История государственного управления России

Глава 11. Кризис государственной власти и управления 1900—1917 годов

Предпосылки преобразования государственного строя. Изменения в государственном управлении в 1905—1906 гг. Государственная дума и самодержавие — два центра управления. Кризис государственной власти и начало конца дворянской управленческой элиты

Предпосылки преобразования государственного строя

Период с 1900 до 1917 гг. изучался в нашей истории в основном как этап революционной борьбы угнетенных масс. События этого времени не рассматривались как интегральный общенациональный кризис.

При рассмотрении управленческих проблем этого периода центральной является категория раскола. Она методологически опирается на бинарный подход. Раскол — многозначное понятие. Это и разрыв коммуникаций внутри общества, разрыв единения царя и народа, Временного правительства и Петросовета, а также раскол внутри народа, классов, между сознанием и самосознанием и др. Особенность раскола этого периода — в двойственности системы власти и управления, наличии явного или скрытого двоевластия, существовавшего в России на разных этапах кризиса, «двух центров принятия решений, в конечном итоге двух систем управления, дезорганизующих друг друга» (А.С. Ахиезер).

Каковы же предпосылки преобразования государственного управления в 1905—1907 гг.?

Во-первых, назрела необходимость допущения выборных представителей от народа к законосовещательной деятельности, о котором говорил М.М. Сперанский еще за 100 лет до избрания 27 апреля 1906 г. I Государственной думы. Эту же линию продолжал С.Ю. Витте, обосновавший реформы П.А. Столыпина и написавший Манифест 17 октября 1905 г. Реформаторы видели объективную необходимость преобразований, отсталость России от стран Западной Европы, где почти все монархии были конституционными, действовали представительные органы.

Во-вторых, в начале XX в. обострились «вечные» проблемы нашего отечества — аграрная, национальная, геополитическая. Самодержавие силами чиновников оказалось неспособным решить их, необходимо было привлечь к управлению не только талантливых государственных служащих старой России, но и новые силы общественных деятелей, преобразовать российскую государственность.

В-третьих, варианты решения актуальных проблем государственного управления предлагались различными политическими партиями. В период нарастания революционных событий 1904—1905 гг. возникли конституционные проекты, вышедшие из недр «Союза освобождения» — предтечи партии конституционных демократов (кадетов). «Проект Основного закона Российской империи» уже в первой статье декларировал принципы конституционной монархии в России: «Верховная власть Российской империи осуществляется императором при участии Государственной Думы». «Проект Основного закона» провозглашал: «Все русские граждане равны перед законом», «Свобода каждого обеспечена законом». Декларировалась неприкосновенность жилища, право для всех «русских граждан», достигших совершеннолетия, свободно избирать и быть избранными, свободно выбирать и менять место жительства, приобретать недвижимое имущество, перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы. Личность человека впервые в русской истории решительно встала в центр интересов законодательства [1].

Основным вопросом начавшейся революции стал вопрос о власти. До декабря 1905 г. революционными силами использовались исключительно мирные средства борьбы (митинг, демонстрация, манифестация, стачка). Революция показала, что без изменения государственного управления страной не был возможен выход из кризиса.

Изменения в государственном управлении в 1905—1906 гг.

В начале XX в. в России имелись элементы буржуазной государственности, конституционализма: выборные органы местного самоуправления, общероссийские партии, развивался процесс самоорганизации населения. Под влиянием революции правительство начало обновлять монархию. Царский Манифест 17 октября 1905 г. даровал России общественные свободы — неприкосновенность личности, свободу слова, собраний, союзов; объявил о выборах в Государственную думу и их демократизации; придал Государственной думе характер законодательного учреждения, провозгласив принцип деления власти и перехода к конституционному строю.

Была проведена реформа Государственного совета, существовавшего с 1810 г. В высочайшем манифесте от 20 февраля 1906 г. «Об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы» расширялись права законодательной деятельности названных государственных учреждений. Государственный совет, как и Государственная дума, наделялись уже не законовещательными, а законодательными полномочиями. Положения закона о том, что «законодательные предположения рассматриваются в Государственной думе и, по одобрении ею, поступают в Государственный совет» и др., а также практика работы названных учреждений позволяют сделать вывод, что Государственный совет превратился во вторую палату российского парламента, Дума стала первой палатой парламента.

Согласно Указу «О переустройстве учреждения Государственного Совета» от 20 февраля 1906 г. были радикально изменены принципы формирования Госсовета. Ранее его члены назначались царем. По новому же закону преобразованный Госсовет состоял из двух категорий членов: назначаемых монархом и выборных. Названный указ содержит перечень пяти категорий выборных членов Госсовета: избираемые Синодом от православного духовенства (6 членов), избираемые от Академии наук и университетов (6 членов); выборные от промышленности и торговли (12 членов); выборные от каждого губернского земского собрания (по одному члену); выборные от дворянских обществ (18 членов).

Был принят новый демократический избирательный Закон от 11 декабря 1905 г. «Об изменении Положения о выборах в Государственную думу». Он содержал нововведение: к существовавшим ранее трем избирательным куриям (земледельческой, городской и крестьянской) добавилась еще одна — рабочая курия [2]. Закон, однако, закреплял неравные представительства от каждой из четырех курий. Предусматривались многостепенные выборы, причем для каждой курии устанавливалось разное количество ступеней: двухстепенные выборы для крупных землевладельцев и буржуа, четырехстепенные — для крестьян и трехстепенные — для рабочих. Крестьянству России, насчитывавшему 100 млн. человек, обеспечивалось значительное представительство в Государственной думе (45% мест). Авторы избирательного закона надеялись на консервативные и монархические установки крестьян, но ошиблись. В I и II Государственных думах крестьяне требовали ликвидации помещичьего землевладения.

23 апреля 1906 г. были опубликованы «Основные государственные законы Российской Империи» в новой редакции (из них было изъято определение «неограниченное» самодержавие). В них устанавливалось, что император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Думой. Прерогативами императора объявлялись: пересмотр основных законов, высшее государственное управление, руководство внешней политикой, верховное командование вооруженными силами; объявление войны и заключение мира, объявление местности на военном и исключительном положении, право чеканки монеты, увольнение и назначение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Однако и после появления Манифеста и основных законов многие важные вопросы оставались неразрешенными. Какова будет отныне роль самодержавия, о котором в Манифесте не говорилось ни слова? Как сочетать самодержавие и Думу? Почему в Манифесте не упоминается о конституции? Каковы будут полномочия новой Думы?

В советской историографии отмечалось, что акт 17 октября декларировал основные начала конституционного строя, однако это была юридическая, а не фактическая конституция. При этом авторы воспроизводили ленинскую точку зрения, согласно которой Манифест 17 октября был шагом по пути превращения абсолютизма в буржуазную монархию.

Авторитетный эмигрантский исследователь профессор В.В. Леонтович наиболее четко охарактеризовал либеральную точку зрения: Манифест 17 октября — это «переход к конституционному строю», а новые Основные законы — это дуалистическая непарламентская конституция.

Давая оценку Манифесту от 17 октября и новым Основным законам, защитники либеральной точки зрения акцентировали внимание на следующих моментах:

1. По Основным законам 23 апреля 1906 г. никакой выработанный правительством законопроект не мог стать законом без одобрения Думы и Государственного совета. Тем самым власть российского императора утратила свой неограниченный характер. Согласно ст. 112 Основных законов, Дума имела право возвращаться к обсуждению законопроекта даже в случае отклонения его царем.

2. В гл. 8 новой редакции законов сформулированы принципы гражданской свободы: обязанности граждан (всеобщая воинская повинность — ст. 70 и всеобщая обязанность платить налоги); права подданных определены в соответствии со статьями Декларации прав (ст. 72—74 касаются гарантий, предоставленных человеку в случае ареста или судебного преследования; ст. 75 гарантирует неприкосновенность жилища; ст. 77 — неприкосновенность частной собственности; в ст. 76 признается право подданных не только самим выбирать свое место жительства в России, но и беспрепятственно ездить за границу; ст. 78—80 посвящены свободе слова и печати, праву организовывать собрания, создавать союзы и объединения; ст. 81 признает свободу вероисповедания). Утверждение этих принципов зависело от законов, регулирующих каждый отдельный случай из дарованных конституцией свобод, а также развития административной практики. Привести законодательство и административную практику в полное соответствие с конституционными принципами не удалось, хотя некоторые шаги в этом направлении все же были сделаны. Были приняты Указ от 24 ноября 1905 г. «О печати», Указ от 4 марта 1906 г. «О союзах и объединениях» и Указ «О собраниях» (также от 4 марта 1906 г.). Окончательное урегулирование этих проблем оставалось за народным представительством, однако Дума так и не смогла провести изложенные в новых законодательных актах положения в жизнь.

3. Согласно новым законам избирательное право в городах стало очень близким ко всеобщему. Было обеспечено представительство не только крестьянства, но и рабочего класса [3].

В современной отечественной историографии стали приводиться либеральные оценки процесса модернизации России. Од ним из первых за пересмотр марксистских оценок Манифеста 17 октября и Основных законов от апреля 1906 г. выступил В.И. Старцев: «Пора признать, что Россия с 24 апреля 1906 г. стала уже конституционной монархией. Именно дарованной Николаем II . Основные государственные законы и явились первой русской конституцией» [4]. В 1997 г. В. Старцев вновь заявил, что Манифест от 17 октября 1905 г. — это не «декларация о намерениях», не «обещания», а «закон прямого действия, который немедленно вводил режим прав и свобод» [5]. В современных исследованиях наблюдается переоценка степени зрелости конституционного порядка в России в период 1905—1907 гг. Однако появились и взвешенные оценки. Так, А.Н. Медушевский считает акт 17 октября «типичным актом конституционализма», провозгласившего идею дуалистической монархии. Однако, по его мнению, Основные законы усилили самодержавие, личную власть императора. Новую систему правления автор определил как «монархический конституционализм» [6].

Какова же природа государственного строя Российской империи в 1906—1917 гг.? «...Неподконтрольная императору Государственная дума ограничивала (и юридически, и фактически) его власть в законодательных и финансовых вопросах и оказывала некоторое влияние на осуществление исполнительной власти (особенно во время мировой войны). Поэтому после 1906 г. Российская империя представляла собой конституционную дуалистическую монархию, в которой законодательная власть принадлежала императору и двухпалатному парламенту, высшая исполнительная — императору и ответственным перед ним министрам, высшая судебная и контрольная — Правительствующему сенату. Это также представляется очевидным при сравнении Основных законов с конституциями других государств, особенно Японии, Австрии, а также европейскими конституциями первой половины XIX в. Организация высших органов власти и их полномочия по всем этим законам были похожи [7].

Исследователи В. Чиркин, В. Демин, касаясь определения государственной формы России в 1906—1917 гг., отмечали, что Россия обладала сегментарной государственной формой, которая предполагает определенное разделение ролей между различными государственными институтами при осуществлении политической власти, но при отсутствии системы сдержек и противовесов и доминировании одного из органов власти (императора), жесткой централизацией и преобладанием авторитарных методов управления при наличии ограниченных демократических свобод и самостоятельного местного самоуправления [8].

Государственная дума и самодержавие — два центра управления

27 апреля 1906 г. в России начала работать Государственная дума. Дума была учреждена как законодательный орган, без ее одобрения нельзя было принять ни одного закона, вводить новые налоги, новые расходные статьи в государственном бюджете. В ведении Думы были и другие вопросы, требующие законодательного закрепления: государственная роспись доходов и расходов, отчеты государственного контроля по использованию государственной росписи; дела об отчуждении имущества; дела о постройке железных дорог государством; дела об учреждениях компаний на акциях и ряд других не менее важных дел. Дума имела право направлять правительству запросы и не раз объявляла ему недоверие.

Организационное устройство Государственных дум всех четырех созывов определялось Законом «Учреждение Государственной думы», по которому устанавливали срок деятельности Думы (5 лет). Однако царь мог досрочно распустить ее специальным указом и назначить выборы и сроки созыва новой Думы.

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8 июля 1906 г. Самой большой фракцией Думы была кадетская (179 человек из 478 депутатов Думы). Черносотенцы и октябристы составляли меньшинство — 44 депутата (9%). Председателем Думы был избран С.А. Муромцев (профессор, бывший проректор Московского университета, член ЦК партии кадетов, юрист по образованию). Руководящие посты заняли видные деятели партии кадетов: П.Д. Долгоруков и Н.А. Гредескул (товарищи председателя), Д.И. Шаховский (секретарь Думы). I Государственная дума поставила вопрос об отчуждении помещичьих земель, превратилась в революционную трибуну и поэтому 9 июля была распущена. В знак протеста 230 членов Думы подписали Выборгское воззвание к населению, призывая к гражданскому неповиновению (отказу от уплаты налогов и от службы в армии). Это было первое в истории России обращение парламентариев к нации. 167 членов Думы предстали перед судом, который вынес приговор — тюремное заключение на 3 месяца. Было объявлено о созыве II Думы. Председателем Совета министров стал П. А. Столыпин (1862—1911 гг.), а занимавший ранее этот пост И.Л. Горемыкин (1839—1917 гг.) был уволен в отставку.

II Государственная дума работала 103 дня — с 20 февраля по 2 июня 1907 г. Из 518 членов Думы фракцию правых составили лишь 54 члена. Кадеты потеряли почти половину мест (со 179 до 98). Численно возросли левые фракции: трудовики имели 104 места, социал-демократы — 66. Кадеты благодаря поддержке автономистов (76 членов) и других партий сохранили руководство и во II Думе. Председателем ее был избран член ЦК партии кадетов Ф.А. Головин (он же председатель бюро земских и городских съездов, участник крупных железнодорожных концессий).

Основным вопросом оставался аграрный. Каждая фракция предложила свой проект его решения. Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда. П. А. Столыпин резко осудил левые фракции Думы за «поддержку бомбометателей», революционного террора, сформулировав их позицию словами «руки вверх» и решительной фразой «не запугаете». Депутаты же при этом заметили, что Дума превращается в «департамент Министерства внутренних дел». Они указали на существующий государственный террор и потребовали отмены военно-полевых судов. Дума отказала в требовании П.А. Столыпина лишить неприкосновенности и выдать социал-демократическую фракцию как готовящую ниспровержение государственного строя. В ответ на это 3 июня 1907 г. был обнародован Манифест и Указ о роспуске II Государственной думы и назначении выборов в III Думу. Одновременно был издан текст нового избирательного закона, утверждением этого закона фактически производился государственный переворот, так как по «Основным государственным законам» (ст. 86) этот закон должен был рассматриваться Думой. Новый избирательный закон был реакционным. Он фактически возвращал страну к неограниченному самодержавию, сводил избирательные права широких масс населения к минимуму. Почти на 33% возросло число выборщиков от помещиков, а от крестьян уменьшилось на 56%. Значительно сократилось представительство национальных окраин (по Польше и Кавказу — в 25 раз, по Сибири — в 1,5 раза); население Средней Азии вообще лишалось права выбирать депутатов в Государственную думу [9].

Завоевания революции 1905—1907 гг. были значительны, хотя ее революционные силы и потерпели поражение. В России медленно развивалось гражданское общество — опора Государственной думы как центра управления страной. Всероссийскую поддержку парламенту оказывали земские и городские съезды. Такая поддержка стала еще более эффективной с образованием в 1915 г. Всероссийского земского союза и Всероссийского городского союза и созданием их объединенного комитета Земгора под председательством Г.Е. Львова — будущего премьера Временного правительства.

Поддержку Государственной думе оказывали самоуправления, военно-промышленные комитеты, различные творческие, научные, профессиональные, экономические и другие организации. Общее представление о масштабах таких организаций дают данные об их названиях, времени возникновения и численности: благотворительные общества (1905 г.) — 4500; научные общества (1908 г.) — 300; торгово-промышленные общества (1913 г.) — 143; общества служащих частных предприятий (1914 г.) — свыше 150; фельдшерские общества — около 40; общества учителей (1914 г.) — свыше 100; сельскохозяйственные кооперативы (1908 г.) — 734; рабочие профсоюзы и др [10]. Дума была популярна в офицерском корпусе, среди послов держав Антанты, среди низших слоев населения (в сентябре 1915 г. часть бастующих в Москве и Петрограде протестовала против прекращения сессии Думы) [11].

Таким образом, появление в России такого выборного центра власти и управления, как Государственная дума, которая действовала в условиях невиданной на Руси свободы союзов и объединений, печати, собраний, народная поддержка ее свидетельствовали о невозможности дальнейшего управления страной без представительных учреждений. То обстоятельство, что Государственная дума, органы самоуправления в России избирались, а самодержавная высшая власть назначалась царем, превращало Думу как представительное учреждение России в оппозиционный центр власти и управления. Думские запросы (и вопросы) депутатов о проблемах жизни народа, вскрывающие произвол, царящий в отдельных звеньях государственного аппарата России, обличительные выступления думцев свидетельствовали об использовании думской трибуны для разоблачения политики царизма.

Царь, однако, не желал уступать Думе и стремился сохранить за собой полноту власти и управления. Работа Думы могла быть в любое время прервана царем. Она не могла начинать сессию по своей инициативе, а созывалась указами царя. Царское правительство опубликовало новое Положение о Государственном совете от 20 февраля 1906 г., по которому последний преобразовался фактически во вторую палату, стоящую над Государственной думой. Это было нарушением Манифеста 17 октября.

Что представлял собой аппарат государственного управления? Для управления огромной страной самовластному монарху требовалось большое количество чиновников. За XIX в. аппарат управления увеличился в 7 раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество было связано сложной системой регламентов и правил: оно делилось на 14 классов — от действительного тайного советника до коллежского регистратора. Каждый класс имел свой мундир, титул, ордена. К низшему чиновнику обращались со словами «Ваше благородие», к высшим — «Ваше высокопревосходительство».

Объединенного правительства в России не было: политический курс определял сам царь в ходе беседы с отдельными министрами. Министерства были главными органами управления. Министры назначались царем, были ответственны не перед Думой, а только перед монархом. К началу XX в. существовало 11 министерств: военное, морское, финансов, торговли и промышленности, юстиции, иностранных дел, народного просвещения и другие. Министры послушно скрепляли своими подписями указы царя и не хотели сотрудничать с Думой, возглавляемой кадетами, считали ее «пристанищем еврейского мракобесия», полагая, что она не имеет поддержки в обществе.

Сильнее всех было Министерство внутренних дел, ведавшее общей и секретной полицией, цензурой, православными исповеданиями и местной администрацией. Только за годы революции его бюджет возрос почти на 40%. Министру подчинялись губернаторы и уездные чиновники; к концу XIX в. в России было 97 губерний по 10—15 уездов в каждой. В годы революции правительство усилило роль карательных органов, особенно полиции и жандармерии. В соответствии с утвержденным в феврале 1907 г. положением в стране была создана широкая сеть специальных охранных отделений, которые подчинялись департаменту полиции. Охранное отделение включало канцелярию, отдел наружного наблюдения и агентурный отдел.

Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства — постоянный орган съездов уполномоченных объединенных гражданских обществ в России 1906—1917 гг. Последний отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения.

Император считался и верховным главой Православной церкви, властвуя над ней через собрание епископов — Святейший синод.

Почему не состоялся компромисс «исторической власти» с Государственной думой?

Вскоре после принятия Манифеста 17 октября начались переговоры С.Ю. Витте с деятелями российской либеральной демократии о формировании нового правительства. Сами кадеты наметили из своей среды кандидатов: С. А. Муромцева — в министры юстиции, И. И. Петрункевича и князя Г.Е. Львова — в министры внутренних дел и земледелия. Участники переговоров — известные деятели кадетов Ф.А. Головин, Ф.Ф. Кокошкин, Г.Е. Львов сформулировали условия вступления либералов в правительство Николая II : созыв Учредительного собрания, избранного на основе всеобщего избирательного права и уполномоченного выработать Основной закон государства. Однако С.Ю. Витте «с порога» отверг кадетское предложение условий компромисса.

Такие требования кадетов были неприемлемы для самодержавия. Компромисс буржуазии и царизма не состоялся. Переговоры Витте с либеральным профессором Петражицким и редактором журнала «Право» И.В. Гессеном, специалистом по аграрному вопросу Н.Н. Кутлером, лидером партии кадетов П.Н. Милюковым и другими в октябре — ноябре 1905 г. ни к чему не привели. Поговорив с Е.Н. Трубецким, Витте заметил: «Мне нужен министр, а мне прислали какого-то Гамлета». В ходе переговоров проявилось недоверие сторон друг к другу и нежелание заключить «честный компромисс».

Принятие в апреле 1906 г. Основных законов и ликвидация неограниченности самодержавия дали импульс политической борьбе между либеральным лагерем (Думой) и царизмом вокруг дальнейших его изменений. Руководящие I Государственной думой кадеты в главном вопросе — вопросе о власти выдвинули в парламенте требование о создании нового правительства, ответственного перед Думой (а не перед царем, как было). Однако уступки царя не последовало. Думская законосовещательная власть по-прежнему оставалась при старом, консервативном, назначенном по указке царя правительстве (исполнительная власть). I Государственная дума выразила недоверие правительству, требовала его отставки. В случае согласия императора включить в правительство «общественных деятелей» (т. е. либералов, выдвигавшихся не на государственной службе) в России появился бы объединенный кабинет.

П.А. Столыпин, получивший пост премьер-министра, должен был продолжить курс на укрепление самодержавной власти в совершенно непривычных для царизма исторических условиях — обеспечить сожительство дотоле ничем не стесненного самодержавия с «народным представительством». Он начал реформы: расширение социальной опоры царизма на селе посредством поощрения хуторского хозяйства; уничтожение общины крестьян путем их массового переселения (крестьянам разрешалось получать паспорта без согласия мира).

Царизм начал переговоры с представителями Думы в свете их требования о создании нового ответственного перед парламентом правительства. Наступил важный период в истории страны — мог быть решен важный вопрос — вопрос о политической реформе власти. Уступи царизм в этом главном вопросе — и это успокоило бы страну, влило бы в государственное строительство новые квалифицированные силы от оппозиционных партий и движений, события могли бы развиваться по пути реформ. Столыпин же, выполняя волю царя, держал курс на роспуск «революционной» Думы и в то же время пытался выяснить возможности и шансы приемлемого соглашения с либералами. Соглашение зависело от позиций сторон, их действительного стремления к компромиссу во имя будущего России.

Либералы, однако, переоценивали свои возможности. «Милюков уже чувствовал себя премьером». Его партия хотела создания чисто кадетского кабинета. Проходили переговоры, и 26— 27 июня 1906 г. Столыпин шел лишь на незначительные уступки, допуская лишь исключение нескольких одиозных министров и введение в царское бюрократическое правительство одного или двух кадетов. Цель таких перестановок — прикрытие роспуска Думы «обновленным» правительством.

В переговорах кадетов с царем 27 июня 1906 г. (теперь уже по инициативе кадетов) обсуждался вопрос о включении в правительство председателя Думы С.А. Муромцева (в качестве пре мьера) и лидера партии II .Н. Милюкова (в качестве министра внутренних дел или иностранных дел). Царь дипломатично уклонился от подведения итогов переговоров. Однако против названной комбинации кадетов в предполагаемом правительстве выступили сами кадеты. Левые кадеты считали такое правительство подозрительным компромиссом, а председатель Думы С. А. Муромцев возражал против совместного с П.Н. Милюковым участия в кабинете: «двум медведям в одной берлоге ужиться трудно» [12].

Кадеты, таким образом, не сумели объективно оценить свое положение перед таким важным политическим действием, как образование «объединенного кабинета» из государственно мыслящих деятелей, вообразив себя неуязвимыми. Отказ Милюкова стал грубым просчетом кадетского лидера, давшим царю новый козырь в его игре. Ожидаемого Муромцевым приглашения в Петергоф на прием его величества не последовало. Столыпин же ждал повода для роспуска Думы, имея такой фактор прикрытия, как переговоры с общественностью.

Кризис государственной власти и начало конца дворянской управленческой элиты

Почему же относительно легко был сокрушен монархический строй в России? Среди главных причин нужно назвать десакрализацию верховной власти, потерю ею своего авторитета. Власть царя продолжала оставаться единоличной. Он играл главную роль в определении курса правительства. К 1917 г. углубился разрыв единения между царем и народом. В период кризиса власти негативную роль сыграло отсутствие у монарха качеств государственного лидера. При всей его образованности, личной честности, скромности и приветливости все знавшие его отмечали также слабоволие, упрямство, застенчивость и равнодушие к людям. В результате верховная власть и управление продолжали оставаться аморфными, кризис постоянно углублялся. В 1915 г. царь стал главнокомандующим (сделал шаг, который в войсках не приветствовался), уехал в Ставку и потерял управление страной.

Для дискредитации Романовых и левые, и правые использовали придворного целителя Распутина. Последний имел безграничное влияние на супружескую чету, ибо лечил гемофилию (несвертываемость крови) царевича Алексея. Распутин лично не играл самостоятельной политической роли, но использовался силами, боровшимися за влияние на власть, для компрометации последних Романовых, особенно императрицы Александры Федоровны. Тут слухи (а ничего большего просто не могло быть) достигли чудовищных масштабов: двор представлялся вместилищем ужасного разврата. Отмечалось, что вмешательство «старца» в дела государственного управления стало настолько серьезным, что по его воле назначались и смещались министры. Г.З. Иоффе приходит к выводу, что «ужас русской жизни состоял в том», что вор, пьяница и дебошир Распутин «сумел добраться до трона, а силы, стоявшие по левую и правую стороны от него, превратили его в запальник костра, в котором погибли почти все» [13]. Убийство Распутина монархистами в ночь на 17 декабря 1916 г. было еще одним доказательством глубины кризиса самодержавия, побудившего его сторонников возрождать для устранения противников методы XVIII в.

Способствовать стабилизации могло в какой-то мере окружение царя, но кто же окружал самодержца в то кризисное время? С.Ю. Витте был отстранен, а П.А. Столыпин убит террористами. Реакция отсталой страны на реформы определила судьбу реформаторов. Продвижение к власти осуществлялось по критерию личной преданности царю. К престолу пробивались люди, лишенные твердых политических и моральных принципов, но занесенные в разряд «своих». Член Чрезвычайной следственной комиссии известный поэт А.А. Блок, который после отречения царя занимался расследованием деятельности министров и других высших чинов, был поражен ничтожеством и безыдейностью многих из них. В январе 1917 г. председатель Думы помещик М.В. Родзянко с горечью признавался царю: «Вокруг Вас, Государь, не осталось ни одного надежного и честного человека: все лучшие удалены или ушли. Остались только те, которые пользуются дурной славой». Теоретические знания интеллектуалов либеральной оппозиции и практический опыт представителей местного самоуправления оказались невостребованными.

Назреванию кризиса самодержавной власти способствовала мировая война, кровавый воз которой Россия тянула с августа 1914 г. К 1917 г. было убито, искалечено и находилось в плену 6 млн. человек; началось дезертирство (в 1916 г. дезертировало 1,5 млн. человек). Было истреблено огромное количество представителей командного состава армии. До 1 марта 1917 г. царь не думал уступать революции, он согласился на отречение лишь в тот день, когда его покинули генералы. Начальник штаба верховного главнокомандующего генерал Алексеев направил телеграмму председателю Государственной думы М.В. Родзянко с требованием отречения царя. Такое требование он направил и всем командующим фронтами и флотами. Все они поддержали отречение. Это дало повод монархистам называть генералов Алексеева, Рузского, Колчака и других генералами-предателями. Война, таким образом, вызвала озлобление в армии, разложила этот важнейший атрибут государственной власти.

Поражения на фронте расшатали весь старый правительственный механизм. В работе механизма власти и системы управления страной начались перебои. Ведомственная разобщенность и трения, отсутствие однородного кабинета были старыми недугами царизма. С 1914 г. они усилились нарушением прежних сфер компетенции ведомств и созданием межведомственных органов с нечетко определенными функциями. Проявилась несогласованность действий военного и гражданского управления, обострились политические разногласия в правящих кругах. В течение 1916 г. одни некомпетентные министры заменялись на других. За год сменилось 5 министров внутренних дел, 4 министра сельского хозяйства, 3 военных министра. Министерская чехарда дополнилась губернской — только за 1916 г. были заменены 43 высших представителя власти в губерниях. В январе 1917 г. были удалены 16 членов Государственного совета, их заменили крайне правые, что явилось вызовом общественному мнению [14]. Самодержавие потеряло способность управлять страной и вести войну.

Раздражение у народа вызывала и царская охранка, система политического сыска, доведенная до таких масштабов, что превращалась в свою противоположность. Не будет сильным преувеличением сказать, что под подозрение были взяты все государственно мыслящие люди. 11 января 1917 г. земским собраниям и городским думам было запрещено обсуждение политических вопросов. Даже царская семья роптала против охранки, сделавшей ее главным объектом наблюдений. Охранное отделение, ставшее наиболее одиозной составляющей царской власти и дискредитировавшее себя в глазах населения, было первым из атрибутов государственной власти, разбитым революционным народом.

В стране назревал голод. Продовольственный крах последовал из-за сокращения урожая и саботажа помещиков, выступивших против твердых цен, введенных в сентябре 1916 г. Министр земледелия Риттих ввел продразверстку на хлеб, но самодержавие оказалось неспособным ее осуществить. В январе — феврале 1917 г. продовольственное положение промышленных центров стало катастрофическим. Петроград и Москва получили 25% положенных поставок продуктов, что создало предпосылки для массовых выступлений рабочих.

Определенный вклад в расшатывание государственной власти внесла и российская буржуазия, ее прогрессивный блок в Государственной думе (лидер П.Н. Милюков), а также фракция трудовиков (лидер А.Ф. Керенский), социал-демократов меньшевиков (лидер Н.С. Чхеидзе). За отказ поддержать войну были осуждены 5 социал-демократов большевиков — депутатов Государственной думы.

Дисбалансировка действий властей объективно вела к политической дестабилизации в стране. Депутаты Государственной думы требовали замены царского правительства правительством народного доверия страны. Но 25 февраля 1917 г. (10 марта) указом царя заседания Государственной думы были прерваны. Неожиданный революционный обвал большой силы в феврале — марте 1917 г. подвел черту под историей конфронтации парламента и царской власти, начавшейся еще в 1906 г. Это противоборство двух центров управления завершилось гибелью обеих конфликтующих сторон.

Таким образом, в условиях мировой войны усложнились отношения и обострились противоречия между главными составляющими государственной самодержавной власти. Началось разложение верховной власти, официального правительства, поместного дворянства, армии, полиции и чиновничьего аппарата, ставшее характерной особенностью российского общенационального кризиса 1915—1917 гг.

Министры царского правительства и другие высшие царские сановники, всего около трех десятков человек, были арестованы и с марта 1917 г. находились в Трубецком бастионе Петропавловской крепости.

27 февраля 1917 г. на заседании Думы был создан Временный комитет Государственной думы «для восстановления порядка и для сношений с лицами и учреждениями». 1 марта было образовано Временное правительство, которое должно было до созыва Учредительного собрания осуществлять исполнительно-распорядительные функции. Так как полномочия Временного правительства не были определены, оно фактически стало и законодательным органом страны.

27 февраля состоялись выборы в Петроградский совет, который вскоре объединился с Советом солдатских депутатов. Под давлением широких масс Советы действовали как революционная власть. Таким образом, в Петрограде установилось двоевластие в лице Временного правительства, у которого вначале не было власти, и Совета рабочих и солдатских депутатов, обладавшего реальной властью, но не имевшего четкой программы действий.

2 марта 1917 г. Николай II подписал Манифест об отречении от престола в пользу своего брата Михаила, который не осмелился принять российскую императорскую корону. С самодержавием в России было покончено.

IV Государственная дума фактически прекратила свое существование, более 200 ее членов, известных своими связями с монархией, порвали с Думой, притихли и выжидали. 60—70 членов Думы собирались на ее частных совещаниях. Однако это не давало Думе никакого права претендовать на роль представительного органа России. Прекратили свою деятельность и монархически настроенные партии: «Союз русского народа», «Союз 17 октября» и др. Была парализована активность помещиков — основы административно-управленческой элиты.

* * *

В конце XIX — начале XX вв. Россия стала на путь модернизации и одновременно преодолевала традиционализм. Однако она не превратилась в страну либерального типа, а «застряла» между основными суперцивилизациями: традиционной и либеральной. Именно в этом промежуточном состоянии общества, достигшего цивилизационной значимости, и состоит специфика ситуации, сложившейся в России, сердцевину которой составил раскол [15].

Самодержавная власть стремилась создать антикризисное управление: она сформировала в 1915 г. особые совещания по обороне и др.; в Думе был образован «Прогрессивный блок», разработавший программу смягчения политического кризиса; в 1916 г. была введена продразверстка и др. Однако это были малоэффективные меры, антикризисного управления создать не удалось. Недовольство народа неправильным распределением земли, революционность рабочего класса, мировая война, а также несостоятельность попыток царизма приспособиться к развивающимся капиталистическим отношениям — все это важные причины кризиса государственного управления и гибели административно-управленческой дворянской элиты.

Приспособление к буржуазному развитию в начале XX в. требовало от «исторической власти» достижения по крайней мере двух целей:

Создания прочного союза поместного дворянства и буржуазии в рамках представительных учреждений общенационального масштаба.
Решения «очередной национальной задачи» — аграрного вопроса.

Однако в связи с обострившейся внутри- и внешнеполитической ситуацией самодержавие уже не располагало свободой маневра.

Сосуществуя с Государственной думой, царизм с самого начала стремился предельно ограничить компетенцию этого общенационального представительства, придать ему только законосовещательный характер, сохранить в неприкосновенности как систему и методы управления в центре и на местах, так и «юридическое основание» всевластия бюрократии — Положение об усиленной охране 1881 г. Неспособность самодержавия мирно конституироваться в парламентскую монархию стала одной из причин крушения царского режима.

Повторяемость кризисных ситуаций отечественной государственности от Смутного времени 1598—1613 гг. до кризиса конца XX — начала XXI вв. свидетельствует о том, что России присущ свой кризисный ритм. Это ставит перед нашими современниками и их потомками важный вопрос о выявлении закономерностей таких кризисов. Основные их черты, как представляется, заключаются в следующем:

Раскол в обществе (язычники и христиане, люди старой и новой веры, славянофилы и западники, царь и народ, Государственная дума и самодержавие, Временное правительство и Петросовет и, наконец, противостояние начала XXI в. — традиционалисты и сторонники модернизации). «Верхи» и «низы» общества, город и деревня, центр и окраины трудно находят общий язык.
Падение престижа власти. Взаимное непонимание и отчуждение между властью и обществом.
Угроза гражданской войны или ее возникновение.
Наличие нескольких вариантов разрешения социально-экономических и политических проблем.
Высокая степень эксплуатации масс, несправедливость существующего в стране общественно-политического порядка, пренебрежительное отношение к правам человека.

Вопросы для самопроверки

Охарактеризуйте особенности политического и социально-экономического развития России в конце XIX — начале XX в.
Каковы предпосылки преобразования государственного строя России в 1905— 1906 гг.?
Дайте характеристику изменениям в государственном строе и управлении в 1905—1906 гг.
Почему в 1906—1917 гг. не состоялся компромисс между Государственной думой и самодержавием?
Дайте всестороннюю характеристику развития кризиса государственной власти в 1916— 1917гг.