История государственного управления России

Предисловие

Начало XXI в. характеризуется активным процессом становления новой российской государственности, адекватным современному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя машина советского государственного управления разрушена, а институты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и социальную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственности предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действительности, определение разнообразных причин, детерминирующих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объективной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономики, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение накопленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистических стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.

Особенно важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Владимир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Мономах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царскую кадровую картотеку и другие документы известного реформатора государственного управления Ивана IV Васильевича. Особенно большую роль в реформировании государственной и мест ной власти и управления сыграли Петр I , Екатерина II , Александр II , известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могущественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициативы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций прежние государственные институты, традиции, система государственной службы были заменены новыми. На обломках имперской российской государственности началось создание принципиально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимаются меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели государственного, местного управления и самоуправления, преобразовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо власти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Ее основу составляют сейчас специализированные учебные заведения: Российская академия государственной службы при Президенте РФ; Академия народного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Российской Федерации; региональные академии и институты государственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.

Эти специализированные учебные заведения, особенно региональные академии и институты государственной службы, развиваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и совершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консультационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повышения квалификации работников органов государственного управления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчасти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципальное управление». Он предполагает обязательное изучение «Истории государственного управления в России» как общепрофессиональной дисциплины.

В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подготовлен преподавателями Северо-Кавказской академии государственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры истории и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.

Авторский коллектив выражает надежду, что данная работа позволит читателям глубже осмыслить российский опыт государственного управления, логику его развития в единстве с прогрессом общества, во взаимодействии всей совокупности объективных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в конкретно-исторических условиях; понять, чем были вызваны к жизни, как функционировали, как и почему развивались, реформировались, исчезали (заменялись) различные системы государственного управления в России княжеская великокняжеская, царская, императорская, либерально-демократическая, советская; как и почему именно так заменена советская система современной системой государственного управления и самоуправления.

При этом авторы стремились также раскрыть характер, сущность, противоречия, степень эффективности, конкретные результаты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки каждой из существовавших в России систем государственного управления.

Надеемся, что учебник позволит читателям не только обогатить свои научно-теоретические познания, но и поможет им лучше разбираться в проблемах становления и развития современной государственной системы управления и самоуправления в России, успешнее решать проблемы совершенствования и повышения эффективности управления с учетом исторического российского опыта.

В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии государственной службы, заслуженный деятель науки РФ, доктор экономических, наук, профессор

Глава 1. Научные основы изучения истории государственного управления в России (Вместо введения)

Актуальность изучения истории государственного управления Теоретико-методологические аспекты Предмет и задачи учебного курса

Актуальность изучения истории государственного управления

История России, ее государства — это исторический опыт народа, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содержится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI в. вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государственности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставленные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало народы вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каждого нового самодержца, а в советское время — нового генерального секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственности» общественной жизни страны [1].

В государственном управлении в России проявились и такие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллективизм.

Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лихачеву, это и столица на самой границе огромной империи (уникальный случай в мировой истории); и движение многочисленных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к студеному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии [2]. Самостоятельная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме конца, она окрашена апокалипсически. В этом — отличие ее от мысли Запада [3]. Изучение особенностей истории российской государственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в будущее.

История государственного управления — молодая, актуальная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дисциплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специальности «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в России [4], рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории [5]. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов [6]. Появилась исторически достоверная характеристика самодержцев [7]. Реализованы новые подходы к оценке российских консерваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве [8], К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Россией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изображали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии отмечается, что каждый из названных государственных мужей верно служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории российской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким образом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества [9].

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политического господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Государство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более широкий спектр функций: государство как олицетворение народности, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель информационных служб, арбитр в споре между публичными и частными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и распределения его результатов, наконец, цивилизующая функция государства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически однолинейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную организацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) первичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претендующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государство — не надстройка над гражданским обществом, как в западных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сакральным характером, либо неэффективна («смута»); государственность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процесса.

Центральная проблема исследований по истории государственного управления России — это модернизация. Ученые рассматривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (крестьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их более 25 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного возрождения; обеспечение научно-технического прогресса, информационного обслуживания; государственного обеспечения интеграции России в мировую цивилизацию (при обеспечении национальной безопасности страны); конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирования; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Эта современная деятельность государства нуждается в глубоком научном осмыслении. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Концентрации научного потенциала в немалой степени способствовали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государственного управления России, изучение места и роли самих управленцев на разных этапах развития отечественной государственности, освоение методов и способов, с помощью которых государство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся российской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представляет профессиональный интерес для студентов, будущих менеджеров государственной службы.

Теоретико-методологические аспекты

Методология изучения государственного управления в России включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты методологии.

1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объективности требует рассматривать историческую эволюцию государства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) материально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материально-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обществоведами, историками отвергается материалистическая концепция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание читателей на тот факт, что элементы материалистической концепции в познании истории государства Российского были обозначены в трудах известных дореволюционных русских ученых-историков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекциях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к проблеме классов и хозяйственно-экономической жизни как ведущим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармоничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...» [10]. Материально-природный фактор (территория) отмечал в числе объективных, обусловливающих, наряду с социально-экономическими, конкретный образ государственного строя, Н. Бердяев. «Государственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централизацией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил» [11].

Говоря об историко-материалистической концепции как методологии изучения истории государственного управления, мы хотели бы предостеречь читателя от вульгаризаторской ее трактовки, имевшей распространение в советской литературе. А именно: объяснения политической истории единственно экономической историей страны, сведения историко-политического процесса к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схематизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключающего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономические факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовался правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас определяющее) постоянное противостояние государства давлению западных стран. Важно также иметь в виду, что государство, будучи частью общества и зависимым от него, относительно самостоятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассматривается как закономерный процесс. Задача изучения исторических законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-политической мысли было доминирующим в советский период, не избежав известной фаталистичности в интерпретации объективного характера исторических законов. В настоящем пособии анализируются сущность историко-политического процесса, его закономерности в конкретных проявлениях государственной жизни России, в деятельности живых политических сил — правящих и управляемых, элитных слоев и политических лидеров. Иными словами, исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил, якобы управляющих общественно-политическим процессом. Они понимаются как существенные, необходимые, складывающиеся в историческом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между прошлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах политических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности российского многонационального народа, политического класса и лидеров, как воплощения разумных решений и допущенных правителями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспроизведение в научной мысли истории такой, какой она в реальности была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, образно выражаясь, на языке прошлых поколений государственных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация, однако, осуществляется современными методами исследования и описывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явлений и событий и минимизировать влияние субъективных особенностей личностей исследователей. Одним из наиболее общих является метод единства исторического и логического, предполагающий сочетание описания хронологии исторических событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существенных тенденций. Им руководствовались авторы курса.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополняется конкретно-историческим подходом — изучением политических явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Историческая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон). Периодизация истории российской государственности, предлагаемая в данном курсе, служит достижению заветной для историков «дочери времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое событие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся соткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские революции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликтные процессы всегда были в поле зрения историков-политологов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, между кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логический подход. Он признан современной наукой и поможет глубже понять историю государственного управления, главным образом ее особенности. Социально-политические конфликты — столкновения общественно-политических сил, отстаивающих противоположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, породившими новые потребности, с другой. По характеру политических конфликтов, государственным механизмам их регулирования и разрешения можно судить о типе политической системы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политической культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства [12].

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «который дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности российского общества: «язычники» и «православные», «старообрядцы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др. [13]

II . Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической наукой положений о сущности государства, его функциях, о взаимоотношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматривается как необходимая политическая форма организации общества, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Сорокин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие» [14]. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отождествление его с обществом, что проявилось и в советский период [15]. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все социально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над обществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о разграничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государство, на всеохватывающую политическую власть, осуществлявшуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегированных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязанные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограниченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противоположностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного самоуправления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объективным, если будет учитываться и такая специфическая тенденция российской государственности, как постоянное слияние власти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. Отмеченная тенденция стимулировалась одновременно субъективными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной интеграции, а также опекуном общества. Поглощение государственной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тоталитарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимизация этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учитывать при изучении российской политической истории. Положительная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демократизации. И тем не менее Российское государство, будучи действительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включившей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, соборность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической культуры.

Категория политической культуры — обобщающий показатель прогрессивности государственной системы. Она характеризует уровень и реализацию политических знаний, ценностей и образцов поведения социальных субъектов в политической жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием можно считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к другому, более высокому: от традиционной культуры, отличающейся признанием священного характера власти, традиционными нормами, культуры подданнической, при которой индивиды ведут себя только как подчиненные властям, как зависимые от них, — к культуре активистской (политического участия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции политической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

III . Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид социального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных положений теории социального управления. Как теория государственное управление выражает единство общего, свойственного социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправленная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интересов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, изменение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масштабов реализации управленческой функции, вплоть до вмешательства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и социально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории государственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутренней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.), образующей единое целое. История государственного управления России — это формирование и развитие его качественно различных типов систем, функционировавших в самодержавном государстве, в Советском Союзе и утверждающейся в современной либерально-демократической стране. Земские реформы XVI в., петровские реформы центрального и областного управления, реформы Александра II были этапами формирования и развития уникальной российской системы государственного и местного управления и самоуправления. Системный подход в изучении процесса петровских преобразований управления предпринял В.О. Ключевский, внеся в них планомерность, «какой она долго не получала» [16]. Им прослеживается объективная закономерность, лежащая в основе системообразующего процесса: сочетание централизации и децентрализации государственного управления, децентрализации в виде местного самоуправления. Данная закономерность, кстати говоря, является общеисторической: она действует и в современной России. В-третьих, историю государственного управления и в особенности местного самоуправления трудно понять, не обращаясь к другим общим законам социального управления, например к закону «необходимого разнообразия» (информации). Децентрализация управления вызывается в конечном итоге постоянно растущим естественным многообразием управляемого объекта — общества, государства. Управляющая же власть способна охватить своим воздействием лишь ограниченное необходимое многообразие (информацию). Она вынуждена сочетать единое центральное управление с местным государственным управлением и самоуправлением. Конкретные политические и социально-экономические факторы, обусловливавшие местное самоуправление в России, следует рассматривать через призму отмеченной общей закономерности науки управления.

В основу изучения истории самоуправления на Руси положена государственная, а не общественная теория самоуправления. Общественная теория рассматривает самоуправление как самостоятельное осуществление местным обществом своих интересов (тогда как правительственные органы заведуют лишь государственными делами). Государственная теория самоуправления исходит из того, что местные общества не могут решать только свой круг проблем, государство возлагает на них часть своих проблем государственного управления. Таким образом, местное общество служит и государственным интересам. Государственная теория самоуправления, предложенная Р. Гнейстом и А. Штейном, была положена в основу исследований российских ученых-государствоведов XIX — начала XX в. А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других, которые рассматривали самоуправление как особую организацию государственного управления [17].

Проблема не потеряла своей актуальности в начале XXI в. В федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятом 28 августа 1995 г., в статье 6, определены не только собственные (самостоятельные) полномочия местного самоуправления, но и те, которые органы местного самоуправления могут и должны осуществлять только совместно с органами государственной власти [18]. Исследователи отмечают некоторую «размытость и неопределенность в закреплении предметов ведения самоуправления» и полагают, что «на законодательном уровне (если не на федеральном, то по крайней мере на уровне субъектов Федерации) должны быть четко определены и разграничены две сферы полномочий органов местного самоуправления: а) сфера исключительных полномочий; б) сфера совместных с органами власти полномочий. Кроме того, могут (и должны) быть самостоятельно определены вопросы, в решении которых органы местного самоуправления могут лишь участвовать» [19].

Ключевым исходным методологическим положением является вывод ученых начала XX в. о том, что ни в одну эпоху российской истории устройство местного управления не обходилось без участия представителей самого местного населения, однако характер и формы этого участия постепенно изменялись. По мере развития государственной жизни, усложнения государственных потребностей и формирования правового сознания в общественных и правительственных кругах участие населения становилось все более оформленным и самостоятельным. Великие реформы 60—80-х гг. XIX в. (земская реформа 1864 г.), отмена крепостного права положили начало утверждению местного самоуправления на основе начал правопорядка [20].

IV . Узловые понятия (категории) анализа истории государственного управления России как составная часть методологии. Понятия и категории содержат обобщения, фиксируют достигнутые результаты исследования, дают возможность перейти от эмпирического описания политических явлений к теоретическому объяснению исторических закономерностей. В настоящем курсе используются понятия, характерные для современной историке-политической и политолого-социологической мысли. Они группируются в четыре основных блока: понятия, описывающие государство, его формы, политическую власть, ее типы, государственные структуры и функции, властеотношения, политические режимы; понятия, характеризующие государственное управление, его структурно-функциональные аспекты, субъекты и объекты управления, типы государственного управления, процессы их исторической эволюции; понятия, обобщающие знание о государственном и местном самоуправлении в России; понятия политической культуры российского сообщества и ее элементов.

Методологическая проблема состоит в отборе понятий, их определении с точки зрения принципа историзма. Такова традиция российской историко-политической мысли, которой следуют авторы курса. Понятия, категории могут служить инструментом историко-политического анализа при условии, если они адекватно отражают исторические реалии политической жизни государства на том или ином конкретном этапе развития и определяются не вне исторической действительности, не абстрактно, а в контексте ее развития и достигнутого уровня познания. Некорректно определение понятий как инструмента анализа политической истории на основе тех признаков, которые характерны только для того или иного этапа существования государства, реализации той или иной его управленческой функции. Определение должно содержать признаки государства, власти, государственного управления как общественно-политического явления, общие для всех исторических типов политических систем [21]. Например, определение государственного управления должно выражать его сущность и общественное предназначение: сознательное воздействие государственной власти на общество, отдельные группы и индивидов с целью направления их поведения в русло общественно-необходимого и целесообразного. Развернутое же определение государственного управления в его современном состоянии, естественно, не может быть теоретической моделью для анализа государственно-политической деятельности в прошлые столетия. Вместе с тем современная наука уточняет, обогащает понятийный аппарат историко-политического исследования, очищает его от наслоений идеологического догматизма, политизированности и морализаторства. Такой процесс в настоящее время происходит в российской научной жизни.

В науке идет методологическая революция — уходят старые понятия, многие из которых были привнесены в исследования из огня трех революций и двух мировых войн. На пороге XXI в. они заменяются общепринятыми в мировой науке академическими понятиями, однако процесс этот еще нельзя признать завершенным. Вспомним слова философа: «Если бы люди правильно употребляли значение слов, человечество избавилось бы от половины своих бед». Без овладения категориальным аппаратом данной учебной дисциплины невозможно овладеть методом науки государственного управления.

Государственное управление — это прежде всего политическая деятельность. Постановка вопроса о полной деполитизации управления не имеет смысла. Общие ориентиры деятельности системы управления задаются политическими деятелями и институтами. Государственная политика может быть охарактеризована как политическая линия господствующего в данном обществе класса, социального слоя, социальной группы, а в истории России, как известно, и отдельного человека. Государственное управление — одна из областей государственной политики, базирующаяся на выработанных в обществе и законодательно закрепленных общесистемных императивных установках (Конституция, законы, указы и т.д.) с учетом теоретико-информационных, кибернетических, экономических, правовых, социологических и других разработок и разнообразных политических факторов, влияющих на содержание и направленность государственной политики. Тем не менее структурами государственно-управленческих отношений являются прежде всего обобщенные структуры правовых отношений [22].

Определение понятия «власть» как воплощения политического господства и средства осуществления политики через систему государственных органов [23] поражает простотой и ясностью. Однако при внимательном рассмотрении категории «власть» возникает много спорных вопросов.

Государственная власть — центральное понятие истории госуправления в России. Без объяснения понятия власти как вводного методологического мы не можем эффективно судить о действиях российских политиков, доверять им, поддерживать их или осуждать, ибо понятие «власть» напрямую связано и с такими производными категориями, как «ответственность», «способность», «возможность». Уникальность власти в обществе состоит в том, что ее концепция рассматривается с точки зрения морали. Обладание властью — это осознание человеком моральной ответственности; способность власти убеждать — уникальная сторона более широкой сферы государственной власти (это не только речь, но и символы и знаки ее). Исследователи Запада Ханна Арендт, Юрген Хабермас, Мишель Фуко и Антони Гидденс делают упор на «коммуникативном» аспекте власти. Коммуникативный принцип — незаменимый «способ действия механизма влияния». Общий лексикон атрибутов власти, аппарата госуправления создает возможность эффективного общения и применения власти [24]. При всей особенности российского самодержавного государства, заключающейся в тоталитарной направленности власти с XV по XX в., прежде всего (по причине борьбы с монголо-татарским игом и степной угрозой) ее понимание связано и с замером действий не только по результатам ее, но и законам моральной ответственности и коммуникативности [25].

Российский опыт не включает, как известно, традиции гражданского общества. В отечественной истории цементирующую роль всегда играло государство, а политическое управление доминировало над экономическим. Традиционно довлеющими были в России позиции политико-административной элиты. Категория элиты (в переводе с французского элита — это лучшее, отборное) используется в учебном курсе неоднократно для обозначения сформировавшейся на том или ином этапе команды специалистов государственного управления. При этом использовались достижения отечественной элитологии [26].

Предмет и задачи учебного курса

Государственное управление страной осуществляется с помощью государственных органов, аппарата государственных учреждений (военные, судебные, полицейские, административные). Каждое учреждение обеспечивает выполнение основных и неосновных функций государства (поддержание порядка, защита отечества и охрана его границ, а также финансовая, хозяйственная и религиозно-воспитательная). В государственном учреждении имеется организованная государством группа лиц (чиновников), государственных служащих, которые выполняют государственные задачи. Государственная служба сформировалась в результате реформ Петра I . Ученые XIX в. определяли государственную службу как «особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной государственной задачи» [27]. Данное определение было признано правомерным и на исходе XX в. [28]

Государственные учреждения, имеющие властные полномочия, именуются органами государства. Государственный аппарат представляет собой систему тесно связанных друг с другом основных элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов. Государственные учреждения и органы во все периоды их развития можно подразделить на три основные группы, соответствующие их месту в системе государственного аппарата: высшие (которые подчинены непосредственно носителю верховной власти — великому князю, царю, императору) или являющиеся, как правило, органами законодательства, верховного управления, надзора и суда (боярская Дума, Сенат, Государственный совет, Комитет и Совет министров и т.д.); центральные — отраслевые и многоотраслевые органы (учреждения), управления (приказы, коллегии, министерства), исполнявшие законы, а также распоряжения носителей верховной власти и высших органов (учреждений); региональные и местные органы власти и управления (губернские, уездные, городские и т.д.), территориальные, в отдельных случаях «всероссийские», но связанные «особенным» территориальным делением отдельных национальных окраин.

Предмет учебной дисциплины истории государственного управления в России — возникновение, развитие и преобразование государства и его аппарата, всех элементов государственного механизма и соответствующих им учреждений и органов.

Задачи учебного курса — дать обучающимся глубокое научно обоснованное понимание:

1) социально-экономических и политических предпосылок возникновения государства, всей системы его учреждений (государственного аппарата), их изменений и упразднений, объем полномочий, компетенции, направления деятельности и взаимопомощи;

2) общего и особенного в развитии Российского государства, особенно специфики управления гигантской страной, в том числе ее окраинами;

3) реформ и контрреформ в области государственного строительства, в том числе и деятельности реформаторов и их судеб;

4) истории государственной службы в России;

5) истории самоуправления в России;

6) роли правящих и других наиболее крупных политических партий, церкви, армии, полиции на разных этапах развития российской государственности;

7) исторически достоверной характеристики государственных деятелей;

8) необходимости соблюдения единства исторического и логического, умения не только анализировать управленческие конкретные решения, но и теоретически обобщать такой материал, извлекать из прошлого исторический опыт, уроки.

В 1997—1999 гг. появились первые учебники по истории государственного управления [29], которые пользовались немалым спросом в библиотеках и на книжном рынке и вскоре стали библиографической редкостью, что требует их переиздания. По истории госучреждений дореволюционной России представляет интерес учебник Н.П. Ерошкина, выдержавший три издания, но не переиздававшийся с 1983 г. [30] Исследователи А.А. Нелидов [31], В.А. Цикулин [32] издали работы о госучреждениях советского времени, которые были в большей степени рассчитаны на практических работников архивов, а не на студентов: в их основе лежала идея соединения справочника и учебного пособия. Шагом вперед в разработке опять-таки истории госучреждений СССР были работы Т.П. Коржихиной [33]. Однако все названные выше учебники (справочники) являются библиографической редкостью и не восполняют дефицита в учебной литературы. К тому же они носят целевой характер, предназначены для подготовки историков-архивистов и предельно политизированы. Для изучения курса истории государственного управления могут быть рекомендованы работы, изданные в последнее время преподавателями Российской академии государственной службы [34], а также Историко-архивного института РГГУ [35], Московской государственной юридической академии [36], Северо-Кавказской академии государственной службы [37].

О некоторых вопросах периодизации истории России и ее государственности. В советской историографии в основу периодизации был положен формациейный подход, в соответствии с которым в отечественной истории выделяли: 1) первобытнообщинный строй (до IX в.); 2) феодализм ( IX — середина XIX в.); 3) капитализм (вторая половина XIX в. — 1917 г.); 4) социализм (с 1917 г.).

В истории российской государственности выделяют десять ее периодов. Такая периодизация обусловлена несколькими факторами. Главные из них — социально-экономический уклад общества (уровень экономического и технического развития, формы собственности) и фактор государственного развития:

Древняя Русь ( IX — XII вв.).
Период самостоятельных феодальных государств Древней Руси ( XII — XIV вв.).
Русское (Московское) государство ( XV — XVII вв.).
Российская империя периода абсолютизма ( XVIII — середина XIX в.).
Российская империя периода перехода к буржуазной монархии (середина XIX — начало XX в.).
Россия в период буржуазно-демократической республики (февраль—октябрь 1917 г.).
Период становления советской государственности (1918—1920 гг.).
Переходный период и период нэпа (1921—1930 гг.).
Период государственно-партийного социализма (1930 — начало 60-х гг.).
Период кризиса социализма (60—90-е гг.) [38].

Данная, как и всякая другая периодизация, условна, однако она позволяет в определенной мере систематизировать учебный курс и рассмотреть основные этапы формирования государственности в России, накопление и развитие управленческого опыта и управленческой мысли.

Вопросы для самопроверки

В чем состоит политическое, профессиональное и научное значение изучения истории госуправления России IX — XX вв.?
Назовите важнейшие компоненты методологии учебной дисциплины.
Сформулируйте предмет и задачи учебного курса.
Назовите выдающихся дворянских и буржуазных ученых, которые занимались историей российской государственности.
В чем сущность подхода к истории российского государства ученых-марксистов?

Сборники документов

Государственные учреждения в России. Документы повествуют. Нижний Новгород, 1994.
Государственная служба в России. Нижний Новгород, 1994.
Политическая история России. Хрестоматия для вузов. М., 1996.
Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права. Учебное пособие. М., 1998.

Учебники и учебные пособия

Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. Новороссийск — Москва, 1997.
История государственного управления в России. М., 1997.
Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999.
История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999.
История России в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 2001.
Очерки истории государственного управления в России IX — XIX вв. Ростов н/Д, 1997.

[1] Судьба реформ и реформаторов в России. М., 1996. С. 373—374.

[2] Лихачев Д. С. О национальном характере русских // Вопросы философии. 1990. № 4. С. 3, 6.

[3] Бердяев Н. Смысл истории. М., 1990. С. 3.

[4] Власть и реформы: От самодержавной к советской истории. СПб., 1996.

[5] Власть и реформы в России. Материалы «круглого стола», посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2. С. 3—36.

[6] Судьбы реформ и реформаторов. Ч . I, II. М ., 1996.

[7] Российские самодержцы. 1801—1917. М., 1994; Валькова В., Валькова О. Правители России. М., 1999; Политические лидеры Руси — России — СССР — Российской Федерации // История России в вопросах и ответах. Ростов н/Д, 1999; и др.

[8] Российские консерваторы. М., 1997.

[9] Теоретические вопросы российской государственности // Венгеров А.Б. Теория государства и права / Учебник. М., 1998; Очерки истории государственного управления в России / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д, 1997; История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999; История государственного управления в России. Учебник / Под ред. проф. Р. Г. Пихои. М.: РАГС, 2001; и др.

[10] Эйдельман Н. Грань веков. М., 1968. С. 9.

[11] Бердяев Н. Судьба России. М., 1918. С. 63.

[12] Зеркин Д. Основы конфликтологии. Ростов н/Д, 1998. С. 131—133.

[13] Ахиезер А. Самобытность России как научная проблема // Отечественная история. 1994. № 4—5.

[14] Шершеневич Г.Ф. Государство // Хропанюк Н. Теория государства и права. Хрестоматия. М., 1998. С. 213.

[15] Зеркин Д. Основы политологии. Ростов н/Д, 1999. С. 142.

[16] Ключевский В.О. Соч.: В 9 т. Курс русской истории. М ., 1988. Т . IV. С . 134-135.

[17] Градовский А.Д. Начало русского государственного права. Т. 1—3. СПб., 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1—2. СПб., 1914; Кокошкин Ф. Русское государственное право. Симферополь, 1918; и др.

[18] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28 августа 1995 г.

[19] Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков А.В., Старостин A . M . Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов н/Д, 1996. С. 34-35. Игнатов В.Г., Хрипун В.И., Понеделков А.В., Старостин A . M . Региональные особенности местного управления и самоуправления. Ростов н/Д, 1996. С. 34-35.

[20] Кизеветтер А.А. Указ. соч.

[21] Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 213.

[22] Политология. Энциклопедический словарь. М., 1994. С. 380.

[23] Советский энциклопедический словарь. М., 1990. С. 230.

[24] Болл Г. Власть // Полис. 1993. № 5. С. 36—42. Есть ли логика в отечественной истории // Знание — сила. 1990. № 11. С. 19—27.

[25] Там же.

[26] Ашин А.К., Понеделков А.В., Игнатов В.Г., Старостин A . M . Основы политической элитологии. М., 1999.

[27]Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1904. С. 400-401.

[28] Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Майборода С.О., Старостин A . M . Государственный служащий современной России. Ростов н/Д, 1997.

[29] Очерки истории государственного управления в России. Ростов н/Д, 1997; История государственного управления в России. М., 1997; История государственного управления России. Ростов н/Д, 1999.

[30] Ерошкин Н.П. История государственных учреждений России. М., 1983.

[31] Нелидов А.А. История государственных учреждений СССР. 1917— 1936. М., 1962.

[32] Цикулин В.А. История государственных учреждений СССР. 1936— 1965. М., 1966.

[33] Коржихина Т.П. История и современная организация государственных учреждений СССР. 1917—1972. М., 1974; Она же. История государственных учреждений СССР. М., 1986; Она же. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 — декабрь 1994. М., 1994.

[34] Судьба реформ и реформаторов в России. Ч . I— П . М ., 1996.

[35] Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995; Архипова Т.Г., Румянцева М. Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII — XX вв. М., 1999.

[36] Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999.

[37] Теория и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М.—Ростов н/Д, 2000.

[38] Исаев И.А. История государства и права России. М., 1999. С. 7.

Содержание

Дальше