Правотворчество. Систематизация нормативных правовых актов
Тема 16. Правотворчество. Систематизация нормативных правовых актов.
1. Понятие и значение правотворчества.
2. Факторы и принципы правотворчества.
3. Виды правотворчества.
4. Понятие и стадии законотворческого процесса.
5. Законодательная (правотворческая) техника.
6. Систематизация нормативно-правовых актов
16.1. Понятие и значение правотворчества.
Особую значимость в настоящее время приобретают вопросы совершенствования правотворческой практики в современной России, поскольку именно с ее помощью формируется нормативная правовая база радикального экономического, политического и иного преобразования российского общества, вводятся в правовую систему качественно новые средства, формы и методы юридического воздействия на происходящие в стране процессы. Нельзя, например, серьезно говорить о развитии рыночных отношений без достаточно разработанного и эффективного гражданского, торгового и финансового законодательства.
Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства, форму его активности, имеющую свое непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. По своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных источниках права.
Кроме того, необходимо, четко разграничивать такие базовые понятия в данной сфере как правотворчество в целом и правотворческий процесс. Под последним принято понимать систему юридически установленных процедур деятельности соответствующих субъектов направленную на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающуюся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования. Если рассматривать правотворческую деятельность только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она характеризуется понятием правотворческий процесс.
Значение правотворчества:
1. Правотворчество имеет тесную связь с правоприменением, поскольку именно в процессе применения норм права определяется эффективность всего процесса создания нормативно-правовых актов, и, в первую очередь, самих правовых актов как универсального «продукта» правотворчества.
2. Субъекты правотворчества, формируя соответствующие правовые нормы должны наделять их качеством реализуемости. Наделение правовых норм в правотворческом процессе данным качеством предполагает учитывание, при издании соответствующих нормативных правовых актов, совокупности разнообразных факторов (социальных, политических, экономических и др.), которые могут повлиять на их эффективность и, конечном счете, реализуемость. От того, насколько данные постулаты будут воплощены в правотворческом процессе, в частности, в России, настолько будет возможна успешная, правомерная, непротиворечивая реализация нормативных предписаний как в сфере реализации диспозиции правовой нормы (нормальная реализация), так и в сфере реализации санкции (правообеспечительная реализация).
3. Правотворчество влияет на состояние законности в государственно-организованном обществе, на соответствующий режим законности. Соотношение законности с правотворчеством носит взаимовлияющий, двусторонний характер. С одной стороны, правотворчество способно оказывать влияние на соответствующий режим законности. С другой стороны, одной из основополагающей функцией законности выступает создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, связь законности с правотворчеством. Данные процессы образую единое целое, и в принципе, в современном обществе неразделимы.
4. Основополагающая роль правотворчества в контексте правового регулирования предполагает формирование соответствующих юридических норм. В свою очередь, данное воздействие усиливается применением и закреплением в нормативных правовых актах соответствующих специфических правовых средств (льгот, запретов, поощрений, наказаний и др.), под которыми в теории права обычно понимают правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологиях), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей.
5. Кроме того, необходимо обозначить роль правотворчества в восполнении пробелов в праве. В юридической науке под пробелом в праве принято понимать отсутствие конкретного нормативного предписания в отношении фактических обстоятельств, находящихся в сфере правового регулирования, иными словами, это отсутствие нормы права для урегулирования какого-либо вида общественных отношений1. Главным путем и способом решения данной задачи является правотворчество, т.е. принятие компетентным государственным органом недостающей правовой нормы.
Правотворческие органы выступают субъектами аутентичного (авторского) толкования правовых норм, под которым понимается разъяснение, исходящее от органа, который установил данную правовую норму2. Оно основано на правотворческих функциях данного органа, поэтому, издав нормативный правовой акт, правотворческий орган вправе в любое время дать необходимые с его точки зрения разъяснения. Субъектами такого толкования могут быть все правотворческие органы Российской Федерации (например, Государственная Дума Федерального Собрания РФ).
6. Необходимо также отметить, что, решая задачи правового регулирования, его эффективности, субъекты правотворчества выступают, в свою очередь, важнейшими и основополагающими субъектами правовой политики, под которой, в узком смысле, принято понимать выработку и реализацию тактики и стратегии в области создания и применения права.
Подавляющая часть внутренней и внешней политики государства реализуется через право, его нормы, прежде всего конституционные; облекается в законодательные формы и опирается на возможность принуждения со стороны государства. Само право во все времена использовалось в качестве важнейшего инструмента политики, средства властвования, управления. Правовая политика - особая форма выражения государственной политики, средство юридической легитимации, закрепления и осуществления политического курса государства, воли ее официальных лидеров и властных структур.
7. Значение правотворчества современной России объясняется еще и тем, что реализуемая правовая политика, формирование правовой жизни в процессе данного вида юридической деятельности оказывает мощное влияние на развитие и генерирование правосознания современного государственно-организованного общества.
8. Связь права и правосознания носит характер взаимодействия, т.е. такого соотношения, в котором между этими явлениями возникает встречная зависимость.
С одной стороны, развитие и состояние правосознания во многом обусловлено законодательством. В юридической литературе отмечается, что, будучи мощным средством нравственного и интеллектуального воздействия, право в «текстах» активно способствует развитию тех или иных правовых представлений и чувств. С другой – право и законодательство как позитивные феномены государственного правопорядка находятся в не менее сильном и мощном «силовом поле» сложившегося уровня и характера правосознания общества, ограничены этим правосознанием, испытывают зависимость от него в процессе как правотворчества, так и правореализации.
Особую значимость имеет влияние, оказываемое субъектами правотворческого процесса через регулятивную функцию правосознания на правовую установку соответствующего субъекта, под которой понимается готовность, предрасположенность субъекта к правомерному или противоправному поведению, складывающаяся под влиянием ряда социальных и психофизиологических факторов3. И здесь необходимо влияние именно на реализацию положительной правовой установки, которая позволяет упорядочивать процесс правового воздействия, освобождая субъекта от необходимости каждый раз заново принимать решения в стандартных, ранее встречавшихся ситуациях.
Таким образом, правотворчество как важнейший вид государственной деятельности имеет огромное значение как для государственно-организованного общества, так и самого государства.
Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических и иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. В современном цивилизованном государстве она с необходимостью должна исходить из определенных принципов, основных идей, организационных начал, обуславливающих сущность, наиболее характерные черты и свойства этой деятельности. Эти моменты будут рассмотрены далее.
16.2. Факторы и принципы правотворчества.
Как известно, правотворческая деятельность государства обусловлена объективной необходимостью правового урегулирования и упорядочения поведения людей в основных сферах, направлениях и отношениях их общественной и государственной жизни. Содержание, характер, цели и результаты правотворческой деятельности определяются большим и сложным комплексом объективных и субъективных, материальных и духовных факторов.
В.С. Нерсесянц отмечает, что существенное значение при этом имеют, прежде всего, такие факторы, как достигнутая ступень социально-исторического, общецивилизационного и общеправового развития соответствующего народа, общества и государства; сложившийся тип и форма государства и права (форма правления; форма государственного устройства, форма характер политико-правового режима); опыт и традиции государственно-правовой жизни данного народа; уровень политической и правовой культуры населения; социально-политическое и духовное состояние общества (соотношение социально-политических сил, место и роль независимого общественного мнения в общественной и политической жизни, мера социально-политического, идейно-мировоззренческого и правового согласия в обществе в качестве основы для надлежащего выражения в законе общей воли и общих интересов, социальной легитимации устанавливаемых норм и т.д.); степень развитости юридической доктрины (состояние юридико-научных основ правоустановительной деятельности, связь теории и практики в этой сфере, уровень юридической культуры субъектов правоустановительной деятельности т.д.); цели, содержание и характер правоустановительной и в целом правовой политики общества и государства и т.д.4.
Учет всех этих факторов в их взаимосвязи и взаимодействии является необходимым условием и предпосылкой для успешной и продуктивной правотворческой деятельности, высокого правового качества и эффективного действия всей системы устанавливаемых норм и источников позитивного права.
Развитая (в правовом и общесоциальном смысле) деятельность государства по установлению правовых норм должна строится не только с учетом вышеуказанных факторов, но и определяющих принципов.
Принципы, лежащие в основе процесса правотворчества, представляют собой особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов и целесообразных результатов соответствующей правотворческой деятельности.
1. Одним из основополагающих принципов правотворческой деятельности является принцип законности. В юридической литературе5 принцип законности правотворческой деятельности еще обозначают как принцип правовой легитимности правотворческого процесса. Этот принцип проявляется и распространяется в отношении, как процедуры принятия нормативного правового акта, так и его содержания. Рассмотрим его содержание на примере Российской Федерации.
Говоря о содержании принципа законности, следует отметить, что,
А) Согласно Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения федеральных органов или по предметам совместного их ведения с субъектами федерации.
Б) Правовой акт должен издаваться уполномоченными субъектами в пределах их компетенции. Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому правотворческому органу предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания.
В) Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативных правовых актов. Все виды нормативных правовых актов образуют систему, основанную на иерархической подчиненности. Каждый вид актов занимает строго определенный уровень в иерархии нормативных правовых актов. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности.
2. Следующим принципом правотворчества является принцип демократизма.
Принцип демократизма позволяет эффективно выявлять стремления общества. Всенародное голосование (референдум), как форма демократии, – один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации. Наряду с референдумом выражением демократизма правотворчества являются гласность обсуждения законопроекта в правотворческом органе, его свободная критика, предложение альтернативных вариантов и т.д.
3. Одним из важнейших принципов правотворчества является принцип научного обеспечения правотворческой деятельности. Особое значение данный принцип приобретает в законотворческой деятельности. В Российской Федерации (как и во многих государствах) к средствам обеспечения научной обоснованности нормативных правовых актов относятся: экспертиза законопроектов, социально-правовой эксперимент, научное прогнозирование6 и законодатель ное планирование, исследование общественного мнения и другие. Приведенные способы апробирования законопроектов направлены на выявление законотворческих ошибок и просчетов и их своевременного устранения.
а) Самым распространенным в этой связи является экспертиза законопро ектов. Важнейшее значение имеет правовая экспертиза. Введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность законодательного органа Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как позитивное начало в создании правового государст ва, как средство совершенствования законоподготовительной и собственно законодательной деятельности парламента нашей страны, повышения качества принимаемых законов, повышения их эффективности7.
В научной литературе отмечается, что главными принципиальными по ложениями, на которых должно основываться проведение экспертиз, являются, прежде всего, соблюдение законности, профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу законопроекта, независимость экспертов в пределах предоставлен ных им полномочий, самостоятельность экспертов в принятии конкретных ре шений и выводов и, наконец, ответственность экспертов за полноту анализа за конопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы8. Заслуживают внимания и предложения ряда ученых о создании автома тизированной системы оценки качества законопроектов с использованием ком пьютерной техники и технологий. Основу такой системы могут составить спе циальные анкеты в виде перечня вопросов, охватывающих все существенные характеристики законопроекта9. Это могло бы усилить эффективность и законотворчества и самих законов.
б) Другим методом поиска оптимальных вариантов правовых решений яв ляется социально-правовой эксперимент. Известно, что эксперименты в облас ти правового регулирования применялись еще в первые годы Советской власти. Достаточно широко этот вид получения недостающей информации стал ис пользоваться с конца 50-х годов, причем в основном в области управления на родным хозяйством и в сфере трудовых отношений.
в) Что касается взаимосвязи общественного мнения и законодательной деятельности, то это представляет собой одну из актуальных проблем правотворческого процесса. Общественное мнение может влиять на создание закона как непосредствен но, путем воздействия на принятие правового решения, так и путем опосредо ванного учета результатов исследования общественного мнения в законотвор ческом процессе.
Таким образом, изучение общественного мнения и учет результатов его исследования в законотворческом процессе является важным средством повы шения научного обеспечения правотворчества. Однако, несмотря на обилие проводимых опросов общественного мнения, в том числе и по вопросам совер шенствования законодательства, результаты данных исследований почти не учитываются в нормотворческой деятельности.
4. Одним из принципов правотворчества является также принцип информационной обеспеченности правотворческого процесса. Запрашиваемая и представляемая информация в процессе правотворчества должна быть объективной и достоверной, своевременной и полной (но не избыточной), быть непрерывной, ее объем и характер должны соответствовать стадиям правотворческого процесса, быть доступной и удобной для использования.
Информационное обеспечение правотворческого процесса предполагает использование информации различных видов: информационный фонд Парламента Российской Федерации (информационная справочная служба, информационно-справочная база данных информационно-вычислительной системы, парламентская библиотека, фонды юридических научных учреждений; накопительная информация комитетов и комиссий палат парламента о разрабатываемых законопроектах с предложениями об их изменении, поправках к ним, включая альтернативные варианты; информация о принятых и подготавливаемых парламентами субъектов Российской Федерации законах, иных нормативных правовых актов; информационные материалы зарубежных парламентских и правительственных органов и организаций; информационные материалы международных организаций; информационные материалы общественных организаций; материалы средств массовой информации; информационные материалы основных центров информационной поддержки (научные юридические институты, МИД, МВД, Министерство юстиции и др.).
5. Особое значение в правотворческом процессе имеет принцип постоянного технического со вершенства принимаемых актов, который имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть данного принципа заключается в том, чтобы в процессе подго товки и принятия нормативно-правовых актов в максимальной степени использовать предложенные юридической наукой и апробированные правотворческой практикой наиболее эффективные методы и приемы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и техни ческого оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам.
16.3. Виды правотворчества.