Деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления
Деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления. Правовая основа и современное состояние теоретических воззрений на административно-правовые режимы
Введение
Под режимом принято понимать распорядок дел, действий (например, режим экономики, режим отдыха). Правовой режим это система норм права, которая регулирует деятельность, отношения между людьми по поводу определенных объектов. При этом можно различать юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление режимных норм).
Правовой режим очень широкое юридическое понятие. Он означает, что действия, отношения урегулированы правом. Для их существования, развития, охраны используется система юридических средств воздействия (стимулирование, лицензирование, контроль, принуждение и др.). Понятие правового режима почти совпадает с понятием системы права, если она рассматривается с точки зрения отношений граждан, организаций в связи с определенными объектами (режим собственности, режим природных объектов, режим службы плюс многие другие составляющие правового режима).
Правовой режим в целом расширяется, правовое регулирование охватывает новые виды деятельности, отношения людей (космическое право, режим Антарктики, проверки конституционности законодательных актов и др.), более полным становится регулирование некоторых уже давно существующих отношений (семейных, предпринимательских, муниципальных). В настоящее время необходимо также распространить правовой режим на такую меру, как эвакуация людей при чрезвычайных ситуациях.
Отношения между людьми, их совместная деятельность могут быть построены на власти, на договоре и одновременном сочетании этих методов. Соответственно можно различать правовые режимы властеотношений, договорные, смешанные.
Учитывая совместное влияние таких важных признаков правового регулирования, как предмет, метод, правовые принципы, система субъектов и система источников, можно различать отраслевые режимы: административно-правовой, гражданско-правовой, финансово-правовой, гражданско-процессуальный и т.д.
Чтобы лучше усвоить понятие правового режима, полезно сравнить его с понятием правового статуса. Статус это совокупность прав и обязанностей определенного субъекта права относительно разных объектов, а значит, система правовых норм, регулирующих его правовое положение. Право в субъективном смысле это совокупность статусов субъектов. А правовой режим это система норм, регулирующих определенную деятельность разных субъектов, их отношения по поводу определенного объекта. К правотворчеству, правоприменения, к изучению права, то есть к юриспруденции, возможен статутный подход, подход с точки зрения субъекта. К юриспруденции полезен и режимный подход, систематизация норм по признаку объекта. Их взаимодействие важное условие качества юридической деятельности.
Очевидно, что правовые режимы определенных видов деятельности могут изменяться. Так, административное распределение продукции, снабжение предприятий сверху в России заменено гражданско-правовым режимом купли-продажи, обмена продукции. Визовый режим пересечения границы России и других государств может быть заменен безвизовым и наоборот. Точно так же может быть установлен и отменен таможенный режим перемещения товаров через границу.
Административно-правовой режим сопровождает деятельность органов и должностных лиц государственной администрации при их взаимодействии с гражданами и организациями, а также между ее звеньями при реализации ими своих функциональных обязанностей, при регулировании ими различных социальных объектов и процессов. Он может быть обозначен как общий режим деятельности государственной администрации. Он рассчитан на повседневную административную деятельность, типичные социально-управленческие ситуации. В то же время, когда требуются специальные, особые меры исполнительной деятельности, применяемые на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета, устанавливаются специальные административно-правовые режимы.
В рамках отраслевого режима можно выделить его составляющие. Так, элементами общего административного режима является режим законности деятельности государственной администрации, паспортный режим, режим государственной службы, а наряду с ними существуют специальные административно-правовые режимы (государственной тайны, чрезвычайного положения и др.).
Целью исследования является обобщение результатов изучения данного института административного права. Задачи можно сформулировать в соответствии с целью: исследовать работы, посвященные данной тематике, найти общие закономерности путем обработки данных.
Объектом исследования являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка. Предметом исследования является деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, правовая основа, современное состояние теоретических воззрений на административно-правовые режимы.
Итак, целью данной работе является изучение понятия, критериев классификации и видов административно- правовых режимов, применения административно-правовых режимов, систематизации законодательства, определяющего содержание административно-правовых режимов существующих в Российской Федерации.
1. Административно-правовые режимы
1.1 Основные начала теории правовых режимов
В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах. Одним из них является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно—правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в. Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Одновременно административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.
Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного управления в настоящее время невозможно без установления административно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера
Трудно обнаружить даже локальное проявление государственного управления, в котором не просматривалось бы действие особых регламентов и процедур, отвечающих современным представлениям об административно-правовых режимах1. Возьмем хотя бы общеизвестные правила внутреннего распорядка, правила пожарной безопасности и другие, которые имеются в любой государственной организации. В каждом из этих примеров ясно просматривается совокупность государственно-управленческих регламентов, которые в своем комплексном нормативном выражении образуют порядок деятельности данной организации в случае возникновения тех или иных ситуаций. Режим этимологически и есть порядок. Установление, регулирование и формирование предпосылок устойчивого поддержания такого порядка средствами административного права формирует тот или иной административно-правовой режим в его реальном содержании и практическом функционировании.
К сожалению, до сих пор наука административного права не акцентирует внимание на многообразных проявлениях административно-правовых режимов и выстраивает свои конструкции с некоторой оглядкой на другие отрасли права. Между тем административное право - это право государственного управления, где последнее, а именно управление, - явление универсальное для систем любой природы и сложности, а значит, и отличное от всех других, регулируемых иными отраслями права. Достаточно проанализировать в этой связи как современные1, так и более ранние публикации научно-методического характера, чтобы убедиться в том, что административно-правовым режимам прилагается весьма узкое значение, да и перечень рассматриваемых в соответствующих источниках административно-правовых режимов крайне скуден. Уже стало традицией трактовать их лишь в контексте правового регулирования мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного характера2. Главные среди них - это упомянутые в Конституции Российской Федерации режимы чрезвычайного и военного положения. Оба они урегулированы Федеральными конституционными законами3. Следует ожидать, что их неизбежное последующее активное толкование в методической литературе лишь укрепит эту традицию, которая получила ныне столь весомую законодательную основу.
Порой возникает мнение, что административно-правовые режимы рассматриваются в административном праве как нечто совершенно очевидное и не требующее специального углубленного исследования. И это довольно странно, поскольку даже беглый анализ действующего законодательства свидетельствует о том, что не только применительно к государственному управлению как таковому, но и ко многим иным регулируемым правом, отраслям жизни термин «режим» используется, как правило, понятийно, включая в себя целую совокупность мер. Более того, довольно часто определенные совокупности этих мер прямо именуются режимами.
Правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления.
1.2 Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов
Административно- правовые режимы - это основанный на нормах административного права особый прядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлении в соответствующей сфере государственного управления.
Административно- правовые режимы широко распространены в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Чем более развита система административно- правовых средств, чем больше разнообразных форм административной деятельности, тем важнее объединение и дифференциация их по определенным, имеющим юридическое значение признакам. Классификация административно- правовых режимов призвана помочь законодателю систематизировать имеющийся в распоряжении органов власти административно- правовой инструментарий, с тем, чтобы своевременно реагировать на возникновение различных нетипичных ситуаций, осуществлять адекватное и комплексное регулирование территорий и объектов, имеющих особый социальный статус.
В зависимости от подведомственности административно- правовые режимы могут быть разделены на три группы:
• федеральные режимы, устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти;
• региональные режимы, устанавливаемые органами государственной власти субъектов Федерации;
• местные режимы, устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований.
Некоторые виды могут находиться во всех трех группах (режим чрезвычайной ситуации природно-техногенного характера, режимы особо охраняемых природных территорий).
Если в качестве критерия разграничения выбрать объект- носитель режима, то выделяются:
• территориальные режимы – режимы закрытого административно-территориального образования, военное положение, карантин, режимы исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей;
• объектные режимы - режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др.;
• режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющие важное государственное значение, -режимы оружия, наркотических веществ, ядов, паспортный режим и др.;
• функционально – деятельностные режимы- режимы деятельности органов Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, противопожарный режим, эвакуационный режим, режим контртеррористической операции и др.
Административно- правовые режимы можно различать по предмету регулирования:
• природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно- оздоровительных местностей и курортов);
• режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты государственной тайны, военных объектов, порядка выезда из РФ и въезда в РФ);
• режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).
По критерию юридических свойств режимы можно подразделить на:
• ординарные;
• экстраординарные.
Последние вводятся только в случае чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера, вызванных агрессией против РФ, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т. п.
Экстраординарные режимы – это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организациями, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности и которая признана зоной чрезвычайной ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий.
Отличительными особенностями экстраординарных режимов являются:
1. использование мер, ограничивающих конституционные права и свободы граждан и организаций;
2. введение дополнительных административно- правовых обязанностей и запретов;
3. предоставление чрезвычайных полномочий органам власти для поддержания режима;
4. введение форм особого управления территорией, на которой установлен экстраординарный режим, включая создание временных специальных органов, перераспределение компетенции, приостановление деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления.
Экстраординарные режимы – это временные административно- правовые режимы, которые действуют только в период существования чрезвычайной ситуации. С одной стороны, в законодательстве установлены конкретные сроки, на которые могут вводиться эти режимы, а с другой, - уполномоченные органы обязаны отменить действие режимов, если отпали обстоятельства, послужившие основанием для их установления.
Законодательство РФ предусматривает три типа экстраординарных режимов – чрезвычайное, военное и «особое» положение.
правоохранительный орган административный режим
2. Виды специальных административно-правовых режимов
2.1 Режим чрезвычайного положения
Чрезвычайное положение – это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения (ЧП) правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации. Правовой основой института ЧП является Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». Данный закон был подписан Президентом 30 мая 2001 г4. и вступил в силу с момента его опубликования. Новый Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» состоит из 7 глав и 43 статей.
Законодательство о ЧП призвано помочь исполнительной власти устранить возникшую угрозу безопасности и в то же время не дать ей возможность восстанавливать правопорядок на основе должностной импровизации, любой ценой добиваться защиты конституционного строя.
Основанием для введения ЧП являются следующие чрезвычайные ситуации:
• социально- политического характера, выражающиеся в попытках насильственного изменения конституционного строя, межнациональных и региональных конфликтах, блокаде отдельных местностей, сопровождающиеся насилием, применения оружия;
• криминогенного характера, выражающиеся в массовых беспорядках, террористических актах;
• природного, техногенного экологического характера, выражающиеся в стихийных бедствиях, катастрофах, эпидемиях, повлекших или могущих повлечь человеческие жертвы, значительный материальный ущерб, нарушение жизнедеятельности людей и требующие масштабных аварийно- спасательных работ.
Реальное возникновение обстоятельств, перечисленных выше, еще не означает, что ЧП будет автоматически введено.
Помимо фактических оснований введения ЧП закон определяет условия, при наличии которых этот режим объявляется. В результате проявления социальных и природно-техногенных факторов должна возникнуть такая чрезвычайная ситуация, которая реально угрожает безопасности многих граждан или конституционному строю и устранение, которой невозможно без применения чрезвычайных мер. В большинстве случаев возникновения чрезвычайной ситуации достаточно неотложных административных мер или менее жестких и ограничивающих правовых режимов. Если они не способны нормализовать обстановку – ставится вопрос о введении ЧП.
Вводится ЧП указом Президента РФ на всей территории РФ на срок не более 30 суток или в отдельных местностях на срок не более 60 суток (ч. 1 ст. 9) с правом его продления новым указом Президента РФ (ч. 2 ст. 9).
Указ Президента РФ о введении ЧП издается без предварительного согласования с руководством субъектов РФ, однако, он должен быть одобрен Советом Федерации, собирающимся на заседание «в возможно короткие сроки без специального вызова» (ч. 1 ст. 7) в течение 72 часов с момента обнародования указа (ч. 3 ст. 7). Президентские полномочия по введению ЧП, таким образом, находятся в четко обозначенной зоне действия парламентского контроля. Указ, не утвержденный верхней палатой парламента, автоматически утрачивает свою силу по истечении трех суток с момента его обнародования (ч. 4 ст. 7).
Закон строго регламентирует содержание указа о введении ЧП. В нем, в частности, должен содержаться «исчерпывающий перечень временных прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений» (ст. 5).
В качестве основного элемента режима ЧП выступает система чрезвычайных мер - совокупность норм и административно- организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей.
Меры, осуществляемые в период действия ЧП, подразделяются на:
1. Совместные для режимов социального и природно-техногенного характера - особый режим въезда и выезда, а также ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП; усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, а также иных массовых мероприятий.
2. Социально- политические и контркриминогенные – комендантский час;
предварительная цензура; «сплошная» проверка документов в местах скопления граждан; ограничение или запрещение продажи оружия, ядовитых веществ, спиртных напитков, а также временное изъятие оружия и боеприпасов, ядовитых и взрывчатых веществ.
3. Природно-техногенные - временное выселение (эвакуация) граждан из районов, опасных для проживания; введение особого порядка распределения продуктов питания и предметов первой необходимости; мобилизация ресурсов государственных предприятий, учреждений и организаций, изменение режима их работы, переориентация на производство необходимой в чрезвычайной ситуации продукции.
В качестве составного элемента режима выступает возможность введения особого управления территорией, на которой объявлен режим ЧП, именно возможность введения после соответствующего предупреждения, обращенного Президентом РФ к населению и должностным лицам органов государственной власти субъекта РФ и должностным лицам органов местного самоуправления, действующих на такой территории. К органам особого управления относятся «временный специальный орган управления территорией, на которой введено ЧП», и «федеральный орган управления территорией, на которой введено ЧП».
Временному специальному органу, руководитель которого назначается Президентом РФ и которому подчиняется комендант территории (ч.З. ст. 24), могут быть переданы «полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления», действующих на такой территории (ч. 2 ст. 24). Однако в случае, если создание временного специального органа не обеспечило достижения целей введения ЧП, это ведет к его замене федеральным органом управления территорией, приостановке осуществления полномочий органов, исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления и возложению функций на федеральный орган управления территорией.
2.2 Режим военного положения
Законодательной основой военного положения являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон « О военном положении» от 30 января 2002 г.5, принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ в данной области.
Под военным положением (ВП) понимается особый правовой режим, предусматривающий ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и ликвидации агрессии против государства (применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким- либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН). Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.
Помимо объявления ВП в распоряжении государства имеются также такие средства, как объявление состояние войны, мобилизация, гражданская и территориальная оборона. Они взаимосвязаны: одновременно с объявлением состояния войны проводится мобилизация и вводится ВП, но могут применяться и раздельно.
Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о ведении ВП, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В указе Президента о введении ВП должны быть определены:
1. Обстоятельства, послужившие основанием для введения ВП;
2. Дата и время, к которых начинает действовать ВП;
3. Границы территории, на которой вводится ВП.
Указ Президента РФ о ведении ВП подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной думе. Вопрос об утверждении указа должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента его получения. В случае, если Совет Федерации данный указ не утвердил, то такое решение оформляется постановлением Совета Федерации.
В период действия ВП ограничиваются права и свободы граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно- правовых форм и форм собственности в той мере, которой необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
На территории, на которой введено ВП применяются меры по организации производства продукции (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований, создаваемых на военное время, и для нужд населения.
Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы при обеспечении режима ВП выполняют следующие задачи:
1. поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено ВП, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней;
2. участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;
3. охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики;
4. пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности;
5. охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
6. участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима ВП.
Президент РФ осуществляет руководство организацией обеспечения режима РФ; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима ВП;
контролирует применение мер по обеспечению ВП; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний, митингов и иных массовых мероприятий.
Рассмотрим полномочия палат Федерального Собрания РФ в области обеспечения режима военного положения.
Совет Федерации:
• рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима ВП; прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой стран), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).
Государственная Дума:
• принимает Федеральные законы по вопросам обеспечения режима ВП;
прекращения или приостановления действия международных договоров РФ с иностранным государством (группой стран), совершившим (совершивших) акт агрессии против РФ, и государствами, союзными с ним (ними).
Для обеспечения режима ВП федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции осуществляются следующие полномочия:
1. организация производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, и для нужд населения;
2. Организация снабжения населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинского обслуживания населения;
3. Оповещение через средства массовой информации населения территории, на которой введено ВП;
4. Организация эвакуации объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временного отселения жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений.
Военное положение на территории РФ или отдельных ее местностях отменяется после устранения оснований, послуживших основанием для введения ЧП и все, изданные в этот период нормативно- правовые акты утрачивают свою силу.
2.3 Режим закрытого административно - территориального образования (ЗАТО)
В территориальных образованиях, в пределах которых расположены промышленные предприятия, связанные с производством ядерного оружия, радиоактивных материалов, военные и иные объекты, требующие принятия мер по обеспечению их безопасного функционирования и охраны государственной тайны, устанавливается особый правовой режим.
Решение о создании или упразднении ЗАТО принимается Президентом по представлению Правительства РФ6. ЗАТО является административно-территориальной единицей, в которой действуют органы местного самоуправления, однако его территория может не совпадать с территорией Субъектов Федерации и районов, входящих в их состав.
Особый режим ЗАТО устанавливается в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты сведений, составляющих государственную тайну, пресечения противоправных действий в отношении охраняемых предприятий и объектов, обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан, защиты окружающей среды. Особый режим ЗАТО включает в себя:
• Режим запретной зоны и режим контролируемой зоны- границы зон обозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями и техническими средствами охраны;
• Ограничение на въезд и постоянное проживание;
• Ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого образования;
• Ограничения на ведение хозяйственной и предпринимательской деятельности, владение, пользование и распоряжение землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом.
• Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд гражданам, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащим и сотрудникам ОВД, проходящим службу на территории ЗАТО, а также членам семей указанных лиц.
Пропускной режим на территорию ЗАТО включает в себя порядок входа и выхода граждан и транспортных средств, порядок ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей, перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Особый режим ЗАТО обеспечивается совместными решениями руководителя органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа ФСБ РФ, начальника ОВД, расположенных на территории закрытого образования. Представители названных органов власти создают комиссию, которая устанавливает виды и систему охраны территории, состав сил и средств, привлекаемых для поддержания режима, порядок функционирования контрольно- пропускных пунктов.
2.4 Режим охраны Государственной границы РФ
Протяженность Государственной границы России на суше и по воде- 58 тысяч километров. Большая часть этой линии - бывшие границы СССР, но велика протяженность и новых границ- с бывшими союзными республиками.
Понятие «государственная граница» включает в себя три критерия:
фактический, юридический, технический.
Прежде всего- это линия и проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории РФ, т.е. пространственный предел действия ее государственного суверенитета.
Юридическая граница России закрепляется международными договорами, законодательными актами РФ и бывшего СССР.
Технический критерий- это обозначение соответствующей линии на местности, обустройство границы, организация ее охраны.
Охрана государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности России.
Политическая охрана преследует цель не допустить незаконного пересечения границы людьми, транспортными средствами; задача экономической охраны - предотвращение незаконного перемещения через границу предметов, продукции духовного творчества, а санитарная охрана нужна, чтобы через границу ни в ту, ни в другую сторону не распространялись инфекции, опасные для людей, фауны и флоры.
Режим охраны границы состоит из следующих элементов:
режим границы;
2. пограничный режим;
3. режим в пунктах пропуска через границу;
4. особые полномочия пограничных войск, войск ПВО и Военно-морского флота.
Режим государственной границы включает в себя правила:
• ее содержания, сохранение и поддержание в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек;
• пересечения границы лицами и транспортными средствами;
• пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах;
• разрешение инцидентов, связанных с нарушением режима государственной границы.
Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекшие границу в нарушение установленных правил, признаются нарушителями государственной границы. Прибывшие в пункты пропуска через государственную границу граждане РФ, утратившие документы на право въезда в РФ в период пребывания за границей, оставляются в пунктах пропуска через государственную границу на время, необходимое компетентным органам для установления их личности и уточнения обстоятельств утраты документов, но не более чем на 30 суток.
Пограничный (приграничный) режим устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах РФ и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Правила этого режима принимаются высшими и центральными федеральными органами, а также органами субъектов Федерации.
Пограничный режим включает правила:
1. определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 километров вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них.
В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха и др.;
2. въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне;
3. хозяйственной, промысловой и иной4 деятельности, связанной с использованием земель, лесов, недр, вод, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне.
Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными ведомствами, актами, согласованными с Пограничными войсками и Государственной таможенной службой РФ.
На основе ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами Пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий в данном пункте пропуска.
Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом7, актами центральных органов исполнительной власти РФ и начальников станций, портов, аэродромов. Рассматриваемый режим включает правила:
• регулирующие пребывание в пунктах пропуска через Государственную границу лиц и транспортных средств. Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий.
• Контролируют соблюдение режима и ведут необходимые для этого регистрацию лиц и учет фактических данных.
• Осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенным к их ведению, рассматривают эти дела и исполняют постановления по ним.
• Пресекая нарушения режимных правил, пограничники вправе: доставлять граждан в соответствующие помещения, задерживать их, подвергать личному досмотру, а также досматривать и при необходимости изымать находящиеся при них вещи, документы; осматривать невоенные суда, допустившие нарушения, и доставлять (конвоировать) их в ближайший российский порт для выяснения обстоятельств нарушения; применять оружие, боевую технику, специальные средства, физическую силу и использовать служебных собак.
Санитарная охрана границы состоит из медико-санаторной, ветеринарной и фито - санитарной. Соответствующие органы осуществляют досмотры, наблюдение за здоровьем людей, животных, растений, пересекающих границу, проводят бактериологические исследования. Они вправе вводить карантины, изолировать больных граждан, уничтожать нездоровых животных , больные или несущие на себе инфекцию растения. По инициативе санитарных служб решаются вопросы о временном ограничении или прекращении движения через границу.
Заключение
Таким образом, в данной работе были рассмотрены существующие в Российской Федерации административно- правовые режимы, основными из которых являются режимы чрезвычайного и военного положения
Проведенное исследование восполняет существующий пробел в научной литературе по административному праву. Это особенно необходимо, поскольку правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления. Вопросы административно-правовых режимов исследовались с использованием трудов русских дореволюционных правоведов.
Чрезвычайное положение- это особый правовой режим, предусматривающий ограничение установленных Конституцией РФ и законами прав граждан и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Этот режим объявляется в исключительных случаях, в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.
Под военным положением (ВП) понимается особый правовой режим, предусматривающий ограничения прав граждан, должностных лиц и организаций, возложение на них дополнительных обязанностей, а также особый порядок деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях обеспечения обороны страны и ликвидации агрессии против государства (применение вооруженной силы иностранным государством или группой государств против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ или каким - либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН). Этот режим призван создать правовые, организационные, экономические условия, способствующие отражению агрессии или ее предотвращению.
Административно-правовой режим как институт, появление которого обусловлено таким феноменом, как государственное управление, представлен во всех ветвях государственной власти, поскольку в них представлена государственно-управляющая составляющая (внутриорганизационного характера).
Административно-правовой режим предполагает и допускает дорегулирование отношений, возникающих в режимных условиях, нормами других отраслей права. И в этом смысле есть все основания говорить о комплексных правовых режимах, в которых административно-правовой режим выступает в качестве одного из элементов комплексного режимно-правового образования.
Административно-правовыми режимами регламентируются не только управленческие (в смысле технологии управления) правоотношения, но и порядок реализации принадлежащих гражданам прав и свобод. В предусмотренных законом случаях реализация, например права на труд, предполагает предварительное оформление специальных разрешений (лицензий, аккредитаций, аттестаций и др.).
Функции государства по обеспечению безопасности и обороны во многом предопределяют содержание и характер административно- правовых режимов, используемых в административно-политической сфере, и деятельность правоохранительных органов по их обеспечению. Это обстоятельство во многом объясняет развитие силового компонента в деятельности правоохранительных органов. Отсюда и серьезная потребность в режимной организации правоохранительной деятельности. Такая задача решается не только посредством законодательной регламентации, но и активного ведомственного нормотворчества в целях достижения гармонизации законодательных и ведомственных нормативных правовых актов. На современном этапе развития российской государственности возникают трудности по правовому регулированию режимных отношений.
Их решение предполагает совершенствование нормотворческого процесса. В этих условиях создание системы государственно-управленческой экспертизы режимной организации государственного управления может дать ощутимый эффект.
Библиографический список использованной литературы
1. Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 года.
2. Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года
3. Постановление Правительства РФ от 26.06.1998 N 655 (ред. от 08.08.2003, с изм. от 08.07.2005) "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации"
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.01.2008 N 2-П "По делу о соответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 2 статьи 14 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих….».
5. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2008) "О Государственной границе Российской Федерации".
6. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 29.06.2009).
7. Административная ответственность за нарушение или невыполнение правил пожарной безопасности // Закон и право. - М.; ЮНИТИ-ДАНА, 2001.
8. Административная ответственность за нарушения общественного порядка: законодательство и практика его применения органами внутренних дел: Учебное пособие. - М.; Изд-во ВНИИ МВД России, 1993.
9. Административная ответственность за правонарушения в сфере торговли / Зенькович В.А.. - Минск; Амалфея, 2000.
10. Алексеев В.В. Административное право РФ. СПб. 2002.
11. Амелин Ю.П. Административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования окружающей среды // Актуальные проблемы правоведения в современный период: Сборник статей. - Томск; Изд-во Том. ун-та, 1991
12. Антонова В.П. Административная ответственность и проблемы административного права (Четвертые Лазаревские чтения): К 70-летию Бориса Михайловича Лазарева // Государство и право. - М.; Наука, 2000.
13. Баженов В.О. Административное право. Учебно-методические материалы. М., 2002.
14. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск, 1989
15. Бахрах Д.Н. Административное право РФ. М., 2003.
16. Колесниченко Ю.Ю., Попов Л.Л. Административная ответственность юридических лиц // Административная ответственность. - М.; Изд-во ИГиП РАН, 2001. - c.41-46
17. Махров И.Е., Борисов А.Н. Административная ответственность за правонарушения в области производства и оборота алкогольной продукции // Право и экономика. - М.; Юрид. Дом Юстицинформ, 2006.
18. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. М.: Юристъ 2002.
19. Плехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 2002.
20. Полянский В.В. Административная ответственность в избирательных отношениях // Административная ответственность. - М.; Изд-во ИГиП РАН, 2008. - c.81-85
21. Севрюгин В.Е. Проблемы административного права. Учебное пособие. - Тюмень: ТВШ МВД РФ, ТГУ, 2002.
22. Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц // Законодательство. - М., 2001.
23. Черкаев Д.И. Административная ответственность юридических лиц за таможенные правонарушения // Законодательство. - М., 2002.
1 Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. М.: Щит-М, 2000.
2 Плехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М. 2002.
3 Федеральный конституционный закон «О военном положении» // Российская газета. 2005. 2 фев.; Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» //
4 Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года
5 Федеральный конституционный закон «О военном положении» от 30 января 2002 года
6 Постановление Правительства РФ от 26.06.1998 N 655 (ред. от 08.08.2003, с изм. от 08.07.2005) "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации"
7 Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 30.12.2008) "О Государственной границе Российской Федерации"
PAGE \* MERGEFORMAT1
Деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления