Дореволюционный период развития местного самоуправления

Местное самоуправление в России имеет глубокие исторические корни. Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Оно зародилось, когда появились союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти. Первый ранний этап развития местного самоуправления приходится на период разделения власти на центральную и местную. Второй связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Однако, по мнению большинства историков и правоведов, отсчет российского опыта местного самоуправления нужно начинать с царствования Ивана IV. Вплоть до XVI в. общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народных обычаев и сложившихся традиций.

Правовые основы местного самоуправления в России устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.)1, жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), Городовое Положение (1785 г.)2. Эти акты создавали из всех сословий ряд местных организаций, так называемых сословных обществ и предоставляли им право внутреннего управления этими обществами. Сословным обществам предоставлялось и право замещать по выбору ряд должностей губернской, городской и уездной администрации и судов. В соответствии с ней городским обывателям дозволялось собираться в том городе и составлять “общество градское”, пользующееся определенными правами и выгодами. “Общество градское” избирало городского голову, бургомистров и ратманов (членов магистрата) через каждые три года.3 Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, основой которого являлись земские учреждения.

Формы осуществления местного самоуправления в Древней Руси. Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии. Самоуправление производственных, территориальных общин проявлялось в том, что большинству из них была присуща вечевая форма управления

Вечевая демократия (IX-XIII вв.) - наиболее ранние проявления самоуправления на Руси. Развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев - древнерусские общины. Общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей - вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы. Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. В этих городах наиболее важные вопросы решались на народном собрании (вече) города и его частей. Это выборы старост, установление местных натуральных налогов, участие в строительстве городских стен, мостовых, в благоустройстве территории города, отстранение от исполнения обязанностей выборных должностных лиц (посадников, старост, сотников), выборы представителей для заключения договоров с другими государствами и др.

Принятие в 988 г. христианства Владимиром Святославовичем – великим князем Киевским оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежнем элементам славянскому и варяжскому – присоединяется новый элемент – византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии. Наряду с производственными и территориальными общинами, у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающие в себе производственно-территориальный принцип построения. Так духовенство нескольких церквей объединялось при одной какой-либо церкви в собор. Собор избирал из своей среды двух церковных старост, управляющих делами своего собора.

Период монголо-татарского нашествия (1243–1480 гг.). В первое время земщина (местное самоуправление) оставалась в прежних отношениях к князю, принимая участие в государственных делах и в отношениях князей друг с другом. Затем местное самоуправление значительно ослабляется, так как соподчинение вече старших городов вече всех других городов, при появлении татар, практически было утрачено. После середины XIV в. князья заняли главенствующие положение т.к. пользуясь поддержкой монголо-татар, захватили и власть, и большую часть земель. Общины потеряли роль самоуправляющихся единиц, кроме Пскова и Новгорода, где влияние татар было значительно слабее.

Самоуправление городских слобод (XIV-XV вв.). Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Центром слободы была изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось, прежде всего, стремлением властей обеспечить круговую поруку в отношении низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и от безудержного расширения системы поборов.

По мере становления Московского государства происходит централизация власти. В XV в. Великий Новгород, Псков, Вятка и другие города теряют самостоятельность, и происходит разрушение самобытной системы самоуправления.

Крестьянское общинное самоуправление (XVI-XIX вв.) получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV. Она имела своей целью ликвидацию системы кормлений (содержания должностных лиц разного уровня за счет населения) и введение земского самоуправления. Основные идеи реформы были закреплены в «Уставной земской грамоте» 1551 г. Их воплощением стала замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями (Об отмене кормлений 1556 г.). Она предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправления.

В XVI в. были созданы органы губного4 и земского самоуправления. Губные избы создавались прежде всего как карательные органы, которые вели борьбу с разбоями, убийствами и т.д. Они осуществляли розыск преступников, допрос. Позднее они начали осуществлять некоторые управленческие функции (сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за кабаками). В XVII в. компетенция губных изб стала шире, включала все дела местного управления. Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или назначаемые из бояр или дворян. Разбойная изба в Москве имела определенные контрольные функции относительных губных органов.

В 1699 г. Петром I была учреждена Бурмистерская палата, являвшаяся одновременно органом местного общинного управления Москвы и посадским населением всех городов государства. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли земские избы под председательством бурмистров, независимых от воевод, в ведении которых остались лишь военные и полицейские функции.

Существенная перестройка местного самоуправления произошла в первой четверти XVIII в. С целью укрепления местных органов в 1702 – 1705 гг. правительство Петра I стремилось привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 г. отменил губных старост и передал их функции в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых избирались дворянами из своей среды.

С 1708 г. вся территория России делилась на 8 губерний (впоследствии на 10 и на 11). Во главе их стояли губернаторы, в руках которых находилась судебная, административная и военная власть. Губернатора государство стремилось поставить под контроль местного дворянства. При нем были учреждены магистраты5 из числа местных дворян. Существовал и исполнительный орган губернская канцелярия. Она занималась рекрутскими наборами, обеспечением потребности армии в провианте и обмундировании, розыском беглых крестьян. Губернии делились на уезды, во главе которых стояли коменданты.

Произошли изменения и в управлении городами. Городское управление регулировалось регламентом главного магистрата 1721 г. и Инструкцией городового магистрата 1724 г. Согласно этим документам, главный магистрат Санкт-Петербурга организовывал городовые магистраты и руководил ими. Городовые магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями. Компетенция их была обширной. Они обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, содействовали развитию ремесла и торговли, способствовали организации школ, заботились о благоустройстве городов.

В допетровской Руси не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями. Городская жизнь была вообще слабо развита и плохо устроена; в связи с этим о городском хозяйстве в то время собственно не могло быть и речи. Начало городовому устройству было положено Петром I учреждением в городах земских изб и выборных бурмистров. Однако до конца ХVIII в. не было какой-либо определенной организации финансового хозяйства городов. Доходы и расходы городских поселений были крайне скудны, большая часть городских потребностей удовлетворялась путем натуральных повинностей и специальными денежными складками, причем и те, и другие отличались крайней неравномерностью и произвольностью.

В Москве в связи с ростом городского населения и расширением городских территорий создается земский двор с задачей регулировать городское общественное самоуправление. В петровские времена его заменяет Бургомистерская власть, впоследствии переименованная в Ратушу, а в 1720 г. формируется Московский магистрат. В это время по всей стране указом Петра I устанавливаются магистраты как органы местного самоуправления.

Новым изменениям в области городского управления дал толчок Указ Екатерины II от 14 декабря 1766 г. «Об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения и о выборе в оную Депутатов». С утверждением 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» (Положение о городах) осуществляется реорганизация выборных органов городского самоуправления.

Этот законодательный документ поднимал на более высокую ступень развития городское самоуправление по сравнению с магистратами времен Петра I. В нем впервые давалось определение города с социально-экономических позиций. Устанавливались права и привилегии городов. 3акреплялось право собственности города на землю, ее ресурсы и для жителей города. Город должен был развиваться как культурная среда. 3ащиту города должен был осуществлять городовой магистрат. Устанавливалась и социальная структура среди жителей города: настоящие городские обыватели, купцы (три гильдии), цеховые ремесленники, иногородние и иностранные купцы, именитые горожане (служившие по выборам, имеющие академические или университетские аттестаты, владельцы капитала свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, не имеющие лавок, владельцы кораблей), посадские, архитекторы, художники, скульпторы, музыканты, имеющие аттестаты. Это было так называемое «Общество градское».

Грамота впервые установила городской бюджет, определила новый орган самоуправления — Городскую думу, которая избирала из своего состава исполнительный орган — Шестигласную думу. На эти органы было возложено заведование городским хозяйством. Городам указаны доходы от принадлежащих им земель, лесов, пастбищ, рыбной ловли и др. и предоставлено участие в казенных доходах (питейном и таможенном). Тем не менее, и в начале ХIХ в. городское хозяйство находилось в весьма неудовлетворительном состоянии, даже в столицах. В течение всей первой половины XIX столетия правительство издает ряд частных положений, расширяющих управление хозяйством отдельных городов. Так, например, в 1846 г. было издано для С-Петербурга новое Положение о городском общественном управлении, введенное позже в Москве и Одессе. В первой половине 60-х годов были предприняты особо учрежденными комиссиями исследования экономического положения городов, приведшие к осознанию необходимости коренной реформы городского общественного управления.

Результатом этих работ явилось Городовое положение 1870 г., построенное на началах самоуправления. В 1891 г., вслед за изданием нового земского положения 1890 г., существенно изменившего самые основы местного самоуправления, было признано необходимым, преобразовать и городское управление. Новое Городовое положение 1892 г. не ввело, однако, никаких существенных изменений в финансовой стороне городского устройства. Организация городских сборов и круг обязательных городских расходов одинаковы в обоих положениях. Изменения коснулись главным образом отношений органов самоуправления к местной администрации, причем в новом Положении усилено право вмешательства местной администрации в дела городского хозяйства.

Таким образом, в сфере местного управления вводилось коллегиальное начало. Но местный аппарат имел существенные недостатки: он был очень громоздким, обширным и дорогостоящим; в его построении отсутствовала стройная единая система; параллельно ему существовала и военная, и гражданская администрация с совпадающей подчас компетенцией, что отрицательно сказывалось в управлении на местах. Преемники Петра I упраздняют магистраты. В городах они стали подчиняться губернаторам и воеводам.

Крестьянская война 1773 — 1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, вызвала реформу местного управления — губернскую реформу 1775 г. Главный смысл реформы заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Губернии разукрупнялись, их количество довели до 50 (по 300-400 тыс. жителей в каждой). Во главе губернии стоял губернатор, которому принадлежала вся полнота власти. Должность воевод была упразднена, и учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. В свою очередь губернии делились на уезды, количество которых увеличилось вдвое. Уездную администрацию возглавили земский исправник и земский суд. Им принадлежала административная власть в уезде, руководство полицией и иные функции.

Реформа 1775 г. носила ярко выраженный крепостнический характер, она значительно укрепила позиции дворянства на местах. Был создан такой местный аппарат, который мог эффективнее, чем прежде, пресекать классовые выступления трудящихся.

В последующие годы при Павле I городское самоуправление окончательно ликвидируется. И хотя при Александре I городское самоуправление восстанавливается, в целом местные органы управления в первой половине XIX в. практически не подверглись изменениям.

В 1802 г. возникают один орган и одна организация, на которые возлагалась обязанность регулирования и направления процесса формирования гражданского общества. Таким органом стало Министерство внутренних России, ответственное за исполнение царских указов и за жизнь населения на той или иной территории. Организацией - Императорское русское человеколюбивое общество, возглавившее движение за гражданское общество «снизу», на основе развитого вспомоществования и поддержки обеспеченными слоями населения малоимущих и недееспособных.

Затем вплоть до 1862 г. следует цепь различного рода преобразований, изменивших правовое положение органов городского самоуправления, что было связано с крестьянской реформой. Проведение крестьянской реформы 1861 г. потребовало неотложной перестройки системы местного управления. Александр II был вынужден провести земскую и городскую реформы местного самоуправления. Именно эти реформы сегодня привлекают внимание специалистов по местному самоуправлению. Их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности.

Введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной и с хозяйственной деятельностью. Стараниями наиболее активной части общества земская идея сразу же поднялась выше чисто муниципальной и воплотилась в единстве представлений о гражданской активности, общественном служении, практическом самопознании и просветительстве.

В ходе этих реформ правительство стремилось создать необходимые условия для сохранения власти в руках дворян-помещиков. Вокруг проводимых реформ велось множество дискуссий. Наиболее консервативные представители дворянства настаивали на создании открытых и существенных привилегий для своего класса в проектируемых земских органах, а группы либералов, ориентирующиеся на капиталистический путь развития России, предлагали создать всесословные земские организации. Только в марте 1863 г. специально созданная комиссия подготовила окончательные проекты положения о земских учреждениях и временных правил для них.

Земские учреждения решали практические задачи местного значения. В их ведении были вопросы народного образования здравоохранения, культурно-просветительная работа, страховое и дорожное дело, ветеринария, статистика, сельское хозяйство, пожарное и продовольственное дело и др. К 1917 г. насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности. Земства, по сути "освободили" (отстранили) органы государственной власти от решения многих местных проблем. Благодаря земствам впервые в истории России медицина пришла к крестьянам, а в селах появились учителя. Получая от крестьян большую часть средств, земства и расходовали эти средства в значительной мере на нужды крестьянства.

1 января 1864 г. было утверждено Положение об уездных и губернских земских учреждениях, которое в течение нескольких лет распространилось на 34 губернии Европейской России. Само введение земских учреждений началось в феврале 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

Задача по введению в действие Положения об уездных и губернских земских учреждениях была возложена на временные уездные комиссии. В состав комиссий входили: предводители дворянства, исправник, городской голова, чиновники от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Этим комиссиям было необходимо составить избирательные списки и назначить сроки созыва избирательных съездов. Все это утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора.

На первом собрании земства должна была быть избрана управа, которая к первому очередному собранию представляла свои соображения по различным сторонам хозяйства, а затем вступала в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.

Согласно Положению об уездных и губернских земских учреждениях, на земство возлагались следующие функции: заведование капиталами, имуществом и льготами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры обеспечения народного продовольствия; мероприятия по благотворительности; взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры; участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Вышеуказанным Положением предусматривалось создание трех избирательных курий:

1) курии уездных землевладельцев, для участия в которой требовался высокий имущественный ценз;

2) городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

3) сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов.

Из этого можно сделать вывод, что основным принципом избирательной системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались, прежде всего, интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых - раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания - распорядительные органы; губернские и уездные земские управы - исполнительные органы. Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, чтобы определить ведущие направления хозяйственной деятельности, рассмотреть и утвердить сметы, раскладки повинностей и т.п. На первом заседании земского собрания нового созыва избирался состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности.

Губернские и уездные управы (состоявшие из председателя и двух членов) избирались на три года. Председатель уездной управы утверждался губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел. Как исполнительные органы земств в период между сессиями собраний они управляли имуществом земства. В своей деятельности они руководствовались решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями. Законодательство содержало перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед собранием.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). Основную работу, связанную с управлением и развитием отраслей земского хозяйства, осуществляли наемные земские служащие-специалисты: медики, учителя, агрономы, статистики и др. Для дополнительного контроля за особо важным направлением деятельности управы могли назначать комиссии, в состав которых входили как гласные, так и наемные служащие.

При вступлении в гражданско-правовые отношения земские учреждения пользовались правами юридического лица. В качестве полноправного их представителя выступали управы, которые могли заключать договоры, вступать в обязательства, отчуждать и приобретать имущество, отвечать на суде по имущественным делам земства, вступать в переговоры с контрагентами, вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам земства. Заключенные управой контракты имели обязательную силу для земства соответствующей губернии или уезда, которые несли ответственность по этим обязательствам.

Финансовой основой деятельности земств являлись местные налоги — бюджеты земских учреждений складывались из сборов, которыми облагалось население. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора - местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства, например на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ и т.п. Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению. По своей природе такой сбор представлял собой не налог, а самообложение населения.

Все эти средства оставались на местах. Более того, с начала ХХ в. правительство выделяло немалые суммы на отдельные земские мероприятия (проведение оценочных работ, осуществление плана всеобщего обучения, агрономические мероприятия и т.п.). Основной статьей расходов земств (около 70 % средств) являлось финансирование органов образования и здравоохранения. Расходы на само управление не превышали 5 %.

В государственных положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм обеспечивающих контроль администрации (практически Министерства внутренних дел) за их деятельностью. В губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Правительствующий Сенат. Ему принадлежало право окончательного разрешения всех споров земских учреждений с центральной и местными администрациями, другими правительственными учреждениями, а также с частными лицами и организациями. В свою очередь земства имели право направлять запросы и ходатайства (по проблемам не выходящим за пределы земской компетенции) в адрес императора, высших и центральных государственных органов. Такие обращения направлялись в центр через губернское начальство, и в случае их отклонения соответствующие ведомства должны были представить свои обоснования на утверждение в Кабинет министров. Поскольку при передаче большей части местного хозяйства в руки земств возникала опасность развития местничества, постановления земств по ряду вопросов утверждались центральной или местной администрацией.

Управление земствами, как уже говорилось, осуществлялось по линии Министерства внутренних дел. Кроме того, предусматривался судебный надзор за органами местного самоуправления. Ряд важнейших постановлений земских собраний требовали одобрения министра внутренних дел (для губернских земств) или губернатора (для уездных). В аналогичном порядке утверждались в должности председатели и члены земских управ. Конфликты земских учреждений с губернской администрацией рассматривал Правительствующий Сенат, который, кстати, нередко становился на сторону земских учреждений. Несмотря на то, что земские учреждения мыслились законодателем как сугубо хозяйственные, многие рассматривали их как основу будущего политического устройства страны. Одни видели в них возвращение к традициям русской соборности, другие рассматривали их как первый шаг к российской конституции. Не исключено, что такой поворот в какой-то мере предугадывался разработчиками Положения 1864 г. Как бы то ни было, но земские учреждения действовали лишь на двух территориальных уровнях – в губернии и уезде. Отсутствие земской единицы в волости позволяло сохранить там сословный характер самоуправления.

В земской системе не было и центрального органа, что вызвало к жизни ходатайства об "увенчании здания" земства представительным учреждением с совещательным голосом при императоре. Ходатайств таких было подано немного - до 1881 г. от разных земств их поступило всего 12. Но и этого хватило, чтобы озабоченное правительство принялось бороться с любыми попытками земского единения, ограничивать гласность земской деятельности.

За период с 1864 по 1913 г. в стране было проведено три земские реформы (в 1864, 1890 и 1917 гг.). Все они преследовали цель децентрализации управления. До февраля 1917 г. на местах существовали две системы управления: 1) государственное управление по принципу "сверху вниз" и 2) местное управление "снизу вверх". Эта система не была основана на принципе соподчинения - уездное земство не было строго подчинено губернскому (этим земское устройство и отличалось от бюрократического). Земские учреждения включали в себя распорядительный и исполнительный органы. При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.

Для предварительного рассмотрения вопросов земским собраниям разрешалось создавать подготовительные комиссии из числа гласных. Положение предусматривало образование в качестве обязательной для земства лишь одной комиссии - ревизионной. Продолжительное время во многих земствах эта комиссия была единственной. Со временем, с усложнением земского дела, стали создаваться общая, протестная, докладная, юридическая, техническая и другие постоянные комиссии. Кроме постоянных комиссий земства избирали иные комиссии и советы для разработки отдельных вопросов к собраниям и в помощь земским управам. Количество комиссий с годами возрастало и доходило в каждом земстве до 20 - 25. Принципиальной основой земского самоуправления являлось привлечение к непосредственному участию в работе тех групп и лиц, нужды которых обслуживались. Поэтому в многочисленных комиссиях, советах и т.п. были представлены все сословия, в том числе немало и крестьян.

Кроме председателя и членов управ в земские исполнительные органы входили и многие другие выборные лица. Для ближайшего заведования отдельными отраслями земского хозяйства и управления в помощь управам собрания могли избирать особых лиц, из гласных и владельцев, имеющих право непосредственного голоса в земских избирательных собраниях, а также образовывать из таких лиц для тех же целей комиссии и отделы. Избирались особые участковые попечители для наблюдения за исполнением издаваемых губернскими собраниями обязательных для местных жителей постановлений все эти лица подлежали ответственности за противозаконные действия по исполнению возложенных на них обязанностей на одинаковых основаниях с членами управ.

Институт земской службы складывался постепенно, как неизбежное следствие работы земских учреждений. С течением времени земские функции уточнялись, создавался сложный, но весьма эффективный исполнительный аппарат земского управления со своеобразной системой, с определенной классификацией служб, которые по территориальному признаку подразделялись на две основные группы - центральные и местные.

Центральные в свою очередь можно сгруппировать по характеру функций в особые отделы: общая канцелярия, бухгалтерия, общая касса, пенсионная, касса, отделы народного образования, общественного призрения, экономический, статистический, оценочный, санитарный, ветеринарный, технический, дорожный, строительный и т.п. Это деление типично для губернских земств. На другом полюсе стояли земства с элементарной организацией, где в первое время все специальные отрасли обширного земского хозяйства были сосредоточены в руках секретаря управы. Однако и здесь жизнь потребовала усложнения организации. Роль секретаря, более заметная в уездных земствах, с течением времени уменьшается за счет заведующих отделами управы. Последние приближались по своему фактическому положению к членам управы. Иногда заведующий отделом именовался помощником члена управы. В редких случаях, когда должность выборного члена управы была бесплатной и носила по преимуществу почетный характер, он отождествлялся с выборными членами управы. Ниже по служебной лестнице стояли секретари отделов, делопроизводители и различные специалисты - техники, статистики и т.п. Основание земской пирамиды составляли представители неквалифицированного труда — курьеры, сторожа и т.д. Принцип иерархического деления, характерный для государственного управления, был принят и в земском управлении, иногда он достигал значительной степени сложности.

Социальная функция местных земских служащих была связана с отдельными пунктами территории уезда. Деление уездной и губернской территории на участки для удовлетворения отдельных земских потребностей было весьма распространенным явлением. Важно отметить рациональность принципа, который был положен земствами в основу территориального деления и определения необходимого состава участковых специалистов. Земства путем статистического исследования местных явлений намечали границы участка для определенных (специальных) целей. Так, в области земской медицины опыт показал, что посещаемость населением больниц при расстоянии в 5-6 верст доходила до 70 %, при расстоянии 6-12 верст - менее 50, при еще большем - 20 %. С другой стороны, при нормальной работе количество посещений лечебницы не превышало 12-15 тыс. человек в год, и на каждую тысячу населения участка приходилось не менее 1500 посещений. Следовательно, на 10 – 14 тыс. жителей должен быть одни врачебный участок и радиус последнего не должен превышать 10 верст. Путем еще более внимательного изучения местных условий земства при введении всеобщего обучения установили школьные участки. В большинстве земств (75 %) школьный радиус не превышал трех верст. Земствами был также выработан принцип деления территории ни агрономические участки. Нормальным считался радиус 15 верст.

Около участковых земских специалистов вырастали коллегиальные органы представительного типа или из числа земских служащих (например, больничные и технические советы), или из представителей местного населения (например, санитарные попечительства, группировавшиеся около врачей; школьные попечительства, в которых состояли близкие учителя; отчасти сельскохозяйственные общества, в жизни которых видную роль играли земские агрономы). Таким образом, участковая организация земских служб являлась самостоятельным проводником в жизнь идеи местного самоуправления. Так сама организация проникалась общественным элементом, ломалась строгая корпоративность российского общества и складывалось общество граждан.

Помимо основного деления земских должностных лиц по территориальному признаку наблюдалась весьма интересная классификации их по функциям. Механизм земской службы сложился не только в общих чертах, но и в деталях. Выработалась устойчивая номенклатура важнейших земских должностей, появилась техническая возможность точно определить состав лиц, необходимый для нормального развития земской организации, т.е. установить штат земских служащих. Эта техническая возможность облегчила и даже сделала логически неизбежной юридическую разработку института земской службы. Учреждение штатов, установление категории должностей, без которых была невозможна правильная деятельность земской организации, формально вводило в организацию земского самоуправления немалое количество должностных лиц "по назначению", обладавших определенными служебными правами. Так понятие общественной службы, лишь в общих чертах намеченное земскими положениями, усложнялось и углублялось.

Земства как органы местного самоуправления были ограничены в своей деятельности определенными территориальными границами, действовали в рамках уездов и губерний, а после февраля 1917 г. - и в волостях. Поэтому сплошь и рядом для решения многих хозяйственно-культурных и политических задач были необходимы личные контакты между представителями земств различных губерний. Потребность в таких связях возникала сразу же после создания земств и осуществлялась на практике и форме легальных и нелегальных съездов и совещаний, товариществ и союзов.

С начала ХХ в. губернские гласные стали избирать по одному члену Государственного Совета от губернии. Земства принимали активное участие также в выборах депутатов в Государственную думу.

Деятельность органов земского самоуправления осуществлялась гласно. Земские собрания, особенно уездные, были доступны для всех желающих. Земства ежегодно издавали свои постановления земских собраний, отчеты и сметы управ, статистические данные. Со временем появились и периодические издания. К 1917 г. большинство земств выпускало по три и даже более таких изданий (журналы, календари, газеты).

Как известно, земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поскольку авторы Положения 1864 г. исходили из негосударственной природы земств, в нем нет указания на какие бы то ни было государственно-властные полномочия земских учреждений. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов местного самоуправления, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет власти по-прежнему принадлежал государственным структурам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, и последние могли осуществлять все меры принуждения только через полицию, за которой оставалось решение вопроса о целесообразности таких мер.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. ситуацию практически не изменило. И хотя земские учреждения стали рассматриваться как часть государственного управления и служба в земских должностях приравнивалась к государственной, взаимоотношения с полицией оставались прежними. Видимо, правительство, опасаясь политической активности представительных учреждений на местах, не стремилось давать в их руки реальные властные механизмы. Тем не менее, земства оказались весьма жизнеспособной системой. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, а их компетенция распространялась на 110 млн. россиян.

Таким образом, путем земской реформы правительство Александра II стремилось создать связующее звено между обществом и правительственным аппаратом в виде органов земского самоуправления. Реформаторы попытались разделить государственную власть и ответственность на местном уровне с представителями земских обществ. Предполагалось, что все проблемы, составляющие обыденную, каждодневную жизнь человека, а поэтому и обеспечивающие реализацию его прав и свобод, будут разрешаться через механизмы местного самоуправления. Однако земская реформа была не до конца продумана, не была сформирована стройная и централизованная система местного управления.

В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Положение о земских губернских и уездных учреждениях было недостаточно совершенным: многие его статьи были сформулированы нарочито туманно и даже двусмысленно. На нем лежала печать той борьбы, которая шла в верхах вокруг земской системы самоуправления между старыми и новыми силами тогдашнего российского общества. Со временем земства получили такие организационные формы, которые не позволяли полностью развернуть все заложенные в них возможности. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений - волостного земства, а отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения. Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либералов и демократов. И в этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную.

Чем же обеспечивалась высокая эффективность работы земств, их жизненность позволяющая противостоять могущественной государственной бюрократии. При ответе на этот вопрос исследователи выделяют три основных момента. Во-первых, жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные ограничения и придирки властей, земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности.

Во-вторых, жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием.

Третье обстоятельство, обеспечившее высокую функциональную жизнедеятельность земств, заключалось в их кадрах. В них сложился свой штат высокопрофессиональных и компетентных работников. В общей сложности к 1912 г. земских служащих и лиц, оплачиваемых земствами, было около 150 тыс. Труд земских служащих оплачивался довольно высоко. Большая часть из них имела солидное образование, профессиональные навыки, достаточно высокое общественное положение, которым они дорожили и которое старались подтверждать своей повседневной деятельностью.

Наряду с положительными чертами земской системе самоуправления присущи и некоторые недостатки. Во-первых, земские учреждения действовали, как уже отмечалось, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали в волостях. Земства не были "увенчаны" и высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность.

Во-вторых, ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, земства находились под жестким контролем и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями центральной власти.

Проведение городской реформы было обусловлено развитием капиталистических отношений после отмены крепостного права. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословных принадлежностей) сроком на четыре года.

Земская и городская реформы созвучны друг другу по цели, характеру и принципам. Как городская реформа, так и земская "внедряли элементы представительства на уровне местного самоуправления".

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным - городская управа, которую возглавлял городской голова, он же - председатель Городской думы. В зависимости от имущественного положения все избиратели делились на три курии. В первую входили наиболее крупные налогоплательщики, во вторую крупные и средние, в третью - более мелкие собственники.

Одной из лучших сторон городской реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

Городское самоуправление в Москве было закреплено законодательно и высочайше утверждено 20 марта 1862 г. Положением об общественном самоуправлении города Москвы. Оно вводило всесословный принцип в организации Городской думы и ее приспособлении к новым экономическим условиям. Городское общество делилось на пять групп: дворяне, почетные граждане, купцы, мещане, ремесленники, а также неопределенная группа «других званых лиц». Городское положение 1870 г. изменило организацию органов городского самоуправления. Городская дума стала бессословной, расширилась ее компетенция, значительно возросло количество избирателей, усовершенствовалась избирательная система, городское общественное управление получило самостоятельность.

Закон о публичном городском общественном управлении, принятый в стране с чрезвычайно дифференцированным по территории уровнем развития, не имел прямого действия. Он вводился особым государственным актом каждому городу персонально в зависимости от готовности к новому управлению, под которой понимался (так же как и в европейских странах) определенный уровень гражданского и финансового развития.

Более того, права и компетенция самоуправлений, провозглашенные в городовом Положении, передавались не одномоментно, не сразу, а последовательно, и каждый новый «предмет ведения» вводился лишь по освоении предыдущего. Постепенность формировала своеобразное самообучение новоявленных самоуправлений, причем под жестким контролем полиции. Для достижения определенной зрелости самоуправлениям потребовалось около полувека.

Хотя Положение 1870 г. имело свои недостатки, оно являлось крупным шагом вперед по сравнению с предшествующим периодом, а также с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление на рубеже ХIX-XX вв. «Оно вывело российские города из спячки и придало им ту силу значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Несмотря на усиление административных начал в 90-х годах ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 гг.».

К концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Они быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существующую за счет дополнительных поборов населения.

В 80-90-х годах XIX в. волна контрреформ захватила сферу местного управления. С 1892 г. в истории городского самоуправления в России был начат последний предреволюционный этап. В 1890 г. было пересмотрено Положение о земских учреждениях. Для усиления роли дворян в земских органах был снижен имущественный ценз в этой курии, отменен принцип представительства, благодаря чему увеличилось число выборщиков от дворян. Во второй курии, наоборот, значительно возрос ценз, и сократилось число выборщиков. По отношению к крестьянской курии усилился контроль администрации, губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание.

В 1892 г. было принято новое Городовое положение. Теперь к выборам в органы городского управления допускались только лица с определенным имущественным положением. В городах были избраны новые выборные органы общественного управления. Представительным органом являлась Городская дума. В выборах принимали участие лица, обладавшие избирательным правом. Избирательный ценз ограничивался только двумя требованиями: наличием недвижимости любого вида и припиской к городу для «отправления городских повинностей». Избранные городским населением депутаты, или члены Думы, назывались гласными. Их число для губернских городов ограничивалось в 60 — 80 человек. Избирались они на четыре года.

Был создан и выборный исполнительный орган — Городская управа. Члены Управы избирались из гласных Думы и были подчинены ей. Дума могла отстранить от должности любого члена Управы и предать его суду.

Иначе обстояло дело с городским головой. Городской голова избирался Думой, но затем назначался на эту должность губернатором либо Министерством внутренних дел. После этого Дума не могла ни снять его с должности, ни предать суду без разрешения правительства. Городской голова становился и председателем Думы, что определяло его огромное влияние.

После 1892 г. отмечается значительное усиление исполнительных органов. Губернатор получил право приостанавливать действие любого постановления Думы независимо от характера вопроса. До этого он мог делать это только под предлогом незаконности того или иного постановления. Губернская администрация стала утверждать в должности всех членов и служащих Городской управы. Они все стали государственными служащими. Исполнительный орган и городской голова оказались более влиятельными, чем представительный орган. Роль последнего ограничивалась функциями коллективного советчика. Дума самостоятельно не могла формировать даже повестку дня или созывать сессию. Как противодействие этой тенденции возникли объединения (союзы) городов. Они образовались на паевых началах и имели в основном дела с проблемами, в решении которых центральные власти не были заинтересованы либо оказались бессильными. Отношения объединений городов с государственными органами были напряженными, и их предложения рассматривались с трудом.

Новое Городовое положение резко ограничило избирательное право и санкционировало такое вмешательство со стороны администрации в деятельность органов самоуправления, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство.

Таким образом, правительство, вынужденное в нараставшей революционной ситуации провести в 60 - 70-е годы ряд буржуазных по своему характеру реформ, в 80 - 90-е годы нанесло удар по вновь возникшим институтам и принципам. Практически на нет были сведены прогрессивные нововведения. Эпоха контрреформ знаменовалась существенным сдвигом вправо по всем направлениям социального, политического и государственно-правового развития России, и в частности в сфере местного самоуправления. Российская история свидетельствует, что земство было не таким уж совершенным институтом.

Реформы преследовали цель децентрализовать управление и обеспечить развитие местного самоуправления. В указанный период вопросы теории и практики местного самоуправления широко освещались в трудах российских ученых-юристов6. Однако следует отметить, что принимаемые в это время меры не смогли преодолеть недостатки, присущие прежнему местному (земскому и городскому) самоуправлению.

Местное самоуправление в России реформировалось и в XX в. Временное правительство 25 марта 1917 г. создало Особое совещание по реформе местного самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

Затем власть в стране перешла к большевикам и эти начинания провести в жизнь не удалось.

Положение местной власти, местного самоуправления можно рассматривать в качестве индикатора распределения государственной власти в стране. В условиях сильной центральной власти ему отводится роль придатка, приводного ремня, аппарата.

1 Полное собрание законов Российской империи, Т.ХХII.

2 Полное собрание законов Российской империи. Т. XXIII.

3 Полное собрание законов Российской империи. Т.XXII. № 16.187.

4 Губа, территориальный округ в Русском государстве 16-17 вв., в пределах которого действовала уголовная юрисдикция губного старосты. Как правило, совпадала с волостью, с сер. 16 в. - с уездом.

5 В 1720 г. Петр I учредил выборные магистраты.

6 См.: Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М., 1906; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. СПб.1899.

PAGE 26

Дореволюционный период развития местного самоуправления