих Президентом України з питань громадянства.

Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства і підпорядковані йому органи здійснюють такі повноваження:

встановлюють належність до громадянства України відповідно до статті 3 цього Закону;
приймають заяви разом з необхідними документами щодо прийняття до громадянства України, щодо виходу з громадянства України дітей, перевіряють правильність їх оформлення, наявність умов для прийняття до громадянства України і відсутність підстав, за наявності яких особа не приймається до громадянства України, наявність підстав для виходу з громадянства України і відсутність підстав, за наявності яких не допускається вихід з громадянства України, та разом зі своїм висновком надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;
готують подання про втрату особами громадянства України і разом з необхідними документами надсилають на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства;
приймають рішення про оформлення набуття громадянства України особами за підставами, передбаченими пунктами 1, 2, 4-10 статті 6 цього Закону;
скасовують прийняті ними рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 цього Закону;
виконують рішення Президента України з питань громадянства;
видають особам, які набули громадянство України, паспорти громадянина України, свідоцтва про належність до громадянства України (для осіб віком до 16 років), тимчасові посвідчення громадянина України, проїзні документи дитини, довідки про реєстрацію особи громадянином України;
вилучають ці ж документи в осіб, громадянство яких припинено або стосовно яких скасовано рішення про оформлення набуття громадянства України
ведуть облік осіб, які набули громадянство України та припинили громадянство України.

У складі Міністерства внутрішніх справ України діє Державнии департамент у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (далі — департамент) як урядовий орган державного управління.

Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України виконують ті ж повноваження, що й департамент МВС, однак у відношенні осіб, що перебувають за межами України.

PAGE 6

Конституційно-правовий інститут громадянства України