Государственный кредит в системе бюджетных отношений

Кредитные отношения и система управления заемной деятельностью РФ

Государственный кредит. Денежные отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика, гаранта или кредитора, представляют собой государственный кредит. Из-за своей кредитной формы эти денежные отношения занимают особое место в системе бюджетных отношений. Основная масса строится на финансовой основе, т.е. на основе безвозмездности и одностороннего движения средств. И только государственный кредит предполагает движение стоимости на условиях срочности, платности и возвратности.

Вступая в кредитные отношения в качестве заемщика, государство увеличивает свои финансовые ресурсы, в качестве кредитора -осуществляет расходование средств. Особое место в этих отношениях занимает деятельность государства в качестве гаранта.

При предоставлении гарантии по обязательствам третьих лиц государство на первом этапе не расходует собственных финансовых ресурсов. Однако в перспективе такие расходы весьма вероятны и будут осуществлены в случае, если придется выполнить обязательства, предусмотренные гарантией. По этой причине выданные гарантии обязательно подлежат строгому учету и учитываются в составе государственной задолженности.

В кредитные отношения от имени государства могут вступать различные структуры. По этой причине государственный кредит в зависимости от того, какой уровень власти и управления участвует в кредитных отношениях от имени государства, делится на федеральный и субфедеральный. В первом случае в кредитные отношения вступает Российская Федерация, а во втором случае - субъекты РФ. По экономическому содержанию к государственному кредиту можно отнести и муниципальный кредит. Однако с правовой точки зрения муниципальный кредит не может быть объединен с государственным, поскольку в кредитные отношения вступают органы местного самоуправления, которые в соответствии с Конституцией РФ не относятся к государственным структурам.

Государственный кредит играет важную роль как в формировании финансовых ресурсов государства, так и в расходовании средств бюджета. В количественном отношении преобладает деятельность государства как заемщика, а не как кредитора.

Уровень развития государственного кредита и его место в бюджетных отношениях зависят в целого ряда факторов, среди которых в первую очередь следует выделить соотношение доходов и расходов бюджета, проводимую государственными структурами финансовую политику, участие государства в мировом финансовом рынке, экономическую ситуацию в стране.

Государственный кредит оказывает непосредственное влияние не только на централизованные (общественные) финансы, но и на состояние денежного обращения в стране, в частности на уровень инфляции, на состав и структуру финансового рынка, уровень процентных ставок и т.п. При этом такое влияние может быть далеко не однозначным. Положительные моменты могут сопровождаться и весьма значительными негативными последствиями.

Например, выступая в качестве заемщика, государство пополняет свои финансовые ресурсы и благодаря этому может профинансировать дополнительные расходы, например на социальные цели. Но одновременно, при значительных объемах заимствований оно вытесняет с финансового рынка других заемщиков и тем самым негативно воздействует на темпы экономического роста.

Являясь кредитором, государство способствует увеличению темпов экономического развития, оказывая финансовую поддержку тем или иным отраслям. Но одновременно увеличение количества денег в обращении, вызванное этой поддержкой, может привести к значительному росту темпов инфляции.

Поскольку заемная деятельность государства в состоянии оказать большое значение на экономические процессы в стране, она является важной составляющей его бюджетной политики и закрепляется в федеральном законодательстве.

Основным нормативным документом, регулирующим кредитную деятельность государства, является Бюджетный кодекс РФ. В основном его положения касаются заемной деятельности государства и его обязательств в качестве гаранта и в значительно меньшей степени - кредитов, предоставляемых из бюджета. До вступления в силу БК РФ в 2000 г. в России отсутствовали документы, регламентирующие заемную деятельность Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов как на внутреннем, так и на внешнем рынке.

Вторым документом, регулирующим привлечение и предоставление средств из федерального бюджета на кредитной основе, является закон о федеральном бюджете на очередной год. Законы о бюджетах субъектов РФ определяют политику субъектов РФ в области государственного кредитования на текущий финансовый год.

Система управления заемной деятельностью РФ. Система органов управления заемной деятельностью РФ состоит из следующих звеньев:

законодательного органа, регламентирующего общие параметры и нормы заемной деятельности государства;
исполнительного органа, детализирующего установленные общие параметры и нормативы;
эмитента ценных бумаг;
институтов, которые обеспечивают размещение, регистрацию, хранение и погашение выпущенных эмитентом государственных ценных бумаг.

Федеральные органы государственной власти устанавливают порядок осуществления заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга РФ; осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют государственные заимствования субъектов РФ, управление государственным долгом субъекта РФ. Органы местного самоуправления осуществляют муниципальные заимствования, управление муниципальным долгом.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, внешних заимствований РФ на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Кроме указанных пределов, закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год включает: (1) программу государственных внешних заимствований РФ; (2) программу внутренних заимствований; (3) программу предоставления РФ государственных кредитов иностранным государствам;

Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указаниями для каждого из них источника и суммы заимствования, срока погашения, а для целевых заимствований и конечного получателя (ст. 108 БК РФ).

В Программе государственных внешних заимствований РФ должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн. долл. США, на весь срок займа. При этом объем детализированных займов, включенных в Программу, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.

Программа государственных внутренних заимствований РФ представляет собой перечень внутренних заимствований.

Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ (ст. 101 БК РФ либо уполномоченным им Министерством финансов РФ), а долгом субъекта РФ - органы его исполнительной власти.

Право на осуществление государственных внешних и внутренних заимствований РФ, а также заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения кредитов принадлежит РФ. От имени РФ может выступать Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган.

Правительство РФ может превышать предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга, утвержденные законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в следующих случаях (ст. 103 БК РФ):

Правительство РФ вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга;
Правительство РФ вправе осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга) и иной порядок реструктуризации не предусмотрен законом о федеральном бюджете.

Непосредственно в кредитные отношения от имени РФ вступает Минфин России, который выпускает государственные ценные бумаги от имени РФ, определяет их доходность, конкретные сроки выпуска и погашения. Минфин России также заключает соглашения как по линии привлечения средств внутри страны на условиях срочности, платности и возвратности, так и предоставления бюджетных кредитов.

Минфин России обеспечивает единую систему учета и регистрации государственных заимствований РФ. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют в нем свои заимствования. Минфин России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ.

Государственные займы как источник формирования финансовых ресурсов государства

Государственные займы - это второй после доходов источник формирования финансовых ресурсов бюджета любого уровня. Следует различать средства, полученные государством на кредитной основе, от его доходов. Согласно ст. 6 БК РФ доходы бюджета - это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. В то время как государственные или муниципальные заимствования являются источником финансирования бюджетного дефицита. В отличие от доходов, которые поступают в безвозмездном и безвозвратном порядке, кредитные ресурсы передаются в бюджет на возвратной и возмездной основе. Отождествление доходов бюджета и средств, привлеченных в него на кредитной основе, приводит к искажению реального финансового положения государства.

Роль государственных займов в формировании ресурсной базы бюджета зависит от соотношения доходов и расходов бюджета, а также величины государственного долга. При значительном объеме бюджетного дефицита и долга значение заимствований возрастает и, напротив, при снижении бюджетного дефицита и государственного долга уменьшается. Однако сам по себе факт снижения или уменьшения объема государственных заимствований не является решающим для оценки состояния государственных финансов. Определяющим показателем является эффективность заимствований, которая в целом определяется так же, как и эффективность всей финансовой политики государства в совокупности, по воздействию на темпы экономического роста, повышению благосостояния населения.

Классификация государственного долга. К государственному долгу относятся долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникающими в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный до долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие БК РФ.

Долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств по:

кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;
бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
государственным гарантиям РФ;
иным долговым обязательства, ранее отнесенным в соответствии с законодательством РФ на государственный долг РФ.

Осуществляя выбор тех или иных источников, органы власти руководствуются большим количеством факторов, среди которых в первую очередь следует выделить:

доступность того или иного источника для заемщика;
1. стоимость осуществляемых заимствований;
2. воздействие заимствований на темпы экономического роста, уровень инфляции, состояние финансового рынка;
3. возможность оказания различного рода политического или экономического давления при предоставлении займов и другие.

Государственные займы и соответственно государственный и внешний долг делятся на внутренние и внешние. Используются два основных признака деления долга на эти группы: по валюте займа и по принадлежности кредитора. Первый вариант деления государственного долга на внутренний и внешний закреплен в БК РФ. Второй используется в классификации Банка России.

Согласно ст. 6 БК РФ внешний долг РФ - это обязательства, возникающие в иностранной валюте, тогда как внутренний долг - это обязательства, возникающие в валюте РФ. По классификации Банка России внешний долг - это обязательства перед нерезидентами РФ, а внутренний - перед резидентами.

Обе классификации позволяют оценить задолженность с разных сторон. Например, ценные бумаги, выпущенные в иностранной валюте, по классификации БК РФ будут относиться к внешнему долгу. При использовании второго признака эти же обязательства относятся к внешнему долгу только в том случае, если приобретены нерезидентом, и включаются во внутренний долг при приобретении их резидентом, например российским коммерческим банком.

Государственные займы на внутреннем рынке Согласно ст. 98 БК РФ в объем государственного внутреннего долга включаются:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам;
объем основного долга по кредитам, полученным РФ;
объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ;
объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ.

В Законе о федеральном бюджете РФ на 2009 г. предельный размер государственного внутреннего долга на 1 января 2010 г. установлен в сумме 2 338 млрд руб.

Эмитентом ОФЗ от имени РФ является Минфин РФ. Эмиссия осуществляется отдельными выпусками. Объем каждого выпуска определяется Минфином России исходя из предельного объема эмиссии этих облигаций, установленного Правительством РФ на соответствующий год.

По срокам ОФЗ могут быть среднесрочными или долгосрочными. Владельцами ОФЗ могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Владелец облигаций имеет право на получение при их погашении суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций.

Минфин России на основании данных Генеральных условий принимает условия эмиссии ОФЗ и решение об эмиссии отдельного выпуска. ОФЗ одного выпуска равны между собой по объему предоставляемых их владельцам прав.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов является Банк России.

Все сделки с ОФЗ заключаются и исполняются в порядке, установленном Банком России по согласованию с Минфином России через уполномоченные им организации на осуществление депозитарной, брокерской или дилерской деятельности с РФЗ (далее - уполномоченные организации).

Денежные расчеты по сделкам с ОФЗ осуществляются через Банк России и его территориальные учреждения, а также иные кредитные организации в наличном и безналичном порядке, определяемом Банком России по согласованию с Минфином России.

ОФЗ выпускаются в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые ОФЗ каждого выпуска, является глобальный сертификат, оформляемый на этот выпуск, реквизиты которого устанавливаются Минфином России. Владельцы ОФЗ не имеют права требовать выдачи их на руки.

Процентная ставка купонного дохода может быть фиксированной на каждый купонный период отдельного выпуска облигаций или переменной. По облигациям с фиксированной процентной ставкой купонного дохода величины процентной ставки и купонного дохода по всем купонам объявляются не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения выпуска. По облигациям с переменной процентной ставкой купонного дохода величина процентной ставки определяется исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию.

Величины процентной ставки купонного дохода и купонного дохода по первому купону объявляются не позднее чем за два рабочих дня до даты начала размещения, по второму и следующим купонам, включая последний, - не позднее чем за два рабочих дня до даты выплаты дохода по предшествующему купону.

Размер купонного дохода по всем купонам отдельного выпуска облигаций определяется исходя из процентной ставки купонного дохода, установленной решением об эмиссии отдельного выпуска облигаций, и начисляется на непогашенную часть номинальной стоимости.

Погашение номинальной стоимости частями (далее амортизация долга) осуществляется в даты, установленные решением об эмиссии отдельного выпуска облигаций и совпадающие с датами выплат купонного дохода по ним. При амортизации долга размер погашаемой части номинальной стоимости определяется на каждую дату ее выплаты. Датой погашения облигаций является дата выплаты последней непогашенной части номинальной стоимости.

Проценты по первому купону начисляются с календарного дня, следующего за датой размещения облигаций, по дату его выплаты. Проценты по другим купонам, включая последний, начисляются с календарного дня, следующего за датой выплаты предшествующего купонного дохода, по дату выплаты соответствующего купонного дохода (дату погашения).

Нерыночные ценные бумаги. Кроме свободно обращающихся на рынке государственных ценных бумаг Минфин РФ для обеспечения инвестиционных потребностей страховых компаний, негосударственных пенсионных фондов и акционерных инвестиционных фондов выпускает и нерыночные ценные бумаги. Приказом Минфина России от 21 сентября 2004 г. 86н утверждены Условия эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов. Эмитент нерыночных облигаций, как и рыночных, - Минфин России. Облигации являются именными государственными ценными бумагами и предоставляют их владельцам право на получение при их погашении номинальной стоимости, а также дохода в соответствии с условиями выпуска в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигаций.

Облигации выпускаются в документарной форме. Выпуск облигаций оформляется глобальным сертификатом. Эмитент при принятии решения о выпуске облигаций может определить, что глобальные сертификаты выпускаемых облигаций могут выдаваться на руки владельцам. В случае выдачи глобального сертификата на руки владельцу для осуществления прав из облигаций владелец обязан предъявить глобальный сертификат эмитенту.

Доход по облигации устанавливается в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигации, и выплачивается не реже одного раза в год. Процентная ставка купонного дохода может быть фиксированной, переменной или постоянной:

по облигациям с фиксированной процентной ставкой купонного дохода величина процентной ставки и купонного дохода для каждого периода купонных выплат зафиксирована в решении о выпуске, но не совпадает;
по облигациям с постоянной процентной ставкой купонного дохода для всех купонных периодов величина процентной ставки совпадает и определена в решении о выпуске;
по облигациям с переменной процентной ставкой купонного дохода величина процентной ставки определяется исходя из официальных показателей, характеризующих инфляцию. В решении о выпуске устанавливается величина процентной ставки и купонного дохода только по первому купону. По последующим купонам размер купонного дохода сообщается эмитентом не позднее чем за два рабочих дня до даты выплаты дохода по предшествующему купону.

Облигации могут быть выкуплены эмитентом до срока их погашения, если указанный выкуп предусмотрен решением о выпуске. Однако облигации не могут быть проданы другому инвестору. Они не обращаются на вторичном рынке, их залог не допускается.

Облигации могут быть краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными. Эмиссия облигаций осуществляется отдельными выпусками.

Облигации не могут приобретать нерезиденты РФ. Владельцами облигаций могут быть следующие юридические лица:

страховые организации;
негосударственные пенсионные фонды;
акционерные инвестиционные фонды;
Пенсионный фонд РФ и иные государственные внебюджетные фонды РФ - в случае, если инвестирование их средств в государственные ценные бумаги предусмотрено законодательством.

Владельцы облигаций и управляющие компании имеют право:

на получение при погашении облигаций их номинальной стоимости, а также доходов в виде процентов, начисляемых исходя из номинальной стоимости облигаций;
предъявление облигаций к обмену на федеральные государственные ценные бумаги в порядке, предусмотренном условиями эмиссии и обращения облигаций, в объемах и в сроки, определенные решением о выпуске облигаций;
предъявление облигаций к выкупу в порядке, предусмотренном условиями эмиссии и обращения облигаций, в объемах и в сроки, определенные решением о выпуске облигаций.

Министерство финансов РФ может в порядке, предусмотренном условиями эмиссии и обращения облигаций, выкупать облигации независимо от сроков, определенных решением о выпуске облигаций, в следующих случаях:

приостановления действия или аннулирования соответствующих лицензий, имеющихся у владельцев облигаций;
1. применения к владельцам облигаций процедуры банкротства;
2. ликвидации организации — владельца облигаций или его реорганизация (в случае, если созданное юридическое лицо не имеет права приобретать облигации).

Размещение облигаций осуществляется путем проведения организатором торговли на рынке ценных бумаг, заключившим с Минфином России соответствующее соглашение.

Облигации, не размещенные путем проведения аукциона, могут быть проданы Минфином России по установленной им цене через организатора торговли на рынке ценных бумаг.

Обращение облигаций на вторичном рынке или их залог не допускаются.

Функции агента по размещению облигаций, их выкупу, обмену, погашению и выплате доходов в виде процентов, начисляемых исходя из номинальной стоимости облигаций, выполняет кредитная организация, подписавшая соответствующее соглашение с Минфином России. Функции депозитария выполняет организация, заключившая с Минфином России соглашение и имеющая лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг на осуществление депозитарной деятельности. Агент, организатор торговли на рынке ценных бумаг и депозитарий определяются путем проведения открытого конкурса.

Внешние займы. В объем государственного внешнего долга РФ включаются:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
объем основного долга по кредитам, которые получены РФ и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам, привлеченным под государственные гарантии РФ;
объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.

Целевой иностранный кредит (заимствование) - это форма финансирования проектов, включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возвратной и возмездных основе путем оплаты товаров, работ и услуг в соответствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, а также нефинансовые кредиты международных финансовых организаций. Связанные кредиты иностранных юридических лиц, банков и фирм - форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок товаров, работ и услуг за счет средств иностранных юридических лиц в основном в стране кредитора.

Нефинансовые кредиты международных финансовых организаций - форма привлечения средств на возвратной и возмездной основе для закупок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или проектов структурных реформ при участии и за счет международных финансовых организаций.

В соответствии с Программами государственных внешних заимствований РФ кредиты международных финансовых организаций представлены кредитами МБРР и ЕБРР.

МБРР предоставляет кредиты на такие проекты, как техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне, модернизация казначейской системы, модернизация налоговой службы, развитие финансовых учреждений, развитие рынка капитала, модернизация информационной системы таможенных органов, управление окружающей средой, поддержка реформы в электроэнергетическом секторе, правовая реформа и др.

ЕБРР предоставляет кредиты на такие проекты, как модернизация железнодорожного транспорта России, завершение строительства комплекса защитных сооружений Санкт-Петербурга от наводнений и др.

Кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм предполагается направить, в частности, на следующие цели:

покупку научных приборов и оборудования, введение их в эксплуатацию, оплату услуг по шеф-монтажу и обучению персонала Российской академии наук;
покупку научных приборов и оборудование для Минобразования и науки РФ;
программно-технические и программно-технологические средства и услуги для создания первой очереди информационной системы обеспечения надзора за исполнением законов с использованием государственной телекоммуникационной системы для Генеральной прокуратуры РФ;
специальную технику для МВФ РФ и т.п.

Государственные кредиты как форма расходования бюджетных средств

Кредиты, предоставляемые за счет средств бюджета, отражаются в его расходной части. Возвращение полученных ранее из бюджета кредитов также фиксируется в расходах бюджета, но со знаком «минус», т.е. уменьшается расходная часть бюджета.

Бюджетное кредитование Необходимость бюджетного кредитования объяснялась также и тем, что коммерческие банки в основном кредитовали государства. Среди коммерческих предприятий получить дорогой банковский кредит удавалось только высокодоходным торговым организациям.

Вводится требование, по которому бюджетные кредиты юридическими лицами, не являющимися государственными или муниципальными предприятиями, могут быть получены только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита. Обязательным условием предоставления бюджетного кредита становится предварительная проверка финансового состояния заемщика. Вводятся и другие ограничения.

Одновременно Правительству РФ предоставлено право осуществить финансирование на условиях возвратности и платности расходов на:

сезонную закупку сырья и материалов для производства товаров народного потребления и продукции производственно-технического назначения легкой и текстильной промышленности;
создание межсезонных запасов древесины, сырья и топлива для предприятий лесной промышленности;
осуществление высокоэффективных проектов в угольной отрасли, размещаемых на конкурсной основе;
покрытие убытков речного транспорта, связанных с возникновением в отрасли кассовых разрывов сезонного характера;
финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов и инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности;
развитие межфермерской кооперации;
реализацию федеральной целевой программы «Свой дом» в сельской местности.

В качестве заемщиков при предоставлении бюджетных кредитов могут выступать: бюджеты других уровней бюджетной системы РФ, унитарные предприятия, юридические лица, не являющиеся унитарными предприятиями.

На практике получателями кредитов, предоставляемых из федерального бюджета, являются в основном бюджеты других уровней.

При наличии или прогнозируемом возникновении временного кассового разрыва орган исполнительной власти субъекта РФ может обратиться в Минфин РФ за предоставлением бюджетного кредита. Это обращение должно содержать обоснование необходимости выделения средств, сведения о поступивших доходах и произведенных расходах за истекший период текущего финансового года, прогноз по доходам и расходам консолидированного бюджета субъекта РФ и источникам финансирования дефицита бюджета на период заимствования, источники и сроки погашения бюджетного кредита в течение финансового года. Минфин РФ вправе запрашивать иные сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении бюджетного кредита.

Правилами четко определяются два условия, при которых бюджетный кредит может предоставляться бюджету субъекта РФ, а именно:

если расходы консолидированного бюджета субъекта РФ (за исключением расходов капитального характера и расходов на поддержку организаций производственной сферы) в месяце, в котором предполагается выдача кредита, превышают доходы консолидированного бюджета в этом месяце, увеличенные на сумму налоговых льгот, предоставленных органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, и средств, поступивших из источников финансирования дефицита бюджета;
при необходимости покрытия расходов в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Но бюджетные кредиты не предоставляются бюджету субъектам РФ, имеющим просроченную задолженность по бюджетным ссудам и кредитам, полученным ранее из федерального бюджета.

Бюджетные кредиты предоставляются на срок, не выходящий за пределы финансового года, по процентной ставке, установленной в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

Решение о предоставлении бюджетного кредита с указанием сроков его возврата и объема принимает министр финансов РФ. Для предоставления бюджетного кредита оформляется соглашение между Минфином РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ. Минфин РФ устанавливает требования к содержанию соглашения о предоставлении бюджетного кредита, определяет условия предоставления бюджетного кредита, отвечающие задачам рационального использования бюджетных средств и укрепления финансовой дисциплины, а также меры ответственности за нецелевое использование и несвоевременный возврат средств.

Объем бюджетного кредита определяется, с одной стороны, возможностями федерального бюджета, а с другой - потребностями заемщика, определяемыми величиной временного кассового разрыва, возникающего при исполнении консолидированного бюджета, или размером расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

Бюджетные кредиты юридическим лицам Бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.

Бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату указанного кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением).

Способами обеспечения исполнения обязательств могут быть только банковские гарантии, поручительства, государственные или муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100% предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности.

Обязательное условие предоставления бюджетного кредита -проведение предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита финансовым органом или по его поручению уполномоченным органом. Если в процессе анализа будет выявлено, что заемщик не в состоянии выполнить долговые обязательства, бюджетный кредит не предоставляется.

Уполномоченный орган имеет право на проверку юридического лица - заемщика в любое время в течение действия кредитного договора. Обязательному контролю подлежит и целевое использование полученных из бюджета средств.

Для обеспечения контроля за возвратностью, целевым использованием и эффективностью заимствованных у бюджетов средств к отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Органы, исполняющие бюджет, или другие уполномоченные органы ведут реестры всех предоставленных бюджетных кредитов. Возврат предоставленных юридическим лицам средств, а также плата за их использование приравнивается к платежам в бюджет.

Внешние государственные кредиты Внешние государственные кредиты и задолженность по ним перед Россией обычно делится на три группы:

задолженность иностранных государств (кроме стран СНГ);
задолженность стран СНГ;
задолженность иностранных коммерческих банков и фирм (перед СССР или РФ).

Государственные гарантии как особая форма государственного долга

Государственная или муниципальная гарантия (государственная гарантия РФ, государственная гарантия субъекта РФ, муниципальная гарантия) - вид долгового обязательства, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ, муниципальное образование (гарант) обязаны при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром.

Согласно БК РФ (ст. 116) общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в валюте РФ включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ как вид долгового обязательства.

Внутренние государственные гарантии Государственные гарантии РФ внутри страны могут предоставляться субъектам РФ, муниципальным образованиям и отдельным юридическим лицам. Обязательным условием предоставления гарантии является проверка финансового состояния ее получателя. В настоящее время государственные гарантии на федеральном уровне не получили большого распространения.

Займы, привлекаемые Агентством посредством размещения обеспеченных гарантиями облигаций, являются целевыми и предназначены для финансирования ипотечного жилищного кредитования в РФ, в том числе для:

приобретения прав требования (в том числе удостоверенных закладными) по кредитам и займам, предоставленным банком, иной кредитной организацией или юридическим лицом гражданам на приобретение жилых домов и помещений и обеспеченным ипотекой;
предоставления займов банкам в целях выдачи гражданам кредитов на приобретение жилых домов и жилых помещений, обеспеченных ипотекой этого имущества, с последующей (в срок не более 90 дней) передачей Агентству прав требования по этим кредитам (в том числе путем передачи прав по закладным);
предоставления на срок до 18 месяцев займов банкам в целях кредитования покупателей, заключивших договор приобретения прав на строящиеся жилые дома и помещения. В случае приобретения гражданами жилых объектов, построенных по этим договорам, на условиях ипотечного жилищного кредитования Агентство вправе принимать в погашение банками займов, предоставленных Агентством, права требования по кредитам, обеспеченным ипотекой построенных (приобретенных) жилых объектов (в том числе права по закладным);
выкупа ипотечных ценных бумаг российских эмитентов, выпущенных в соответствии с законодательством РФ об ипотечных ценных бумагах;
выкупа и погашения обеспеченных гарантиями облигаций, выпущенных Агентством;
погашения кредитов и займов, привлеченных Агентством на цели, указанные выше.

Гарантии обеспечивают исполнение обязательств Агентства перед держателями облигаций по выплате номинальной стоимости купонных облигаций и (или) частично или полностью процентного дохода по ним в соответствии с проспектом эмиссии.

Гарантии вступают в силу с момента государственной регистрации выпуска облигаций Агентства, исполнение обязательств по которым гарантируется РФ, и действует вплоть до наступления срока их погашения. При этом держатели облигаций имеют право предъявить требование об исполнении обязательств по гарантии в течение 90 дней со дня неисполнения Агентством своих обязательств. Если в течение этого срока требование по выплате процентного дохода не будет предъявлено, размер гарантии уменьшается на размер этого требования, а в случае непредъявления требования по исполнению обязательств по выплате номинальной стоимости облигаций действие гарантии прекращается.

Гарантии предоставляются на безвозмездной основе.

Обязательства РФ по гарантиям возникают только в случае неисполнения Агентством (или его правопреемником) предусмотренных условиями эмиссии облигаций обязательств перед держателями этих облигаций по выплате их номинальной стоимости и / или частично или полностью процентного дохода по ним (гарантийный случай). Просроченное исполнение или неисполнение Агентством иных обязательств перед держателями облигаций гарантийным случаем не является.

РФ несет субсидиарную ответственность перед держателями облигаций по обязательствам Агентства, которые обеспечиваются РФ.

Механизм предоставления гарантий схематично можно представить следующим образом.

Этап 1. Для получения гарантий Агентство направляет в Минфин России заявление о предоставлении гарантии, проект решения о выпуске облигаций, бизнес-план проекта по выпуску облигаций и другие документы

Этап 2. Минфин России проводит проверку финансового состояния Агентства и представляет в Правительство РФ проект решения о предоставлении гарантии

Этап 3. Правительство РФ принимает решения о предоставлении гарантии

Этап 4. Минфин России заключает с Агентством соответствующий договор, который должен содержать существенные условия предоставления гарантии, права и обязанности Минфина России и Агентства.

Этап 5. После завершения размещения облигаций Агентства, исполнение обязательств по которым гарантировано РФ, Агентство направляет в Минфин России зарегистрированный в установленном порядке отчет об итогах выпуска облигаций.

Контроль за целевым использованием займов, привлеченных Агентством, осуществляет Минфин России. Для этого Агентство обязано ежеквартально (не позднее 28-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом) представлять в Минфин России отчеты о финансово-хозяйственной деятельности и об использовании и обслуживании привлеченных Агентством кредитов и займов, в том числе обеспеченных гарантиями.

Банки, в которые Агентством направляются средства займов, обеспеченных гарантиями, определяются Агентством по согласованию с Минфином России.

Агентство имеет право размещать на срок, не превышающий 90 дней, временно свободные денежные средства, привлеченные под гарантии, в доходные инструменты (депозиты и векселя) банков, определяемых наблюдательным советом Агентства.

В случае если Агентство в течение 180 дней со дня завершения размещения облигаций, исполнение обязательств по которым гарантировано РФ, не смогло использовать привлеченные средства на финансирование ипотечного жилищного кредитования, оно по требованию и по согласованию с Минфином РФ выкупает часть размещенных облигаций на сумму неиспользованных средств без права их последующего выпуска в обращение.

Исполнение обязательств по гарантиям осуществляется за счет средств федерального бюджета и не ведет к возникновению требований в порядке регресса со стороны Министерства к Агентству.

Минфин России предусматривает в проекте закона о федеральном бюджете на тот финансовый год, в котором условиями эмиссии облигаций предусматривается погашение их номинальной стоимости и (или) выплата частично или полностью купонного дохода, средства на исполнение обязательств по гарантиям. Указанные средства учитываются в источниках финансирования дефицита федерального бюджета на соответствующий год.

При наступлении гарантийного случая держатель облигаций Агентства до предъявления требований к РФ обязан предъявить требование к Агентству. Если Агентство оказалось не в состоянии удовлетворить требование держателя облигаций или не дало в течение 30 дней ответа на предъявленное требование, требование может быть предъявлено РФ в лице Минфина России.

Для этого держатель облигаций направляет в Минфин России требование об исполнении гарантийных обязательств по облигациям Агентства.

Минфин России рассматривает требование держателя облигаций и определяет его обоснованность в течение 30 дней со дня предъявления. В исключительных случаях для проведения дополнительной проверки срок рассмотрения требования может быть продлен, но не должен превышать 60 дней со дня его предъявления.

Контролю за государственными гарантиями на уровне РФ уделяется большое внимание. Минфин России ведет учет выданных гарантий, исполнения получателями указанных гарантий своих обязательств, случаев осуществления государством платежей по выданным гарантиям. На основании данных этого учета Государственной Думе представляется подробный отчет.

Гарантия предоставляется в обеспечение исполнения обязательств субъекта РФ или муниципального образования (далее - принципал) в части, составляющей до 50% суммы основного долга принципала по его заимствованию в российских рублях, осуществляемому в форме кредита, привлекаемого в российских кредитных организациях (далее соответственно - кредит, кредиторы) на реализацию инвестиционного проекта по обеспечению земельных участков инженерной инфраструктурой и модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в целях жилищного строительства (далее - проект).

Гарантия не обеспечивает исполнения обязательств принципала по уплате процентов за пользование кредитом, иных процентов, комиссий, а также штрафов и пеней за нарушение обязательств принципала.

Гарантии предоставляются по представлениям Министерства регионального развития РФ, которые вносятся в Министерство финансов РФ по результатам проведенного Министерством отбора принципалов и проектов в течение 14 календарных дней с даты проведения отбора.

Для принятия решения о предоставлении гарантий Министерство финансов РФ на основании представления Министерства регионального развития РФ подготавливает и направляет в Правительство РФ проект решения Правительства РФ о предоставлении гарантий.

Принципалы, в отношении которых принято решение о предоставлении гарантий, обращаются в Министерство финансов РФ для заключения договора при соблюдении принципалом следующих условий:

включения в закон субъекта РФ (решение представительного органа муниципального образования) о бюджете на соответствующий финансовый год:
- положения о праве уполномоченного органа принципала привлечь кредит на реализацию проекта под гарантию;
- обязательств принципала по привлекаемому им на реализацию проекта кредиту в рамках программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований с включением в объем расходов бюджета на обслуживание государственного (муниципального) долга средств на обслуживание и погашение в полном объеме кредита, привлекаемого под гарантию;
соответствия параметров бюджета принципала на очередной финансовый год, связанных с привлечением кредита, обеспеченного гарантией, требованиям бюджетного законодательства РФ.

Гарантия предоставляется на конкурсной основе. Ежегодный открытый конкурс по выбору страховой компании на право выдачи обеспеченных гарантией полисов проводится Министерством транспорта РФ. Условия указанного конкурса согласовываются с Министерством финансов РФ.

Гарантия обеспечивает обязательства страховщика по возмещению в соответствии с полисом ущерба, причиненного в период ее действия, в размере, превышающем 150 млн. долл. США, но не более суммы, предусмотренной на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год (по каждому страховому случаю и в совокупности за период действия гарантии).

Предельная сумма ответственности по каждому полису и в совокупности по всем полисам устанавливается в размере, не превышающем размер средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете на соответствующий год.

Гарантия предоставляется при условии, что при оформлении и выдаче полисов страховая премия, брокерское или комиссионное вознаграждение не взимаются.

Гарантия предоставляется страховщику на безвозмездной основе и без проверки его финансового состояния.

Исполнение Минфином РФ обязательств по гарантии не ведет к возникновению эквивалентных требований со стороны Минфина России к страховщику.

Требования к государственной гарантии иностранного государства определяются Минфином России.

В то же время Правительству РФ предоставлено право не требовать наличия государственных гарантий иностранного государства в следующих случаях:

если заемщиком, осуществляющим заимствования на цели экспорта российской промышленной продукции по кредитному договору с российским и иностранным банками-кредиторами является банк - резидент иностранного государства, экспорту в которое оказывается гарантийная поддержка, имеющий кредитный рейтинг не ниже рейтинга данного государства;
при наличии у российского экспортера или российского и иностранного банков-кредиторов гарантии, выданной банком - резидентом иностранного государства, экспорту в которое оказывается гарантийная поддержка, имеющим кредитный рейтинг не ниже данного государства, по обязательствам иностранного импортера или банка-нерезидента по оплате стоимости экспортного контакта или возврату основного долга и уплате процентов за пользование кредитом;
если иностранное государство, резидентами которого являются иностранные импортеры либо банки-нерезиденты, имеет инвестиционный кредитный рейтинг. Государственные гарантии РФ по обязательствам российских экспортеров или иностранных импортеров, являющихся резидентами иностранных государств с инвестиционным кредитным рейтингом, выдаются при наличии иного наряду с государственной гарантией РФ обеспечения исполнения указанных обязательств, требования к которому определяются Минфином России.

Государственный кредит на уровне субъектов РФ

В формировании финансовых источников бюджета и осуществлении его расходов государственный кредит на уровне территорий также играет важную роль. Как и Федерация, субъекты РФ и муниципалитеты заимствуют средства для покрытия бюджетного дефицита и рефинансирования ранее образовавшейся задолженности, предоставляют бюджетные кредиты. Однако в кредитной деятельности территорий есть своя специфика, определяемая меньшим объемом прав по привлечению средств на возвратной основе, меньшим объемом ресурсов, которыми они располагают. В частности, федеральное законодательство ограничивает права территорий по привлечению средств на мировых рынках денег и капиталов.

Каждый из субъектов РФ в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий самостоятельно решает вопрос о целесообразности использования того или иного источника привлечения средств, о месте бюджетных кредитов в финансировании расходов бюджета. По этой причине наблюдаются достаточно большие различия в политике государственного кредитования, проводимой на уровне территорий. Однако можно выделить отдельные моменты и тенденции, присущие большинству субъектов РФ.

К таким особенностям, в частности, относится важная роль, которую государственные займы играют в формировании финансовых ресурсов бюджетов субъектов РФ. Тем более что ряд субъектов РФ продолжает сводить свои бюджеты с дефицитом. Субъекты РФ также нуждаются в средствах для рефинансирования ранее образовавшейся задолженности.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме:

кредитных соглашений и договоров;
государственных займов субъектов РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;
договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;
договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ.

Бюджетный кодекс РФ ввел следующие ограничения.

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Для субъекта РФ, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 130 БК РФ (субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ), предельный объем долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Для муниципального образования, в отношении которого осуществляются меры, предусмотренные п. 4 ст. 136 БК РФ (муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70% объема собственных доходов местных бюджетов), предельный объем муниципального долга не должен превышать 50% утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Если при исполнении соответствующего бюджета объем долга субъекта РФ, муниципального долга превышает предельный объем долга законом (решением) о соответствующем бюджете, уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления вправе принимать новые долговые обязательства только после приведения объема долга в соответствие с указанными выше требованиями.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы РФ.

Регистрация ценных бумаг субъектов РФ и муниципалитетов регулируется постановлением Правительства РФ «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии» от 30 сентября 2000 г.

Для регистрации всех ценных бумаг необходимо представить в Минфин РФ заявление, условия выпуска ценных бумаг, копию закона субъекта или решения органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, данные о величине и структуре долга субъекта РФ (муниципалитета), данные о выполнении эмитентов ограничений, установленных бюджетным законодательством по величине долга и дефицита бюджета, наличии просроченной задолженности.

Субъекты РФ как кредиторы. Как и сама РФ, субъекты РФ имеют право предоставлять бюджетные кредиты и государственные гарантии и на практике этим правом пользуются. Законы о бюджетах большинства субъектов РФ обычно предусматривают предоставление кредитов предприятиям, находящимся на их территориях, а также муниципальным образованиям.

Регулярное бюджетное кредитование предполагает наличие определенного методического сопровождения, оформленного законодательными актами. К таким документам, в частности, относятся порядок и правила организации конкурсов на получение бюджетного кредита, положение, регламентирующее его предоставление, типовые договоры, требования к заемщикам, формы отчетности. Предусматриваются органы, осуществляющие контроль за целевым использованием средств, своевременным и полным погашением основной суммы долга и начисленных процентов и др.

PAGE 17

Государственный кредит в системе бюджетных отношений