Контроль и ответственность местных органов

Свои полномочия местные органы осуществляют, как правило, под более или менее строгим контролем со стороны центральных властей, являющимся важным функциональным элементом деятельности государственного механизма в целом. В странах с континентальной моделью местного управления подобный контроль осуществляется в значительной степени через представителей прямого государственного управления на местах. Так, во Франции до начала 80-х годов весьма жесткий контроль за деятельностью коммунальных и департаментских органов осуществлял префект департамента, который был наделен весьма широкими контрольными полномочиями, включая право отстранять мэров, отменять решения соответствующих советов. Закон от 2 марта 1982 г., заменивший пост префекта на пост комиссара республики, однако, изменил и систему контроля за деятельностью местных органов. Эти изменения выразились прежде всего в ослаблении опеки над последними, а также в повышении возможности судебного обжалования. Осуществлявшийся префектами контроль за актами местных органов был заменен правом их опротестования в административных трибуналах. Теперь судебный орган, а не государственный чиновник вправе отменять акты местных представительных органов, а также воспрепятствовать их применению путем вынесения постановления об отсрочке исполнения. В случае же обнаружения каких-либо нарушений в местном бюджете, например игнорирования расходов, являющихся обязательными для местных властей, комиссар вправе обратиться в орган финансового контроля - региональную счетную палату.

Общий контроль за местными органами в унитарных государствах осуществляется центральным правительством (как правило, в лице одного или нескольких министерств). Во Франции, Италии, например, этими органами ведает министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Значительную роль такой контроль играет в странах с англосаксонской моделью, где отсутствуют представители центра на местах. Так, в Великобритании местными органами ведает в основном министерство охраны окружающей среды.

Административный контроль центральных властей за деятельностью местных органов выражается, прежде всего, в их праве утверждать некоторые акты и санкционировать определенные действия последних, а также смещать определенных должностных лиц местного управления. К числу вопросов, по которым представительные органы на местах не могут принимать самостоятельные решения, обычно относятся вопросы, касающиеся финансов, налогов, приобретения и продажи земельной собственности, сделок с муниципальным имуществом, застройки населенных пунктов.

Важным средством контроля со стороны центральных министерств является издание различных циркуляров, устанавливающих стандарты для соответствующих местных служб. Зачастую в циркулярах толкуется новое законодательство, разъясняются те или иные аспекты правительственной политики, предъявляются требования к отчетности местных органов. Одним из действенных средств контроля служит непосредственное инспектирование деятельности местных органов различными министерствами. В некоторых государствах (например, в Великобритании, Скандинавских странах) контроль за определенными сферами деятельности местных органов (и в первую очередь - за финансами) осуществляют специальные контролеры - омбудсмены, - которые имеют право ставить вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и некоторых иных полномочий.

В законодательстве обычно предусматривается применение определенных санкций к местным органам в случае ненадлежащего выполнения ими своих функций. Такими санкциями могут быть:

- отстранение от должности глав местной администрации, муниципальных служащих;

- наложение на них различных взысканий;

- отмена актов местных органов;

- передача ряда полномочий последних правительственным агентам на местах и т.п.

Наиболее радикальной из возможных санкций является роспуск местных советов, что в большей мере характерно для стран с континентальной моделью местного управления, например для Франции, Италии, Португалии, Венгрии, Индии. В Великобритании же крайней мерой наказания местного представительного органа за неисполнение тех или иных функций является лишь передача определенных его полномочий и служб соответствующему министерству и назначаемым им чиновникам.

Во взаимоотношениях центральных властей с местными органами значительную роль играет и финансовый контроль. Финансовая база местных органов обычно складывается из их собственных доходов, а также поступлений из государственного бюджета. Такой ее дуалистический характер, с одной стороны, отражает некоторые элементы самоуправления и деятельности местных органов и их определенную обособленность в рамках государственного механизма, а с другой стороны, свидетельствует о вовлеченности местных органов в процесс государственного правления, в осуществление задач, имеющих общенациональное значение.

Наряду с административным и финансовым возможен судебный контроль за деятельностью местных органов. Наиболее развит он в странах англосаксонского права, где решения местных органов часто оспариваются в судебном порядке. Правительство в этих странах считает, что если тот или иной местный орган не осуществляет свои функции надлежащим образом, оно вправе обратиться в суд с требованием об издании судебного приказа, запрещающего местному органу те или иные действия или, наоборот, обязывающего его произвести определенные действия. Суды здесь в ходе рассмотрения конкретных дел имеют право толковать те или иные акты местных властей и объявлять их незаконными.

Судебный контроль американских штатов над местными органами обычно осуществляется путем вынесения судами следующих решений:

- судебного приказа должностному лицу органа местного управления о выполнении требований истца;

- судебного запрета решения или какого-либо другого незаконного действия местных органов или их должностных лиц.

Кроме того, обладая правом конституционного надзора, суды существенно влияют на полномочия местных органов управления.

В некоторых странах инициатива по обжалованию каких-либо решений или действий местных органов может принадлежать непосредственно населению. Так, в Швеции граждане вправе обжаловать решения местных представительных органов в судебном порядке, а решения их исполнительных органов - в комитеты по рассмотрению жалоб, образуемые местными советами. Жалобы могут быть основаны на следующих мотивах:

- принятие решения с нарушением правил процедуры;

- противоречие его закону;

- выход за рамки полномочий собрания или его исполнительных органов;

- нарушение прав истца или допущение какой-либо иной несправедливости.

Шведская практика в целом такова, что местные органы пользуются довольно широкой автономией и могут предпринимать любые "надлежащие" действия, отвечающие интересам жителей соответствующей административно-территориальной единицы. Если, однако, кто-либо из местных жителей посчитает, что при принятии того или иного решения муниципалитет вышел за рамки своих полномочий, он может обжаловать это решение в соответствующей инстанции (высшей из которых является Верховный суд Швеции). Объем полномочий местных органов, таким образом, определяется не только парламентом, но и непосредственно населением. Причем решение, выносимое вышестоящей инстанцией, касается только конкретного местного органа и не препятствует другим органам действовать аналогичным образом до тех пор, пока это действие не будет оспорено кем-либо из жителей данного территориального подразделения.

Положительные черты такой системы заключаются в том, что она придает гибкость местному управлению, показывает активность населения. И все-таки при всей своей внешней прогрессивности подобная система не может восприниматься однозначно позитивно, поскольку контроль за законностью решений, принимаемых в рамках механизма государства, должны осуществлять прежде всего компетентные государственные органы.

Реальные возможности местных органов самостоятельно осуществлять свои функции ограничиваются не только жестким контролем со стороны центра и их финансовой зависимостью от последнего, но и деятельностью на местах полуавтономных организаций (различных публичных корпораций, агентств по региональному планированию и развитию и т.п.), которым зачастую передается право выполнять отдельные функции местных органов.

Преимуществом создания этих организаций признана возможность обходить таким путем некоторые ограничения, типичные для государственного сектора. Речь идет, прежде всего, о выплате штатным сотрудникам более высокой зарплаты, чем предусматриваемая существующими тарифами в государственном секторе. Это в конечном итоге позволяет привлекать к работе на местах более квалифицированных специалистов.

Сужению реальной компетенции местных органов способствует и функционирование на местах региональных отделов центральных министерств и ведомств.

Например, в Великобритании региональные отделы министерства по охране окружающей среды занимаются жилищными делами, транспортом, планированием; отделы министерства здравоохранения и социального обеспечения - вопросами медицинского обслуживания; отделы министерства промышленности - стимулированием развития новых промышленных центров, модернизацией промышленности; отделы министерства по делам занятости - вопросами использования рабочей силы и т.д.

Во французском праве подобные отделы получили название "государственные периферийные службы". Они отвечают за проведение на местах политики, определяемой центральным аппаратом управления, за поддержание контактов с населением, принятие оперативных решений.

В некоторых странах управление определенными отраслями местной жизни выделяется из компетенции советов и осуществляется по специальным округам.

Специальные округа управляют отдельными местными службами. В США консультативная комиссия по межправительственным отношениям выделяет по функциональному признаку 19 основных типов специальных округов: санитарные, дренажные, по водоснабжению, охране почв, жилищному и дорожному строительству, ирригации и охране вод, электроснабжению, здравоохранению, и др. Абсолютное большинство специальных округов является строго целевым по своему назначению. В каждом специальном округе создается руководящий совет (три - семь человек), который либо избирается населением, либо назначается властями штатов или местными властями. Границы специальных округов часто не совпадают с границами традиционных административно-территориальных единиц. Специальные округа могут занимать самую разную площадь: от небольшой территории (охватывающей чаще всего сельскую местность) до нескольких графств. Специальный округ может выходить за пределы какого-либо одного штата. В таком случае специальные округа учреждаются совместно двумя или более штатами, которые заключают специальное соглашение, утверждаемое конгрессом.

Специальные округа обычно создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населению таких услуг, которые по каким-либо причинам не предоставляются органами местного управления. Формирование специальных округов является в конечном итоге своеобразной реакцией на неприспособленность традиционных местных органов к решению тех или иных практических задач государственного управления. С помощью специальных округов, таким образом, удается преодолеть (по крайней мере, частично) жесткие финансовые ограничения.

Органы местного самоуправления, например, не могут взимать с жителей своего территориального подразделения дополнительные (целевые) налоги для обеспечения их соответствующими услугами. Местные власти весьма неохотно идут и на увеличение уровня обычных налогов, чтобы финансировать такие услуги, поскольку население, как правило, весьма негативно относится к подобным действиям, и это может самым отрицательным образом сказаться на результатах следующих выборов. Кроме того, определение территориальных сфер деятельности специальных округов без жесткой привязки к границам графств и муниципалитетов позволяет решать некоторые проблемы регионального масштаба при сохранении прежней системы административно-территориального деления.

Специальные округа обладают большей оперативностью и маневренностью управления, чем обычные муниципальные службы, ибо выведены из-под прямого контроля громоздкого бюрократического аппарата местных властей. Однако у специальных округов есть и недостатки. Их создание усложняет систему управления местными делами, делает ее более громоздкой и менее скоординированной, затрудняет проведение на местах единой согласованной политики.

Рассмотренные вопросы свидетельствуют о том, что местное самоуправлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Признавая, важность децентрализации властных полномочий развития политических систем в современном мире нельзя ее и абсолютизировать в качестве возможной панацеи от всех бед, и средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая, тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных органов и служб.

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления являются негативными т.к. полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для злоупотреблений, ведет к дроблению администрации и отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

PAGE 8

Контроль и ответственность местных органов