Теоретико-методологічні засади організації та проведення референдуму як різновиду електорального дослідження

PAGE \* MERGEFORMAT 93

Лекція 6. Теоретико-методологічні засади організації та проведення референдуму як різновиду електорального дослідження

Референдум як найвідоміший і найпоширеніший засіб прямої демократії. Функції референдуму. Історія інституту референдуму.

Обов’язковий та факультативний референдуми. Різновиди референдумів, що визначаються за часом проведення: ратифікаційні, консультаційні. Загальнодержавний і місцевий референдуми. Класифікація референдумів за предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування: конституційні, законодавчі референдуми і референдуми з питань поточної політики. Класифікація референдумів за юридичними наслідками: зобов’язальний і консультативний референдуми.

Результати та історичне значення Всеукраїнського референдуму 1 грудня 1991 р. Вибори Президента України. Референдум 16 квітня 2000 р.

Закон України про всеукраїнський та місцеві референдуми.

Найвідомішим і найпоширенішим засобом прямої демократії є референдум (від лат. referendum - те, що треба доповісти, синонім - плебісцит) - в державному праві прийняття електоратом (виборцями) рішення з конституційних, законодавчих чи інших внутрішньо- чи зовнішньополітичних питань; всенародне опитування.

Аналізуючи функції референдумів, Т. Бйорклунд підкреслює, що вони є інструментом в руках політичних меншин (опозиції), механізмом подолання внутріпартійних поділів та громовідводом для суспільних розбіжностей.

На думку Дж. Детлефа і А. Сторсведа, референдум, крім того, виконує функцію «легітимації політичного істеблішменту перед скептично налаштованим електоратом». Ці вчені, на нашу думку, переоцінюють значення позитивних (з системної точки зору) наслідків референдуму.

Належить на це явище поглянути й з іншої точки зору. Референдум може бути також наслідком неспроможності розв’язання політичною елітою контраверсійного питання і перенесенням тягаря відповідальності за його розв’язання на весь електорат. Це дозволяє політичним партіям не лише уникати політичної відповідальності, але й дає можливість приховати внутріпартійні суперечки.

Результатом референдуму може бути також добре організована політична дестабілізація, спричинена партійними розколами, мобілізація противників прийняття рішення, організація громадських протестів.

Інститут референдуму має свою історію. Він був відомий у державно-політичному житті Стародавнього Риму, де відповідні заходи мали назву плебісцитів. За нових часів референдум був уперше проведений 1780 р. у північноамериканському штаті Массачусетс, а починаючи з середини XIX ст. цей інститут був сприйнятий у більшості штатів США і в Швейцарії. Характерно, що й сьогодні у Сполучених Штатах проводяться тільки місцеві референдуми на рівні штатів, адміністративно-територіальних одиниць та міст. У Швейцарії референдуми проводяться як на місцевому рівні, так і на рівні федерації. У кінці XIX ст. референдум був запроваджений в окремих штатах Австралії, а згодом - і в межах усієї країни.

Не дивно, що саме в названих країнах референдуми проводились найчастіше. У Швейцарії, починаючи з 1874 p., відбулося близько 150 тільки конституційних референдумів. В Австралії з початку XX ст. було організовано 40 загальнодержавних референдумів. У США лише в штаті Каліфорнія у період між 1912 і 1978 рр. проведено понад 170 голосувань з ініціативи самих виборців.

Досить поширеним став референдум у XX ст. Його проведення було передбачено рядом конституцій європейських держав, прийнятих у період між світовими війнами. Зокрема, це стосується чинних конституцій Австрії та Ірландії. Ще частіше про цей інститут згадують новітні основні закони: Данії, Іспанії, Італії, Франції, ФРН (на рівні федерації та її суб’єктів), Швеції, Японії. Організація референдумів передбачається конституціями майже всіх центрально- і східноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Нарешті, інститут референдуму широко відомий конституційній практиці країн, що розвиваються.

Майже в усіх цих випадках конституційна регламентація референдумів доповнюється спеціальними законами, які деталізують порядок їх проведення. Іноді відповідні заходи здійснюються на основі спеціальних урядових або парламентських рішень (Греція, Норвегія). Конституції і закони встановлюють певне коло суб’єктів референдної ініціативи. У різних країнах до них віднесені глава держави або парламент. Іноді ці суб’єкти мають взаємодіяти. Наприклад, у Польщі референдум можуть призначати нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної ініціативи наділена визначена частина складу парламенту (1/3 у Словенії, 1/5 в Італії тощо).

У ряді країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кількості виборців (петиційний референдум). Зокрема, у Білорусі референдум призначається президентом на пропозицію не менш, як 450 тис. виборців. У Словаччині проведення референдуму оголошує президент на пропозицію парламенту і на вимогу 350 тис. виборців. Інститут петиційного референдуму встановлений у конституціях Італії, Киргизстану, Латвії, Литви, Словенії, більшості штатів США, Швейцарії та деяких інших держав.

У Великобританії та в інших англомовних країнах, де сприйняті засади британського конституціоналізму, ставлення до інституту референдуму неоднозначне. Супротивники практичної реалізації ідеї референдуму вважають, що вона підірве принцип верховенства парламенту. Більш помірковані не вбачають невідповідності між цією ідеєю і парламентським верховенством. Вони розглядають референдум як засіб додаткової апробації спірних законопроектів, застосовуваний лише з дозволу самого парламенту, гадаючи так: якщо парламент має верховенство, то він може приймати законодавство, яке припускає проведення референдумів. Але парламент не буде зв’язаний результатами таких референдумів, тобто останні матимуть не зобов’язуючий, а консультативний характер. Саме такий характер мав загальнодержавний референдум, що відбувся у Великобританії у 1975 р. з питань членства в Європейському економічному співтоваристві.

Незважаючи на те, що у Великобританії проводились різні референдуми, а місцеві референдуми визнані законодавчо, тут, як і в деяких інших країнах, відсутній законодавчий акт, який би встановлював цей конституційно-правовий інститут.

В Італії та Новій Зеландії в останні роки використовувались референдуми для посилення радикальних змін у виборчій системі, інших політичних інституціях. Референдуми також широко використовувалися у Австралії, в тому числі для вирішення питання про припинення формального зв’язку цієї країни з Великою Британією. У Швейцарії та декількох штатах Сполучених Штатів Америки (які нами розглядаються як окремі держави) референдуми стали особливістю їх політичних систем, створюючи конкуренцію для законодавчих органів.

Поза Швейцарією і Сполученими Штатами Америки референдуми ініціюються урядами лише, якщо останні впевнені у перемозі, що полягає у підтвердженні політики, яку вони проводять, чи заходу, що вони планують будь-що застосувати. Прикладом можуть служити референдуми, проведені нещодавно у деяких країнах Північної і Східної Європи щодо членства у Європейському товаристві.

Але громадяни не завжди поводяться так, як передбачають уряди, і на референдумах голосують проти їх пропозицій. За даними журналу «The Economist» (14 серпня 1999 p.), свого часу Шарль Де Голль творчо використав референдуми для встановлення законності П’ятої Республіки і посилення президентської влади, але згодом був змушений подати у відставку, коли несподівано у 1969 р. отримав поразку на референдумі.

Рішення Франсуа Міттерана скликати референдум щодо схвалення Маастріхтської Угоди у 1992 р. майже призвело Європейський Союз до розпаду. Тоді лише 51% виборців Франції підтримали цю угоду. Виборці Данії відмовили названій Угоді, незважаючи на те, що чотири з п’яти членів Датського парламенту її підтримали. Датський уряд зміг підписати Маастріхтську Угоду тільки після обговорення умов і ледь набрав необхідну більшість на другому референдумі з цього питання.

Референдуми можуть проходити у різних формах. Дорадчі референдуми перевіряють громадську думку щодо певного важливого питання. Уряди або законодавці потім можуть враховувати результати таких референдумів у нових законах, розробляти у відповідності з ними державну політику. І хоча дорадчі референдуми можуть мати велику вагу за відповідних політичних обставин, політики інколи ігнорують їх результати. У загальношведському референдумі 1955 р. 85% виборців висловилися за лівосторонній автодорожній рух. Лише через 12 років уряд Швеції вирішив змінити напрям дорожнього руху на правосторонній без проведення нового референдуму.

Світова практика проведення референдумів свідчить, що референдуми, результати яких є загальнообов’язковими і не потребують додаткового затвердження, є складовою законодавчого процесу або, широко відомі, як одна з процедур внесення змін і доповнень до основних законів.

Як дорадчі, так і загальнообов’язкові референдуми можуть ініціюватися лише офіційними органами (особами) - іноді главою держави, інколи парламентами, частіше за все урядами. Але у деяких країнах проведення референдумів може ініціюватися виборцями, за петиціями яких можуть проводитись референдуми. Вони відомі як ініціативи. Останні можуть лише скасовувати вже існуючий закон - так звані «анулюючі» ініціативи (наприклад, у Італії). Будь-де за ініціативою можуть пропонуватися і прийматися нові закони, як у Швейцарії та деяких Сполучених Штатах Америки. У цій формі вони можуть бути дійовими і непередбачуваними за наслідками застосування політичними знаряддями.

Правила проведення і здобуття перемоги у референдумах, що проводяться у різних країнах, також відрізняються. Нормативні правила щодо розроблення, наприклад, виборчих бюлетенів і фінансування кампаній з проведення референдумів за схемою «Так» або «Ні» скрізь різні. І це впливає у кожному конкретному випадку на те, з якою метою використовуються референдуми і як часто.

Велике значення має оцінка результатів референдуму, тобто, за якими правилами визначається його позитивний результат. Бар’єр, необхідний для позитивного результату, може стати критичним. Проста більшість голосів виборців — це звичайне правило. Але низькі результати (низький процент участі, кількість поданих голосів) можуть давати підстави ставити під сумнів дану перемогу. Таким чином, правила проведення референдумів у деяких країнах встановлюють необхідний процент голосів для отримання позитивного результату референдуму.

Такі бар’єри, між іншим, не сприяють досягненню позитивного результату референдуму. В 1978 р. уряд Великої Британії був змушений відійти від планів із створення Шотландського парламенту, з огляду на результат референдуму щодо цього питання, який проводився у Шотландії, оскільки позитивний його результат не досяг 40% бар’єру голосів.

Для гарантування широкого географічного консенсусу при проведенні референдумів у Швейцарії і Австралії вимагається «подвійна більшість» голосів виборців кантонів чи штатів, для вирішення, наприклад, на референдумі питання про внесення змін до конституції.

Використання референдумів відображає історію і традиції окремих країн. Тому коректні узагальнення щодо цього робити важко.

Хоча референдуми (крім Швейцарії і США) в основному використовувалися для узаконення конституційних доповнень або нових кордонів, часто питання, які виносилися на референдуми, стосувалися морального чи життєвого вибору (наприклад, заборона алкоголю, розлучення та аборти). Результати таких емоційних тем складно передбачувати. На референдумах щодо розлучення та абортів італійці, наприклад, виявилися ліберальнішими, а ірландці більш консервативними, ніж очікувалося.

Багато країн використовували референдуми для вирішення специфічного питання, або, навіть, висували на референдум низку таких питань. Загальним негативним враженням від будь-якого референдуму є те, що питання про проведення референдумів вирішуються політиками, які завжди вносять до змісту референдумів політичні, партійні, групові, а не загальнонародні інтереси. Там, де виборці також можуть ініціювати референдуми (наприклад, як в Швейцарії чи США), населення звикло до них і використання їх значно зросло протягом останніх років.

Світова практика використання референдумів доводить, що вони не є засобами здійснення радикальних змін у суспільно-політичному житті, як вважається. Хоча вони були використані таким чином у Італії і Новій Зеландії, проте референдуми частіше використовувалися для досягнення статус-кво або підтвердження змін, які вже були погоджені партіями. Відомо, більшість референдумів, навіть якщо вони ініційовані виборцями, не досягають успіху. В Австралії 34 з 42 пропозицій про внесення доповнень до Конституції не підтримані виборцями.

Аргументи за і проти референдумів так чи інакше зачіпають основні поняття демократії. Прихильники референдумів доводять, що прямий зв’язок з громадянами - єдиний дійсно демократичний шлях визначення політики. Якщо народний суверенітет, як конституційний принцип, щось означає, народ має право встановлювати правила, обговорювати питання і потім самостійно приймати остаточні рішення. Делегування цих завдань обраним політикам, які часто мають і захищають або групові, або свої власні інтереси, неминуче призводить до звуження демократії, хибного ставлення до природних прав народу, особистості.

Референдуми, як вважають їх прихильники, можуть ставити у відповідні рамки представників, так званої, опосередкованої демократії, піднімати до найвищого юридичного рівня загальне волевиявлення народу з усіх найважливіших політичних питань. Референдуми також заохочують участь широких мас громадян у безпосередньому управлінні справами суспільства, реалізації здатності народу бути основним джерелом державної влади.

Противники референдумів погоджуються, що народний суверенітет, природні права народу, особистості — це основоположні підвалини демократії, але сліпо вірять у те, що представницька демократія досягає своїх цілей набагато краще, ніж референдуми. Вони вважають, що дійсна пряма демократія має сенс лише для політичних груп, обмежених за величиною суспільств, у яких всі громадяни можуть зустрічатися віч-на-віч. На їх погляд, у великих сучасних суспільствах повна участь усіх громадян у прямому владарюванні неможлива.

Опоненти референдумів стверджують, що представники народу в органах державної влади і місцевого самоврядування можуть кваліфікованіше, ретельно і об’єктивно вирішувати конфліктні питання, знаходити компроміси, приймати більш виважені рішення, ніж це можна зробити народним загалом на референдумі. Громадянам, що голосують на референдумах з одного питання, як правило, важко прийняти виважене рішення. Крім того, на думку опонентів, за своєю природою референдуми не в змозі забезпечити рішення у інтересах меншості. Нарешті, часте використання референдумів фактично може працювати проти демократії, заохочувати законодавців відступати від вирішення доленосних питань, таким чином підриваючи престиж і владу представницьких інституцій, які мають ефективно працювати, навіть в умовах частого використання референдумів.

Перевірка практикою будь-якого з наведених й інших тверджень опонентів або контр-тверджень прихильників референдумів є складним завданням. Більшістю країн референдуми не використовуються регулярно для того, щоб підтвердити надії прихильників чи побоювання опонентів. Двома винятками є Швейцарія і деякі штати США, де ініціатива громадян щодо проведення референдумів проявляється досить часто, і там вони використовуються для того, щоб отримувати орієнтовні висновки щодо важливих і злободенних питань, які зачіпають інтереси більшості населення. Хоча, на мою думку, наведені приклади щодо Швейцарії і окремих штатів США не відповідають сучасним уявленням, політичним вченням про зрілу демократію.

Виборці в обох країнах, мабуть, вірять, що референдуми надають законності їх важливим рішенням. Швейцарці нині не схильні приймати значні рішення, які стосуються національних інтересів, поза референдумом. Швейцарські виборці свого часу відмовилися від членства в ООН і зв’язку з ЄС шляхом референдумів, не зважаючи на поради і заклики своїх політичних лідерів. Водночас більшість громадян відповідних штатів США традиційно схильна до застосування референдумів як інструментів безпосередньої демократії і сподівається, що вони зможуть формувати політику, яка всіх задовольнятиме. Загалом у США активно формується підтримка питання щодо введення референдумів на загальнонаціональному рівні.

Існує думка, що регулярне проведення референдумів стимулює активність і участь громадян у державному і громадсько-політичному житті. Хоча її треба сприймати з певними застереженнями.

Не є таємницею, що при проведенні референдумів розгортаються політичні дебати, які розпалюють значний громадський інтерес, викликають підвищену увагу засобів масової інформації. В окремих випадках вони дають політичним аутсайдерам можливість відверто впливати на публічні справи. Наприклад, у Сполучених Штатах Америки реалізацією більшості заходів щодо оформлення ініціативи про проведення референдумів, як то збір підписів, займаються професійні компанії. І - звідси, багато референдумів тут стали дорогою справою. Іноді такі референдуми є дорожчими за вибори різних рівнів. Але дана ситуація є характерною лише для Сполучених Штатів Америки. Поки вона не настільки простежується у Швейцарії. І що дивує: участь виборців у американських референдумах набагато нижча їх участі у виборах, навіть, якщо вони проводяться в один і той же період.

Багато застережень опонентів референдумів не виправдалися у жодній країні. Ініціативи більшості щодо проведення референдумів не використовувалися для пригноблення і не стосувалися меншин. Пропозиція щодо обмеження кількості іноземців, яким дозволено було б жити у Швейцарії, за результатами відповідного референдуму в

1988 р. не сприйнята двома третинами виборців. У 1992 р. виборці штату Колорадо (США) підтримали ініціативу скасувати місцеві постанови щодо захисту гомосексуалістів від дискримінації, але більш крайні анти-гомосексуальні ініціативи у штатах Колорадо і Каліфорнії не були реалізовані в рамках референдуму. Починаючи з 1990 р. виборці постійно піднімали ініціативи щодо права на аборти. На права меншин та іммігрантів були націлені ініціативи у деяких штатах, але виборці в основному відхиляли крайні заходи і результатом референдуму доводили, що вони не більше неліберальні, ніж законодавці. Тут багато ініціатив, до речі, стосуються податків та економічних питань, а не громадянських прав і свобод, соціальних питань, у той час як останні привертають більшу увагу законодавців.

Практика проведення референдумів не порушила представницької форми опосередкованого народовладдя, як сподівалися деякі опоненти референдумів. Вона змінила його характер, навчила постійно враховувати результати референдумів. Партійна прихильність серед швейцарських виборців досить значний чинник на загальних виборах, але вона зникає, коли це стосується референдумів. Реалізація результатів референдумів стала інтегральною частиною законодавчого процесу у Швейцарії, а також у штаті Орегоні та інших штатах США, де вони практично використовуються. Нині референдуми часто встановлюють статус і розстановку політичних сил в обох країнах. У СІЛА їх розглядають як барометри національного настрою. І вони можуть випадково розпалити політичну ворожнечу. Наприклад, ініціатива 1978 р. щодо зниження у Каліфорнії місцевого податку на власність створила податковий протест у всій Америці. Законодавці іноді самі проявляють активність й ініціативи щодо проведення референдумів, які досить часто досягають успіху, що свідчить про певний рівень суспільної довіри до таких законодавців. Регулярне проведення референдумів робить законодавство складнішим, але більш пов’язаним з громадськими проблемами.

Швейцарський і американський досвід доводить, що у майбутньому, напевно, не буде різкого переходу від представницької до прямої демократії, але кількість референдумів може і зростати. Інтернет й інші технологічні відкриття ще не мають значного впливу на організацію і проведення референдумів, але вони можуть значно полегшити їх проведення у майбутньому та забезпечити кваліфіковане інформування виборців про питання, які обговорюються.

Інститути представницької демократії будуть існувати і у майбутньому при наявності великої кількості законів й інших нормативно-правових актів та значній кількості державних службовців. Однак у період масових комунікацій та інформації обмеження влади народу до рівня голосування лише на виборах здається поверненням до раннього рівня розвитку демократичних суспільств. У політичній системі, заснованій на народному суверенітеті, важко пояснити неможливість і небажаність встановлення безпосереднього зв’язку держави з виборцями щодо вирішення широкого кола суспільне важливих питань. Реальність народного суверенітету, тобто здатність народу фактично здійснювати верховенство влади у державі й суспільстві, пов’язана з багатьма чинниками, а саме: правовими, політичними, економічними, соціальними, психологічними, демографічними тощо.

Оцінюючи характер і значення інституту референдуму, не слід сприймати його як абстрактно демократичний. Головним фактором тут виступає розклад політичних сил у суспільстві на момент проведення референдуму. Правлячі кола завжди мають можливості впливати на свідомість і поведінку учасників референдуму та на його результати. Політична історія знає немало прикладів, коли за результатами референдумів приймалися рішення реакційного характеру. Зокрема, за роки існування в Німеччині так званого третього рейху тричі на референдуми виносились принципові політичні питання. І щоразу підтримку мала офіційна позиція.

Залишаються і певні проблеми щодо узгодженості ідеї референдуму з самою природою представницької демократії. Як зазначалося, ці проблеми знаходили своє відображення у творах ідеологів французької революції XVIII ст. З часом ідеї референдуму, сполучені з різного роду концепціями так званої плебісцитарної демократії, почали протиставляти парламентаризму. Референдум іноді розглядають як раціональний замінник представницьких органів або навіть як засіб залучення виборців до розв’язання конфліктів між вищими органами держави, насамперед між органами законодавчої і виконавчої влади.

Усі ці погляди відображають зміни, що відбулись у структурі державного механізму. їм передувало об’єктивне послаблення позицій представницького органу, зміщення центру владної діяльності до органів виконавчої влади. Водночас наведені і подібні оцінки референдуму принижують роль парламенту, який є одним з найбільш демократичних механізмів реалізації державної влади, одним з найважливіших виявів практичного здійснення ідеї народного суверенітету.

Державно-правова практика зарубіжних країн свідчить про можливість узгодження використання засобів прямої і представницької демократії. Багато що залежить від характеру політичного режиму в тій чи іншій країні, від традицій у взаємовідносинах виконавчої влади, яка в багатьох випадках має право ініціювати референдуми, і законодавчої влади. За умов демократичного розвитку гострі протиріччя між референдарною формою прямої демократії та парламентаризмом не виникають, хоча проблеми їх співвідношення і взаємодії є об’єктивними і завжди існують.

Референдарна форма прямої демократії має свої різновиди. Референдуми класифікують за різними критеріями.

Розрізняють референдуми обов’язкові (облігаторні), які характеризуються тим, що їх рішення є обов’язковими для виконання, і факультативні, які означають, що їх результати не мають обов’язкового значення. Якщо ж йдеться про час проведення, то виокремлюють референдуми ратифікаційні, які проводяться після прийняття відповідного рішення парламентом (наприклад, затвердження в Іспанії конституції 1978 року), а також консультаційні, які відбуваються до прийняття певного рішення (наприклад, референдум в Ірландії 1992 року стосовно ратифікації Маастрихтського трактату). Консультативний характер референдуму означає, що за його допомогою лише з’ясовується позиція громадян. Остаточне ж рішення щодо питань, винесених на референдум, є прерогативою парламенту (чи іншого органу), однак проведення референдуму є необхідною умовою прийняття такого рішення.

За місцем проведення референдум може мати загальний або локальний характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми).

За предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституційними, законодавчими і з питань поточної політики.

Конституційний референдум - це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення поправок до нього. Конституційний референдум, що проводиться у федеративній державі, може бути загальнодержавним і таким, що відбувається в межах окремих суб’єктів федерації. Порядок проведення таких референдумів, їх узгодженість з іншими стадіями конституційної нормотворчості в різних країнах мають свої відмінності.

Практика конституційних референдумів поширена в зарубіжних країнах. Найчастіше конституційні референдуми відбувались у Швейцарії та в США. Проведення таких референдумів у США передбачено конституціями сорока дев’яти штатів з п’ятдесяти (крім Делаверу). За весь період існування північноамериканських штатів як незалежних держав, конфедерації і федерації тут було винесено на референдуми кілька десятків проектів конституцій і тисячі конституційних поправок, частина з яких була прийнята.

У деяких штатах перегляд конституції потребує проведення двох референдумів. Законодавчі збори штату за своєю ініціативою ставлять питання про формування конституційного конвенту. Це питання виноситься на референдум. За умов позитивного його вирішення утворюється конвент, який і розробляє проект конституційної реформи. Такий проект остаточно затверджується також на референдумі. Все це є прикладом взаємозв’язків прямої і представницької демократії.

Законодавчий референдум - це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чинності. Така форма референдуму визнана конституціями Данії, Естонії, Ірландії, Ісландії, Італії, Латвії, Португалії, окремих штатів США, Швейцарії та інших. Вона знайшла своє відображення і в основних законах, прийнятих в цілому ряді країн, що розвиваються.

Законодавчий референдум може мати попередній або наступний характер. У процесі проведення попереднього референдуму на голосування виноситься законопроект. Такий референдум практично завжди є затверджуючим, ратифікуючим. Предметом наступного, так званого післяпарламентського референдуму є перегляд закону, який набув чинності. Це скасовуючий референдум.

Попередній законодавчий референдум відрізняється різноманітністю відповідних процедур. Наприклад, у Данії після прийняття законопроекту парламентом і до промульгації одна третина представницького органу може подати на ім’я його голови письмову вимогу про те, щоб цей законопроект був поставлений на народне голосування. Парламент розглядає цю вимогу і в разі схвалення її повідомляє главу уряду (прем’єр-міністра) про своє рішення. Останній проголошує проведення референдуму.

У Франції президент за пропозицією уряду під час сесії парламенту або за спільною пропозицією обох палат може передати на референдум будь-який законопроект щодо регулювання питань організації державної влади або щодо ратифікації відповідних міжнародних договорів.

Своєрідний різновид попереднього референдуму існує в деяких кантонах Швейцарії. Тут усі наділені виборчими правами громадяни обов’язково збираються раз або двічі на рік для того, щоб своїм безпосереднім голосуванням ратифікувати прийняті законодавчим органом законопроекти.

Основною процедурою проведення наступного референдуму є процедура так званого народного вето. Історично народне вето є однією з перших сучасних форм прямої демократії. Вперше на практиці було реалізоване у 1831 р. в одному з кантонів Швейцарії. Згідно з цією процедурою, якщо у визначений конституцією строк певна кількість виборців в офіційній формі заявить про свою незгоду з прийнятим законом, останній обов’язково виноситься на референдум. Залежно від наслідків референдуму такий закон або скасовується, або зберігає силу.

Так, у Швейцарії конституційна процедура народного вето на рівні федерації ґрунтується на передачі законів і парламентських постанов на референдум за вимогою 50 тис. виборців або восьми кантонів. Аналогічний порядок введений щодо затвердження міжнародних договорів. Саме ж народне вето далеко не завжди досягає своєї мети. Починаючи з 1848 р. відповідна процедура в масштабах усієї країни була застосована близько 100 разів, проте лише в третині випадків голосування призвело до скасування законів. У США процедура народного вето визнана основними законами двадцяти чотирьох штатів.

В Італії референдум призначається для повного або часткового скасування закону на вимогу 500 тис. виборців або п’яти обласних рад. За період з 1945 по 1990 р. процедура народного вето була використана в цій країні лише тричі, що пов’язано з відносно великою кількістю виборців, які можуть стати ініціаторами відповідних референдумів.

Відомі й інші процедури наступного референдуму. Зокрема, в Ісландії встановлений порядок, за яким багато що залежить від глави держави. Якщо президент не схвалює законопроект, останній все ж таки набуває чинності і водночас передається на референдум. У разі підтримки його на референдумі відповідний закон зберігає свою силу, у противному випадку - скасовується. Таке право президента слід розглядати як своєрідний замінник права вето.

Референдум з питань поточної політики - це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституційної або законодавчої нормотворчості. Деякі з таких референдумів за своїм значенням і наслідками нічим не поступаються законодавчим або навіть конституційним референдумам.

Різновидом референдуму з питань поточної політики є плебісцит. Поняття плебісциту в юридичній науці тлумачиться по-різному. Нерідко воно сприймається як синонім загального поняття референдуму. З іншого боку, плебісцитами називають референдуми, що не мають законодавчого і конституційного характеру. Термін «плебісцит» використовується для позначення голосувань, які проводяться для визначення політичного статусу територій. Зокрема, плебісцити проводяться з питань визначення державної належності окремих територій. У міжнародному праві плебісцит характеризується як засіб і юридична підстава територіальних змін. Плебісцитами є також голосування з питань форми держави.

Прикладом плебісциту є голосування населення Саарської області на предмет включення її до складу ФРН, яке відбулося в 1957 р. Після другої світової війни плебісцити з питань визначення форми державного правління були проведені в Італії, Франції та Греції. При цьому основні закони цих держав спеціально не виділяють плебісцит як окремий різновид референдуму, а Конституція Греції взагалі не знає референдарної форми прямої демократії. У ФРН плебісцити з питань територіальних змін у межах федерації визнані єдиним з можливих різновидів загальнодержавних референдумів. Це зроблено шляхом тлумачення федерального основного закону.

Конституційній теорії і практиці відомі обов’язкові і факультативні референдуми. Така класифікація ґрунтується на врахуванні умов і підстав проведення референдуму.

Обов’язковий референдум - це голосування виборчого корпусу, яке обов’язково проводиться з тих питань, що визначені в конституції або в законодавстві. Обов’язковий характер мають плебісцити з територіальних питань. Обов’язковими є звичайно конституційні референдуми.

Факультативний референдум - це народне голосування (голосування виборчого корпусу) з питань, визначених у конституції або в законодавстві, що проводиться лише за певних умов, встановлених там само. Таке голосування проводиться не автоматично, а за ініціативою певного числа суб’єктів федерації або адміністративно-територіальних одиниць, державного органу (парламенту, президента тощо), частини депутатів або частини виборчого корпусу.

Іноді класифікація референдумів з урахуванням умов і підстав їх проведення пов’язується з питанням про юридичні наслідки відповідних голосувань. Окремі теоретики-конституціоналісти вважають, що рішення, які приймаються за результатами обов’язкових референдумів, мають пріоритетне значення і навіть вищу юридичну силу щодо аналогічних за змістом рішень, прийнятих парламентами. На їхню думку, ці рішення можуть бути скасовані або змінені лише за результатами нових референдумів. Рішення, прийняті на факультативних референдумах, можуть бути предметом власне парламентського перегляду, і самим парламентам вирішувати питання про такий перегляд. Звідси рішення, прийняті за результатами факультативних референдумів, сприймаються як такі, що за своєю юридичною силою нічим не відрізняються від звичайних парламентських рішень.

Такий підхід ґрунтується на фактичному протиставленні референдарної форми парламентаризму. Як зазначалося, ця форма не суперечить змісту теорії і практики народного представництва. Навпаки, навіть за наявності певних розходжень між концепціями прямої і представницької демократії відповідні механізми реалізації влади звичайно поєднуються і доповнюють один одного. До того ж саме державно-політичне життя зарубіжних країн не дає підстав говорити про будь-яку відмінність між юридичними наслідками обов’язкових і факультативних референдумів.

За юридичними наслідками референдуми можна класифікувати як зобов’язальні і консультативні. Рішення, прийняте за результатами зобов’язального референдуму, має юридично обов’язкове значення, а у випадку консультативного референдуму воно такого значення не має і сприймається як політична порада, висловлена виборчим корпусом. Проте хоча така порада не має юридичної сили, об’єктивно державні органи не можуть не враховувати народне волевиявлення на референдумі.

Конституції переважної більшості держав визнають можливість проведення тільки зобов’язальних референдумів.

Досить поширеною є практика консультативних референдумів у США. В конституційній теорії цієї країни прийняте тлумачення принципу поділу влад, за яким формально не припускається будь-яке делегування повноважень законодавчим органом. Тому проведення зобов’язальних попередніх референдумів за ініціативою законодавчих органів окремих штатів звичайно розцінюється судами як таке, що суперечить конституції. Водночас за ознакою відповідності конституції визначається законність проведення попередніх консультативних референдумів.

До засобів прямої демократії належить також інститут народної законодавчої ініціативи. За його змістом визначена в конституції кількість виборців має право поставити в парламенті питання про прийняття закону, і представницький орган зобов’язаний розглянути це питання.

Народна законодавча ініціатива є відносно новим засобом прямої демократії. Вперше вона була запроваджена в XIX ст. в окремих штатах США. Спочатку народна ініціатива тут мала на меті зобов’язати законодавчий орган розробити і прийняти закон щодо пропонованого виборцями питання або, у випадку відмови парламенту зробити це, спонукати його винести питання на референдум. За таких умов розробка законопроекту завжди визнавалася функцією законодавчого органу. З часом був прийнятий інший порядок реалізації народної ініціативи: самі виборці, які виступають з такою ініціативою, можуть або навіть повинні скласти законопроект і запропонувати його законодавчому органу. Останній або приймає цей законопроект, або виносить його на референдум. Існує і такий варіант: законодавчий орган розглядає, потім виносить законопроект на народне голосування. Водночас у деяких штатах законодавчий орган може винести на референдум свій власний, альтернативний проект закону. В усіх випадках народна ініціатива сполучається з референдумом.

Інститут народної законодавчої ініціативи встановлений також конституціями ряду європейських держав, але тут він не пов’язується з референдумом. В Італії народна ініціатива здійснюється шляхом внесення у парламент постатейно розробленого законопроекту від імені не менше, ніж 50 тис. виборців. В Австрії кожна пропозиція, що надійшла до центральної виборчої комісії від імені 100 тис. виборців, або однієї шостої частини громадян у трьох землях, які наділені виборчими правами, передається на обговорення у парламент. Така пропозиція повинна мати форму законопроекту. В Іспанії передбачена можливість реалізації народної ініціативи за умови її підтримання 500 тис. виборців. Така ініціатива не поширюється на проекти органічних законів, законів про оподаткування, міжнародні відносини, а також з питань помилування. У Румунії народна законодавча ініціатива потребує підтримки з боку 250 тис. виборців, у Білорусі та Литві - 50 тис, у Киргизстані та Югославії - 30 тис, у Македонії та Словенії - 10 тис. і 5 тис. виборців відповідно, а в Латвії - десятої частини усіх виборців.

Інститут народної законодавчої ініціативи відомий конституціям 22 штатів США. В окремих штатах (Каліфорнія, Орегон та деякі інші) виборці мають право ініціювати не тільки звичайні законопроекти, а й проекти конституційних поправок. Іншими словами, тут існує народна конституційна ініціатива. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо такого проекту, визначається в різних штатах у межах від кількох тисяч до половини зареєстрованих. Конституційні ініціативи виборців вимагають підтримки від 10 до 15% їх загальної чисельності.

Народна конституційна ініціатива існує і в Швейцарії, як на рівні суб’єктів, так і на рівні федерації. В останньому випадку конституційні поправки за умови підтримання їх 100 тис. виборців можуть бути внесені до парламенту у вигляді загальних пропозицій або конкретних проектів. Після розгляду парламентом їх обов’язково виносять на референдум. Характерно, що застосування такого засобу здійснення прямої демократії, як народна конституційна ініціатива, має своєрідні наслідки. Зокрема, виборці іноді пропонують поправки, які, по суті, не стосуються предмета конституційного регулювання.

Положення про народну конституційну ініціативу містяться в основних законах ряду інших країн. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо конституційної поправки, визначена по-різному. Наприклад, у Румунії це 500 тис. виборців, у Киргизстані та Литві - 300 тис, у Молдові - 200 тис, у Білорусі та Македонії - 150 тис, у Словенії - 30 тис. виборців.

Одним із засобів прямої демократії можна вважати так званий народний розпуск представницького органу, запроваджений у ряді швейцарських кантонів. Конституції відповідних кантонів передбачають, що питання про розпуск і переобрання всього складу представницького органу має бути винесене на референдум, якщо цього вимагає певна кількість виборців. Звичайно це та сама кількість виборців, яка може ініціювати проект закону або конституційної поправки. Якщо пропозиція виборців підтримана на референдумі, законодавчий орган розпускається й оголошуються вибори його нового складу.

Інститут народного розпуску в даному випадку лише зовні виглядає зверхнім щодо представницького органу. До того ж правом розпуску парламенту в багатьох країнах наділений глава держави, що, однак, не дає підстав говорити про його пріоритет у здійсненні влади або його домінуюче становище в державному механізмі. Інститут народного розпуску там, де він існує, є засобом збалансування цього механізму, поєднання позитивних якостей прямої і представницької демократії.

Проголошення незалежності України 24 серпня 1991 р. було сприйнято різними політичними силами в Україні й у Росії неоднозначно:

- більшість громадян України, що представляли всі соціальні версти, вікові групи, народи, що проживали в Україні, усі національно-демократичні сили України і союзних республік з великим ентузіазмом і повною підтримкою сприйняли цю подію;

- багато представників центральних і республіканських органів влади, партійно-державної еліти негативно поставишся до проголошення незалежності України.

М. Горбачов, прагнучи запобігши розпаду СРСР, виступив з ініціативою створення конфедерації (Союзу Суверенних Держав - ССД) замість федерації, як передбачалося в первісному тексті Союзного договору. Президент СРСР вважав, що в умовах, що склалися після проголошення республіками Радянського Союзу свого суверенітету, конфедерація буде більш прийнятною формою для їхнього об’єднання.

3 цього питання почалися переговори і дебати, що тривали до кінця листопада 1991 р. За цей час упевненість громадян України в правильності прийнятого Верховною Радою УРСР незалежного шляху розвитку республіки зміцнилася. Це продемонстрували підсумки Всеукраїнського референдуму і виборів Президента України, проведені 1 грудня 1991 р.

Проведення 1 грудня 1991 р. Всеукраїнського референдуму про ставлення громадян України до Акта проголошення незалежності України стало епохальною подією, що у корені змінило історичну долю українського народу.

Для проведення референдуму по всій Україні було створено 34093 дільниць для голосування, 37885555 осіб було внесено до списків громадян, що мали право проголосувати, 31943820 осіб (84,32%) тих, хто мав право голосувати, отримали бюлетені для голосування. З них взяли участь у голосуванні 31891742 осіб (84,18%).

Акт проголошення незалежності України було підтримано в усіх 27 адміністративних регіонах України: 24 області, 1 автономна республіка, та 2 міста зі спеціальним статусом. До бюлетеня було внесено запитання: «Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?». Ствердно на це запитання відповіли 28 млн. 804 тис. українців (або 90,32%), взяли участь у голосуванні 31 млн. 891 тис. громадян (або 84,18%). Отже, за незалежність проголосували не тільки українці, але й представники інших народів, що проживають на території України.

Причинами такої високої політичної активності громадян України стали:

- сформоване протягом багатьох століть прагнення українського народу до державотворення;

- віра народу у свої сили і можливості;

- розпочатий процес розпаду СРСР.

Референдум 1 грудня 1991 р. підтвердив Акт проголошення незалежності України, проголошений Верховною Радою УРСР 24 серпня 1991 р. Якщо рішення Верховної Ради могла скасувати Верховна Рада іншого скликання, то рішення референдуму скасувати не міг ніхто.

Рішення референдуму дозволили Україні затвердитися на міжнародній арені як незалежній державі. До 1 грудня 1991 р. формально незалежну Україну не визнала жодна держава. Протягом тільки грудня 1991 р. вона була визнана понад 40 державами світу.

Всеукраїнський референдум перекреслив рішення березневого референдуму про збереження Союзу РСР, його підсумки створили правову основу для перетворення декларованої незалежності в реальну.

Перший референдум 1991 p., і президентські вибори підтвердили бажання переважної більшості громадян України жити в незалежній демократичній державі, самостійно вирішувати внутрішні політичні й економічні проблеми. Вікова мрія українського народу про незалежність знайшла політичне оформлення.

Молода держава стала будувати відносини з іншими державами на основі взаємної поваги суверенітету, незалежності і територіальної цілісності, невтручання в їхні внутрішні справи, розвитку всебічних політичних, економічних і культурних зв’язків.

В один день з референдумом відбулися і вибори Президента України.

У голосуванні щодо вибору Президента України взяли участь 31 млн. 892,4 тис. чоловік. До виборчого бюлетеня були включені:

- Голова Верховної Ради УРСР Л. Кравчук;

- голова Львівської облради В. Чорновіл;

- голова Української республіканської партії Л. Лук’яненко;

- заступник Голови Верховної Ради України В. Гриньов;

- голова Української народної партії Л. Табурянський;

- голова Народної ради в парламенті України І. Юхновський.

Незважаючи на істотні розходження в програмах, усі кандидати підтримували ідеї незалежності України.

У результаті голосування Президентом України був обраний Л. Кравчук, за якого віддали голоси 19 млн. 643,6 тис. громадян (61,56% тих, хто взяв участь у голосуванні). Отже, Голову Верховної Ради УРСР підтримали більше половини українських виборців.

Його передвиборчою програмою була програма п’яти «Д»: Державність, Демократія, Добробут, Духовність, Довіра.

5 грудня 1991 р. на засіданні Верховної Ради України Л. Кравчук прийняв присягу Президента України, виклав програмні орієнтири своєї політики на новій посаді. «Президент, - підкреслив він, - одержавши владу від народу, повинен служити йому і забезпечувати добробут, права і свободи кожної людини».

Другий всеукраїнський референдум було проведено 16 квітня 2000 р. - опитування думки громадян України з приводу реформації системи державного управління.

Референдум було ініційовано Президентом Л. Кучмою і організовано Центральною виборчою комісією на основі «народної ініціативи» населення усієї країни. Проте ця «ініціатива» була розкритикована як намагання олігархів із оточення Кучми зберегти владу і перешкодити В. Ющенку, який на той момент був популярним політиком, перемогти на наступних президентських виборах. Опозиція дуже довго намагалася оскаржити законність цього референдуму.

На референдум було винесено чотири запитання.

Результати референдуму
Питання	Голосів «за»	%	Голосів «проти»	%	Недійсні бюлетені	%
Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України», яка б установлювала додаткові підстави для розпуску Президентом України Верховної Ради України, та відповідне доповнення пункту 8 частини першої статті 106 Конституції України словами: «та в інших випадках, передбачених Конституцією України»?	25 177 984	84,69%	4 126 394	13,88%	393 669	1,32%
Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв’язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані»?	26 461 382	89,00%	2 862 560	9,62%	370 763	1,24%
Чи згодні Ви із зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов’язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п’ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?	26 730 432	89,91%	2 597 915	8,73%	366 514	1,23%
Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?	24 284 220	81,68%	4 994 336	16,79%	416 824	1,4%

Народ України дав ствердну відповідь на усі чотири поставлені питання, проте відповідні зміни до законодавства так і не було внесено Верховною Радою.

Теоретико-методологічні засади організації та проведення референдуму як різновиду електорального дослідження