ОБНОВЛЕННОЕ «СЕВЕРНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ» - КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АКСПЕКТЫ

Ключевые слова: обновлённое «Северное измерение», Север Европы, отношения России и Европейского Союза.

Key words: Renewed Northern Dimension, the North of Europe, EU-Russia relations.



Обновление политики «Северного измерения» в 2006 г. вывело её на новый уровень развития. Россия, ЕС, Норвегия и Исландия стали равноправными партнёрами. Превращение России из объёкта политики ЕС в субъекта сняло главную проблему в развитии СИ. Вместе с тем, в концептуальном отношении новое СИ более прагматично: от логики транснационализма и сетевого правления стороны перешли к интерговерментализму и логике переговоров/торга.



The renewal of the Northern Dimension policy in 2006 moved this policy to a new level. Russia, the European Union, Norway and Iceland have become equal partners. The main problem in the development of the Northern Dimension was resolved by Russia turning from the object of EU policy into the subject. At the same time, in terms of its conceptual basis the new Northern Dimension is more pragmatic: the parties moved from the logic of transnationalism and network governance to intergovernmentalism and the logic of bargaining.



Инициатива «Северное измерение» (СИ) берёт своё начало в 1997 г., когда премьер-министр Финляндии П.Липпонен выступил со своей знаменитой речью [9] в Рованиеми, а после написал письмо президенту Европейской комиссии. Он говорил о том, что после расширения 1995 г. ЕС приобрёл естественное «северное измерение» и теперь должен разработать стратегию, которая бы определяла стоящие перед Евросоюзом экономические и социальные вызовы и угрозы мягкой безопасности и предлагала действия, призванные использовать богатые возможности, существующие в регионе.

В июне 2000г. Европейский Совет одобрил «План действий для Северного измерения во внешней и трансграничной политике Европейского союза на 2001-2003 гг» [4]. Впоследствии ЕС в октябре 2003 г. был принят Второй план действий по «Северному измерению» [4].

Целью "Северного измерения" явилось углубление приграничного сотрудничества между ЕС и его соседними странами и регионами в Северной Европе: прежде всего, речь шла о странах Балтии и Северо-Западе России, в первую очередь, Калининграде. Основными направлениями программы были определены защита окружающей среды и обеспечение ядерной безопасности, улучшение энергетической и транспортной инфраструктуры, здравоохранение, сотрудничество в области энергетики и т.д.

Наиболее заметными достижениями «Северного измерения» стали деятельность Природоохранного партнёрства СИ (реализуются проекты на сумму 2,4 млрд евро) и Партнёрства СИ в области общественного здравоохранения и социального благосостояния. В то же время сравнивать результаты этих двух партнёрств затруднительно. ППСИ получает значительно больше внимания и финансирования. И хотя абсолютное большинство средств, идущих на проекты ППСИ – привлечённые кредиты, тем не менее, деятельность партнёрства можно считать успешной. Крупнейший проект, реализованный под эгидой ППСИ, – строительство Юго-Западных очистных сооружений в Санкт-Петербурге.

Академическое сообщество восприняло инициативу СИ с энтузиазмом. Высказывались идеи о том, что «Северное измерение» будет способствовать коренному изменению отношений ЕС с соседними странами и что Север Европы станет примером сотрудничества, основанного на логике транснационализма и концепции Европы регионов.

Как писали такие авторы как П.Йонниеми, К.Браунинг, С.Медведев, «включающий» характер СИ соответствует концепции «Европы олимпийских колец», где ключевым принципом европейского политического пространства становится региональность, а власть и процесс принятия решения рассеяны и приближены к народу [7].

Государствам, участвующим в программе «Северное измерение», отводилась значительная роль, но в тоже время СИ проложило путь негосударственным акторам. Инициатива СИ, способствовавшая построению региональных сетевых структур, децентрализованных моделей управления и размытых границ, а также созданию перекрывающихся политических пространств [6], была признана очень инновационной.

«Северное измерение» поддерживало идею регионализованной, неосредневековой Европы и, помещая субъектность и власть на окраины, рассматривалось как вызов централистскому восприятию [5]. Такая открытость и включающий характер должны способствовать достижению совместными усилиями общих целей. Преодоление границ и различий между «инсайдерами» и «аутсайдерами» помогает, объединив усилия, достичь нового уровня сотрудничества.

«Северное измерение», по мнению положительно настроенных аналитиков, было способно выступить образом, концептом будущего развития Севера Европы. Программа обеспечивала отдельные региональные инициативы общей рамкой. Идея «северности», присущая СИ, имеет значительный консолидирующий и развивающий потенциал.

Более того, идея «северности» важна и для Европы в целом. «Северное измерение» позволяет ЕС и другим акторам взглянуть на себя с другой точки зрения, освобождая от ограничений, налагаемых доминированием разделения на Восток и Запад. Особая ценность «Северного измерения» – в предоставлении платформы, места встреч, не ассоциируемого ни с Востоком, ни Западом [7]. По словам С.Медведева, «для Европы в целом Север может стать альтернативой... Север уникален с нескольких сторон. Во-первых, от других территорий вдоль «великого культурного разлома» его отличает общая периферийность относительно и Востока, и Запада. Во-вторых, Север меньше подвержен влиянию вертикальных дискурсов и структур субординации. Наконец, значительным активом Севера является взаимодействие Востока и Запада, так как там проходит граница ЕС и России с её сложной сетью приграничных «горизонтальных» зависимостей и значительным потенциалом для развития регионализма. Север становится одним из так называемых «мезорегионов», т.е. не столько общностей, объединённых географически, сколько идей, символов, концептов или стратегических инструментов, цель которых – мобилизация ресурсов для решения общих проблем» [10].

Конечно же, необходимо отметить нормативное измерение таких концепций. Учёные описывали не столько действительное положение дел, сколько желаемое.

Практическая деятельность принесла значительно более скромные результаты. К основным недостаткам программы можно отнести следующие.

Во-первых, не было создано никаких постоянно действующих структур управления. Во-вторых, ЕС не выделил для новой программы никакого особого финансирования. Исключение – Фонд поддержки ППСИ, формируемый из взносов стран-доноров.

Часто указывалось, что Планы действий были довольно прозрачно ориентированы на эксплуатацию ресурсов Северо-Запада России.

И наконец, важнейшей проблемой был процесс принятия решений в рамках программы. Так, российская сторона жаловалась, что её предложения не учитывались, а во время подготовки первого Плана действий из него был исключён список проектов, на тот момент уже согласованных сторонами [3]. По словам начальника отдела Департамента общеевропейского сотрудничества МИД Полянского, при принятии второго Плана действий в ответ на предложения российской стороны было сказано: «Вы можете высказывать любую позицию, но «Северное измерение» – это северное направление внешней политики ЕС, и только Евросоюз принимает решения по этой политике» [1]. Соответственно, Россия потеряла интерес к СИ, её участие свелось к политическому лозунгу, а деятельность в рамках «Северного измерения» значительно замедлилась.

Однако было бы жалко терять те положительные результаты, которые всё же были достигнуты. Необходимо было в корне изменить формат, чтобы придать ему новое дыхание. В 2005 году МИД Финляндии обратился к российским коллегам с предложением оживить СИ. На этот раз российская сторона сразу выдвинула требование, что «Северное измерение» должно стать равноправным проектом ЕС, России, Норвегии и Исландии. После ряда консультаций в ноябре 2006 г. был принят Рамочный документ и Политическая декларация по политике СИ, ключевыми положениями которых является следующее.

Самое главное нововведение – закреплённое равноправие России, ЕС, Норвегии и Исландии. Как сказано в Рамочном документе, «отныне политика «Северного измерения» является общим проектом, за который ответственны все его участники» [11], а не программой ЕС, как было прежде.

В документе также подчёркнут «принцип совместного финансирования партнёрами». Важность этого пункта тоже трудно переоценить, так как подлинное равноправие вряд ли достижимо, если финансирует все мероприятия только один партнёр.

Кроме того, СИ заняло своё, определённое место в системе отношений России и ЕС. В частности, в Рамочном документе сказано, что «Северное измерение» будет региональным выражением Общих пространств Россия–ЕС. Российская Федерация и Европейский союз будут рассматривать политику «Северного измерения» в качестве сквозной темы сотрудничества и, где это имеет смысл, использовать механизмы политики для реализации «дорожных карт» по Общим пространствам Россия–ЕС» [11].

Таким образом, «Северное измерение» претерпело значительные изменения. Соответственно изменилось и отношение России к СИ. На сегодняшний день, это, вероятно, та сфера отношений РФ-ЕС, которой Россия довольна более всего.

В подтверждение своей приверженности СИ Россия провела в СПб первую встречу старших должностных лиц обновлённого «Северного измерения» в ноябре 2007 г., а в октябре 2008 г. первую министерскую встречу.

Кардинально изменилась тональность высказываний российских официальных лиц по поводу СИ. По словам С.Лаврова, «перевод «Северного измерения» из политики ЕС в совместную политику России, Евросоюза, Исландии и Норвегии полностью себя оправдал и позволил этому формату набрать большую силу и расширить сферу своей деятельности. Убеждены, что потенциал «Северного измерения» настолько велик, что способен охватить практически все сферы сотрудничества в этом большом регионе» [2].

Ещё одним подтверждением оживления и развития политики «Северного измерения», а также проявлением положительной оценки деятельности партнёрств, является учреждение Партнёрства СИ по транспорту и логистике, которое должно заработать с января 2010 г. Кроме того, началась подготовка к запуску партнёрства в сфере культуры.

Другим достижением обновлённой политики СИ является учреждение Руководящей группы, что способствует координации, лучшей управляемости и более чёткой работе «Северного измерения». В то же время необходимо отметить, что вопрос с отдельным финансированием политики решён не был.

Тем не менее, можно сказать, что «Северное измерение» перешло на новый уровень развития, а заложенная с его обновлением база способна привести к активизации сотрудничества на Севере Европы.

Очевидно, что для того чтобы были возможны такие масштабные изменения СИ, что-то должно было поменяться и на более глубоком уровне.

Прежде всего, изменилось восприятие Россией своего места на мировой арене. Россия стала более самоуверенной, прагматичной, начала жёстче отстаивать свои интересы, чем это было в 90-е годы, когда разрабатывались основы программы СИ. В российскую внешнюю политику вернулся дух «великодержавности», что подразумевает нетерпимость к отношению свысока со стороны своих партнёров. Конечно, подобное изменение риторики стало возможно только на фоне экономического усиления страны.

Впервые Россия жёстко заявила о своём нежелании быть объёктом политики ЕС при обсуждении Европейской политики соседства в 2003 году. Москва настаивала, что положение одной из многих соседей ЕС, наряду с Молдавией или Азербайджаном, для неё неприемлемо. Россия настояла выработке особого формата отношений России и ЕС, каковым стало стратегическое партнёрство, развивающееся через создание четырёх Общих пространств.

В условиях, когда российская внешняя политика стала твёрже и более прагматичной, России удалось настоять и на принципиальном изменении своей роли в «Северном измерении», где она также превратилась из объекта программы ЕС в субъекта общей политики.

Анализ Рамочного документа показывает, что принципиальными основами СИ стало равноправие и взаимовыгода. Соответственно, можно констатировать, что от логики транснационализма и сетевого правления, которую стремились увидеть или приписать учёные старому «Северному измерению», стороны перешли к интерговерментализму и логике переговоров/торга.

В новом СИ значительно меньше места размышлениям о стирании границ, горизонтальном сотрудничестве, общих ценностях и идеалах. Чётким приоритетом обладают, как сказано, «ориентированные на результат предложения» – конкретные проекты, способные принести практически ощутимую пользу. Все стороны разделяют необходимость равного учёта интересов партнёров, а также равного финансового вклада в совместные проекты.

В этих условиях особую значимость получает распространённое как в официальных, так и в академических кругах понимание СИ как «испытательной площадки» для отношений РФ-ЕС. Представляется, что России хотелось бы перенести новую логику отношений с Евросоюзом на Севере Европы и на все отношения с ним в целом.

Итак, с обновлением политики «Северного измерения» Россия из объекта политики ЕС превратилась в субъекта. Соответственно, отношение к РФ как к равной сняло главную проблему СИ. Появляется вопрос: означает ли провал первого «Северного измерения» провал идеи сетевого правления на Севере Европы? Или неудача была вызвана тем, что ЕС не принял во внимание желание России, чтобы к ней относились как к великой державе?

Если последнее верно, то теперь, когда эта главная проблема снята, могут ли заработать старые концепции? Или они всё-таки были слишком наивны? Возможно, помимо главного, снятого, препятствия, были ещё какие-либо.

Очевидную сложность вызывает усиление централизации власти в России, ведь сетевые концепции опираются на регионы и местные власти. В то же время Россия расположена к взаимодействию с соседями и пропагандирует развитие приграничного и межрегионального сотрудничества. Кроме того, очевидно, что Центр не может контролировать всё и какие-то вещи регионы и местные игроки могут проводить. А потому предстоит ответить на важнейший вопрос: нужно ли регионам Северо-Западного федерального округа «Северное измерение»?



1. «Северное измерение»: роль и место России // Россия в новом веке: внешнеполитическое измерение// Сборник материалов заседаний Экспертного совета Комитета Совета Федерации по международным делам // Под ред. Коробейникова А. – М.: издание Совета Федерации, 2006 – С.300-318.

2. Стенограмма вступительного слова и комментариев Министра иностранных дел России С.В.Лаврова при открытии первой министерской встречи обновленного «Северного измерения» //Санкт-Петербург, 28 октября 2008 года/ [Электронный ресурс] URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/57a8a5637989bdb8c32574f1002ff9c6?OpenDocument Дата обращения: 28.01.2010.

3. Энтин М. «Северное измерение» в контексте отношение РФ-ЕС [Электронный ресурс] // Вся Европа. 2006. Вып. 4. URL: http://www.mgimo.ru/alleurope/2006/04/04-severnoe-izmerenie.html Дата обращения: 28.01.2010.

4. Action Plan for Northern Dimension with External and Cross-Border Policies of the European Union 2000–2003. European Council. Doc. No. 9401/00 NIS 76, – Brussels, 14 June 2000 – 231 p.

5. Browning C., Joenniemi P. Geostrategies of the European Neighbourhood policy. DIIS Working Paper no 2007/9 – 321 p.

6. Browning C., Joenniemi P. The European Union’s Two Dimensions: The Eastern and the Northern // Security Dialogue. № 34(4) – 2003 – 514 p.

7. Joenninemi P. Can Europe Be Told from the North? Tapping into the EU’s Northern Dimension. COPRI Working Paper № 12 – 2002 – 305 p.

8. Joenniemi P. Changing Politics along Finland’s Borders: From Norden to the Northern Dimension // Tearing Down the Curtain, Opening the Gates: Northern Boundaries in Change / Ed. by Ahponen P. and Jukarainen P. Jyvaskyla, SoPhi. – 2000 – P. 12-123.

9. Lipponen P. The European Union Needs a Policy for the Northern Dimension // The New Northern Europe: Perspectives on Northern Dimension / Ed. by L.Heininen, J,Kakonen. Tampere: Tampere Peace Research Institute, 1998 – P.132-212.

10. Medvedev S. The Blank Space: Glenn Gould, Russia, Finland and the North // International Politics. Vol. 38, No. 1. Vol. 38, No. 1 – 2001 –

11. The Northern Dimension Policy Framework Document. URL: http://ec.europa.eu/external_relations/north_dim/docs/frame_pol_1106_en.pdf Date 12.02.2010.

12. The Second Northern Dimension Action Plan, 2004-06. Commission Working Document. Brussels, 10.06.2003 COM (2003) 3434 final.




< Назад   Вперед >
Содержание