Реформы местного самоуправления в Российской Федерации

Восьмидесятые годы ознаменовали собой период возрождения общественно-территориальных форм местного самоуправления. Новый этап реформирования местного самоуправления в России был обусловлен:

1) усилением ведомственной централизации, что привело экономику к упадку;

2) министерства и ведомства имели неограниченные полномочия по управлению страной, но не справились с этими задачами;

3) действовавшие законы о местных Советах были декларативны и не подкреплены материально-финансовыми ресурсами;

4) Советы и их исполкомы организационно оказались в двойном подчинении от министерств, ведомств и от партийных органов, что сковывало их деятельность;

5) местная промышленность была в тисках центральных ведомств и пришла в упадок т.к. малые предприятия были подавлены крупными объединениями-монополистами;

6) государственные органы оказались оторваны от общества, а общество отдалено от государства. Поэтому образовался разрыв между государством и гражданами.

Важную роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1. Он определил основные направления деятельности местных органов власти и принципы их формирования как органов самоорганизации граждан. В соответствии с Законом от 9 апреля 1990 года, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти. Впервые этот Закон ввел понятие "коммунальная собственность", отнеся к ней "имущество, передаваемое безвозмездно субъектам СССР союзным и автономным республикам, иным субъектам, а также имущество, создаваемое или приобретенное местным Советом за счет принадлежащих ему средств".

6 июля 1991 года был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Принятие этого Закона в России положило начало процесса реформирования местных органов власти и формирования органов местного самоуправления. Исполнительная власть при этом получила более широкие полномочия и могла действовать независимо, особенно в вопросах административного управления, представительная власть стала также иметь более широкие полномочия. Этим Законом в российском законодательстве было проведено четкое разграничение компетенции исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации основывался не только на Законах, но и на Указах Президента Российской Федерации.

Однако попытка введения местного самоуправления, не реформируя прежнюю систему управления, не дала положительных результатов. По сути, местное самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в организационном, ни в материальном, ни в правовом отношении.

Отправной точкой становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие 12 декабря 1993 года новой Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне. Конституция Российской Федерации 1993 года определила концептуальные основы построения новой системы местного самоуправления, выделила местное самоуправление, как самостоятельную форму осуществления власти народа, признавая при этом и защищая экономическую основу местного самоуправления, муниципальную собственность наряду с другими формами собственности.

С принятием Федерального закона 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» начался новый этап развития правовой основы местного самоуправления. Закон значительно расширил полномочия субъектов Федерации в области правового регулирования вопросов местного самоуправления. Были закреплены территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления.

Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г., предусмотрела переход от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, местное самоуправление осуществляется с учетом исторических, национальных и иных местных традиций. Предусмотрено многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.

Организационные формы местного самоуправления в России основываются на нескольких возможных сочетаниях трех традиционно устойчивых элементах системы местной власти и управления: представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица.

Организационные формы местного самоуправления определяются:

1) способами вступления в должность высшего должностного лица;

2) распределением полномочий между различными органами местного самоуправления;

3) порядком осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления.

На базе основных организационных форм местного самоуправления возможно построение смешанных моделей, применительно к местным условиям, а также определение структуры организации местного самоуправления в условиях конкретного муниципального образования. Выбор конкретных моделей местного самоуправления напрямую зависит от условий, в которых оно осуществляется, анализ нормативных актов, касающихся местного самоуправления, принятых на федеральном уровне, свидетельствует о том, что отправной точкой формирования российской системы местного самоуправления стал 1993 год.

Новое законодательство о местном самоуправлении начинает приобретать позитивное начало. Одним из основных направлений государственной политики в области местного самоуправления в период с 1997-1998 гг. явилось дальнейшее формирование правовой базы местного самоуправления, обеспечивающей становление местного самоуправления.

Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

С учетом имеющегося опыта практики осуществления местного самоуправления в Российской Федерации и в целях повышения эффективности местного самоуправления 6 октября 2003 года был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Процесс формирования системы местного самоуправления и законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно представить функционирование современной модели местного самоуправления.

Таким образом, можно выделить четыре основных, объективно сложившихся этапа становления организационно-правовой основы местного самоуправления в России: первый этап - с 1990 по 1993 год; второй этап - с 1993 по 1995 год; третий этап - с 1995 по 2003 год; четвертый этап – с 2003 года по настоящее время. В учебной литературе можно встретить и иные подходы к периодизации этапов становления местного самоуправления в России2.

Проводя анализ истории земства дореволюционного и советского периода в России, можно определить, каким принципам должно соответствовать местное самоуправление и из чего необходимо исходить при построении оптимальной модели организации местного самоуправления на современном этапе.

Прежде всего, необходимо выделить существенные признаки, составляющие содержание понятия "местное самоуправление". Отечественные правоведы уделяли большое внимание проблеме местного самоуправления. Градовский А.Д. определял самоуправление как один их видов распределения власти: "самоуправление - есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального Правительства". Свешников М.И. определял местное самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенным местным административным органам. Лазаревский Н.И. определял самоуправление как: 1) осуществление правительственных прав по поручению государства; 2) деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; 3) исполнение задач, государственного управления самим государством.

Ход истории свидетельствует о том, что местное самоуправление всегда возникало, прежде всего, там, где требовалось пробудить инициативу органов местной власти для быстрого и безболезненного выхода из кризисной ситуации. Местное самоуправление в нашей стране представляется своеобразной гарантией от возникновения тоталитарных режимов.

В России, в условиях тоталитарного режима, как в теории, так и на практике отрицалась необходимость местного самоуправления. Концепции местного самоуправления противопоставлялась концепция демократического централизма, согласно которой местные Советы являлись лишь частью иерархической пирамиды государственной власти и предназначались для проведения политики, вырабатываемой в общегосударственном центре. В этих условиях местные Советы, считаясь органами государственной власти на местах, были лишены многих необходимых полномочий для решения вопросов местного значения, хотя и декларировалось в законодательстве, фактически лишены самостоятельности даже в рамках закона. Монопольное положение КПСС - единственной партии в государстве и обществе - привело к подмене партийными органами местных органов власти

С учетом особенностей развития современного российского общества, исторических корней местного самоуправления, зарубежного муниципального опыта, современной нужно считать модель развитого местного самоуправления, сочетаемого с сильной государственной властью на уровне Федерации. Данная модель могла бы преодолеть региональный сепаратизм, так как в единстве государства заинтересованы и федеральная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, процесс становления правовых основ организации самоуправления все больше обретает усовершенствованный характер, несмотря на то, что некоторые субъекты Федерации сдерживают этот процесс.

1 Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и общего хозяйствования в СССР» от 9.04.1990 / Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. № 16. 1990. Ст. 267.

2 См. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник.- М.: Юристъ, 2005; Муниципальное право России: Учебник / Отв. Ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ, 2005.

PAGE 7

Реформы местного самоуправления в Российской Федерации