Структура и формы деятельности местных органов

Структура местных органов строится в соответствии административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных – чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Страны современного мира могут иметь двухзвенную (Дания, Финляндия, Япония), трехзвенную (Италия), четырехзвенную (Германия), а также пятизвенную (Франция) систему административно-территориального деления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Своеобразной низовой единицей являются также кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Франции).

Свои представительные органы создаются далеко не в каждой административно-территориальной единице. Так, во Франции подобных органов нет в кантонах и округах. Не формируются представительные органы и в германских округах, польских воеводствах.

В некоторых странах возможно функционирование в однопорядковых административно-территориальных единицах различных типов представительных органов. Так, в графствах США формируются два основных вида советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распространение приблизительно в 80% американских графств, избираются непосредственно местным населением. Они обычно состоят из трех - пяти человек, которые, как правило, избираются исключительно для работы в данном органе без права занимать какие-либо другие должности. Советы контролеров получили распространение в штатах Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов (городов-спутников), входящих в графство. Члены таких советов обычно выполняют свои обязанности по совместительству.

Некоторые крупные города могут совмещать в себе как региональный, так и низовой уровень управления. Например, территория Парижа охватывает два разных территориальных коллектива: коммуну Парижа и департамент Парижа, причем деятельность этих коллективов регулируется решениями ассамблей, именуемой Советом Парижа. Отдельные города считаются также субъектами федерации (Бремен, Гамбург и Берлин в Германии).

На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная система управления на низовом уровне. В таких странах, как, например, Франция, Италия, Бельгия, правами муниципалитетов пользуются и городские, и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения). Во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, статус которой могут иметь самые различные по величине населенные пункты. У городских и сельских коммун одинаковая система управления и одинаковые права. При дифференцированной же системе, характерной для англосаксонских стран (Великобритания, США, Индия и др.), муниципалитеты создаются, как правило, только в городах, т.е. система местных органов здесь состоит из организационных ячеек различных типов.

Во многих западных странах в настоящее время происходит некоторое стирание различий между городской и сельской местностью. Законодательство многих стран все же стремится установить более или менее четкие критерии разграничения городской и сельской местности. Так, в соответствии со ст. 8 Закона 1947 года о местном самоуправлении в Японии для получения статуса города населенный пункт обязан соответствовать следующим условиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% жилых строений должны находиться в центральной части населенного пункта; не менее 60% населения должно быть занятым в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города, соответствующий населенный пункт должен обладать также городскими сооружениями и службами, перечень которых определяется актами префектуральных органов.

Наряду с численностью населения возможными критериями для образования муниципалитетов могут служить общий уровень развития соответствующей единицы, ее доход, историческая значимость и т. д. Так, в большинстве американских штатов основным требованием, предъявляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципалитета, является минимально необходимая для этого численность населения (например, 75 человек в Алабаме, 300 - в Канзасе). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об этом, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией должны стоять подписи определенной части жителей соответствующего населенного пункта, обладающих правом голоса (как правило, 20 - 25% от их общего числа). Необходимо провести также общее голосование в данном поселении по вопросу получения статуса муниципалитета, т.е. об инкорпорации (вопрос считается решенным, если "за" проголосует большинство). Далее секретарь штата, должен официально подтвердить результаты голосования и соответствие инкорпорируемой1 территории установленным требованиям. Главными причинами, побуждающими отдельные поселения к созданию собственных муниципалитетов, обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной территории, стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля над местными делами, ее желание приобрести большие политический вес и влияние в масштабе как графства, так и штата.

Крупные города часто делятся на округа (районы), в рамках которых формируются свои советы. В этих городах обычно функционируют два уровня управления: общегородской и районный (Париж, Брюссель и др.). В таких, например, крупнейших французских городах, как Париж, Марсель и Лион, наряду с общегородским муниципальным советом функционируют и окружные советы (Париж разделен на 20 округов, Марсель - на 16, а Лион - на 9). Они избираются по тем же спискам, что и общегородской совет, т.е. депутаты последнего, избранные на территории округа, одновременно являются и членами окружного совета.

Члены районных советов могут составлять лишь определенную часть общегородского совета. Так, городской совет Будапешта состоит из 88 членов, 66 из которых избираются непосредственно населением по партийным спискам, а 22 - делегируются городскими районами. Большинство управленческих прав здесь реализуется на районном уровне и только некоторая их часть - общегородским представительным органом.

Прямое государственное управление и местные органы. Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой системой. Так, для стран континентального права в первую очередь весома роль назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого прямого государственного управления на местах, или же местного государственного управления.

Прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для большинства западных государств с континентальной моделью местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).

В Италии, например, представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, руководящий деятельностью государственной администрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляемой областью. В итальянских провинциях функционируют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуществляют надзор за органами местного самоуправления, контролируют процесс управления в таких отраслях, как юстиция, полиция, железные дороги, и т.д.

В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый центральным правительством и находящийся в должности до тех пор, пока это угодно правительству. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, местные представительные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании и т.д.

Гораздо реже в западных демократиях встречается местное государственное управление непосредственно на низовом уровне. В качестве примера можно привести Бельгию, где наблюдение за муниципальным управлением может быть поручено муниципальному секретарю, назначаемому центральным правительством.

В развивающихся странах, отличающихся значительной степенью централизации власти по сравнению со странами Запада, прямое государственное управление на местах часто охватывает все уровни административно-территориального деления.

Так, в Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, объединяющего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа - коллектор (заместитель комиссара), назначаемые губернатором по указанию правительства штата. Элементом прямого государственного управления на низовом уровне здесь является комиссар муниципальной корпорации, назначаемый правительством штата обычно на определенный срок. Однако он может быть отозван досрочно правительством штата, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями. Комиссар может быть смещен также по инициативе самой корпорации, если не менее 3/5 членов ее совета потребуют его отставки.

Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки. На региональном уровне здесь обычно функционируют губернаторы, обеспечивающие выполнение решений правительства и местного представительного органа (в этом качестве они действуют как главы местной администрации). Они также руководят деятельностью различных административных служб на департаментском (провинциальном) уровне, назначают и смещают соответствующих должностных лиц, действуют от имени департамента (провинции) и представляют ее в административных и судебных делах, содействуют надлежащему отправлению правосудия. В конституционном законодательстве может предусматриваться и возможность использования вооруженных сил в случае, если нормальное осуществление губернатором своих полномочий станет по каким-либо причинам невозможным.

Прямое государственное управление на местах в определенных административно-территориальных единицах, как уже отмечалось, может осуществляться и в „чистом виде”. Например, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейнланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным президентам, назначаемым исполнительной властью земли и непосредственно подчиненным министру внутренних дел. Правительственному президенту подчинены правительственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом Министров. Областному управляющему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. З ст. 143 Конституции областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль.

Во многих странах (прежде всего западноевропейских) наблюдается тенденция к отделению государственной администрации от местной (особенно на региональном уровне).

Например, во Франции с принятием в 1982 году Закона о децентрализации были весьма четко разделены функции прямого государственного управления на местах и местной администрации. Раньше полномочия местной администрации в департаментах и регионах, по существу, возлагались на префектов. С упразднением должности префекта его функции как исполнительного органа соответствующей административно-территориальной единицы были переданы председателям генеральных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо должностей префекта и супрефекта (соответствующие титулы, правда, сохранены в качестве рангов государственных чиновников) были введены должности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на местах.

Комиссар республики назначается (как и раньше префект) декретом президента по представлению главы правительства и министра внутренних дел. По протоколу он продолжает оставаться первым в соответствии с иерархией должностным лицом в департаменте и регионе. Он, как правило, присутствует на официальных церемониях, представляя правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности. Комиссар республики считается доверенным лицом министра внутренних дел и в этом качестве от имени правительства распоряжается полицией и руководит деятельностью периферийных правительственных служб. Он ведет переговоры от имени государства, подписывает все акты и контракты, заключаемые между государством и различными юридическими лицами на соответствующей территории, представляет государство в судебных инстанциях. Для обеспечения порядка он может прибегнуть в случае необходимости к использованию вооруженных сил. Наряду с подразделениями полиции он вправе привлекать к выполнению задач по восстановлению общественного порядка и части жандармерии - военизированной полиции, находящейся в подчинении министра обороны. Выполняет комиссар и некоторые судебные функции в случаях, когда имеет место правонарушение, затрагивающее интересы безопасности государства. Кроме того, комиссар республики принимает непосредственное участие в разработке и исполнении государственного плана развития соответствующей территории, распределяет средства в рамках различных программ экономического и социального развития и др.

Практика многих зарубежных стран свидетельствует о том, что прямое государственное управление на местах играет в значительной степени позитивную роль в функционировании, как местного самоуправления, так и всей политической системы страны в целом. Оно позволяет усилить государственное начало в местном самоуправлении, подчинить в необходимой мере деятельность местных органов общенациональным интересам. Это в свою очередь повышает эффективность деятельности всей исполнительной власти, способствует большей координации местных органов с другими элементами государственного механизма. В то же время (и это особо наглядно проявляется в развивающихся странах) прямое государственное управление на местах может и подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих единицах. Во Франции муниципальные советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные советы департаментов - лишь два раза в год. В Великобритании советы графств собираются на сессионные заседания ежеквартально, а нижестоящие советы - ежемесячно. В Швеции частота сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, а сессии советов вышестоящего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных могут созываться внеочередные (чрезвычайные) сессии, которые обычно проводятся по требованию правительства соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа членов представительного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь вопросы, для решения которых они специально и созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть отраслевыми, функциональными и территориальными.

Отраслевые комитеты обычно создаются по конкретным направлениям муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.).

Функциональные комиссии формируются по каким-либо общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юридический комитет, комитет общих вопросов и др.).

Территориальные комиссии объединяют советников, избранных от определенного района, и отвечают поэтому за его комплексное развитие.

Комиссии чаще всего выполняют лишь подготовительные, контрольные функции (особенно в странах с континентальной моделью местного управления). В ряде же стран (Великобритания, в штатах США и землях Германии - отдельные виды комиссий) они наделяются и распорядительными функциями. Так, в Великобритании комитеты, по существу, руководят многими направлениями муниципальной деятельности, играя фактически роль исполнительных органов, поскольку совет, как правило, делегирует им многие свои полномочия.

Процедура заседания совета зачастую сводится к одобрению отчетов различных комитетов о проведенных ими расследованиях. Решения принимаются путем одобрения или же отклонения различных рекомендаций комитета.

Помимо выборных советов составной частью местного самоуправления (муниципального управления) являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. При анализе структуры местного самоуправления используется и более широкое понятие - "исполнительный аппарат", которое включает в себя как собственно исполнительный орган общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, бургомистры, мэры и т.д.), так и подчиненные ему органы специальной компетенции (департаменты, бюро, и пр.).

Исполнительный орган может осуществлять и некоторые функции государственной администрации (особенно на низовом уровне). Здесь налицо как бы двойственное положение исполнительного органа, который рассматривается, с одной стороны, как составная часть местного самоуправления, а с другой - как низовое звено исполнительной вертикали, представитель правительства, ответственный за осуществление порученных ему дел (таких, как регистрация актов гражданского состояния, реализация на подведомственной территории различных общегосударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безопасности и т.п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран.

Формирование местных (представительных) органов самоуправления. Региональные представительные органы обычно избираются населением соответствующей административно-территориальной единицы на срок от двух до шести лет. Так, срок полномочий шведских ландстингкоммун установлен - три года, германских крайстагов - четыре, французских генеральных советов - шесть лет. Представительные органы среднего звена могут иногда формироваться и косвенным путем. В Венгрии, например, члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.

Представительный орган (совет, ассамблея, собрание и т.п.), являющийся, как уже отмечалось, важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы. В ряде развивающихся стран определенное число мест в представительных органах резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (например, в Сенегале, Марокко), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями малоимущих слоев населения (например, в Индии).

Формирование местных исполнительных органов. Существует обычно несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава.

В Великобритании ежегодно избираемыми исполнительными органами муниципальных советов являются их председатели, а исполнительными органами административно-территориальных единиц, имеющих титул города, - мэры и лорд-мэры, которые, как и "слабые" мэры в США, по существу, лишены реальных исполнительных функций. Их роль сводится в основном к председательствованию в соответствующем совете и представлению его вне совета.

В ряде германских земель местный исполнительный орган (бургомистр) избирается непосредственно советом и является его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобритании. Это определяется, в частности, тем, что он имеет право опротестовывать решения совета, в связи с чем приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства соответствующей земли. Часто фактическое положение бургомистра, избираемого советом, здесь не менее значимо, чем положение бургомистра, избираемого непосредственно населением в других землях Германии.

Положение германского бургомистра, избираемого местным представительным органом, в определенной степени схоже с положением главы коммунальной администрации во Франции, где муниципальный совет коммуны на срок своих полномочий избирает мэра и его помощников (от 1 до 12). Здесь мэр тоже выступает как бы в двойном качестве: исполнительного органа местного совета и представителя центрального правительства. Если, выступая в своем последнем качестве, мэр наносит вред кому-либо, то ответственность за его возмещение несет не коммуна, а государство. Распоряжением министра внутренних дел мэр может быть отстранен от должности на три месяца, а декретом правительства - вообще смещен со своего поста.

Избрание единоличного исполнительного органа непосредственно советом характерно и для таких европейских стран, как Австрия, Дания, Испания, и др. Избрание главы исполнительного аппарата (мэра, алькальда, майора) муниципальным советом практикуется также во многих латиноамериканских странах (например, в Мексике) и в некоторых государствах Востока (например, в Египте).

В некоторых странах избрание исполнительного органа советом или же населением зависит от числа жителей соответствующего территориального подразделения. Так, в Венгрии главы местной администрации (бургомистры) избираются представительными органами в административно-территориальных единицах, население которых насчитывает более 10 тыс. человек (в остальных единицах - непосредственно населением).

Местные советы могут формировать не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. В Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты, которые обычно несут ответственность за свою деятельность перед соответствующим советом. Коллегиальный исполнительный орган - магистрат формируется на низовом уровне и в германских землях Гессен, Бремен, в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Он избирается местным представительным органом непосредственно из своего состава и обычно включает 6 - 12 членов, в том числе бургомистра.

В ряде стран исполнительный орган избирается непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Его отношения с местными советами, поэтому зачастую строятся на основе системы "сдержек и противовесов".

Например, в большинстве крупных городов США функционирует система "сильный мэр - совет". При такой системе избираемый населением (обычно на четыре года) мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, отвечает за составление и исполнение местного бюджета, самостоятельно решает многие другие вопросы текущего управления, обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством голосов членов последнего. При "сильном" мэре, как правило, функционирует широкий штат профессиональных помощников, возглавляемый в некоторых городах главным администратором. Теоретически являясь лишь исполнительным органом муниципального совета, "сильный" мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий весомое влияние на основные направления политики муниципалитета.

В Японии непосредственно населением избираются главы исполнительного аппарата всех административно-территориальных единиц: губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. Глава местной исполнительной власти в Японии обычно обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствующему совету, что в функциональном плане весьма сближает его с прямым государственным управлением на местах.

Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы непосредственно населением коллегиальных исполнительных органов. Примером здесь может служить Португалия, где коллегиальным исполнительным органом муниципалитета является муниципальная палата, члены которой избираются гражданами, проживающими на территории соответствующего муниципалитета. Согласно ст. 252 Конституции Португалии, председателем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который получил наибольшее число голосов на выборах.

Исполнительный орган может назначаться сверху, я не избираться. В Бельгии и Голландии, например, мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципального совета. Факт назначения бургомистра сверху призван подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами.

В местном управлении может использоваться и "комбинированный" способ формирования исполнительных органов. Значительным своеобразием отличается, например, система "совет - управляющий", получившая распространение в США, преимущественно в городах средних размеров. В рамках данной системы избираемый чаще всего самим советом мэр не пользуется реальной властью, выполняя в основном представительские функции. Реальную исполнительную власть здесь осуществляет профессиональный управляющий, нанимаемый на определенный срок муниципальным советом и руководящий работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей всех муниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления.

Функции муниципального совета и мэра при такой системе носят в значительной степени политический характер, поскольку они определяют общую политическую линию муниципалитета, принимают постановления и бюджет, которые осуществляются управляющим. Система "совет - управляющий" в конечном итоге направлена на то, чтобы построить управление городом по таким же принципам, по которым функционирует эффективная частная корпорация, отделив при этом политику от администрации. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции здесь осуществляются профессионалом, хорошо разбирающимся в проблемах городского управления. Она также позволяет сконцентрировать внимание мэра на стратегических и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть времени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом. В то же время такая система считается неадекватной для крупных городов (с политической точки зрения), поскольку она придает слишком большой вес профессиональным администраторам в ущерб выборным политикам, реально представляющим местное население, искажая, таким образом, волю избирателей, продемонстрированную на выборах.

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) получил распространение в Германии, Норвегии, Швеции, Финляндии и ряде других стран.

Важным элементом местных органов является чиновничий аппарат, т.е. различные департаменты, бюро и т.п. В Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие нумерацию. Каждый департамент возглавляется избираемым или назначаемым руководителем. Городская администрация, как правило, включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнительного аппарата обычно бывает весьма невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству. Чиновники местных органов обычно назначаются и смещаются главой местной администрации или муниципальным советом.

В ряде стран отдельные категории должностных лиц могут избираться непосредственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, например, обычно избираются основные должностные лица американских графств (шериф, клерк, казначей, атторней2 и др.).

1 Инкорпорировать (от лат.) включать в свой состав, присоединять.

2 АТТОРНЕЙ - в англоязычных странах: 1) доверенный представитель, оказывающий юридические услуги какому-либо лицу или компании; 2) государственное должностное лицо, выполняющее функции обвинителя или защитника.

PAGE 16

Структура и формы деятельности местных органов