Операции по поддержанию мира

Из всех многочисленных задач, стоящих перед ООН, задача поддержания международного мира и стабильности была и остается основной. Не экономическое развитие в глобальных масштабах, не политическая демократия и права человека, а военная безопасность как определяющая концепция легла в основу Устава ООН и нашла отражение в структуре ее органов. Создание Организации Объединенных Наций с самого начала предполагало и создание материальных возможностей для того, чтобы Совет Безопасности мог использовать военную силу в целях обеспечения глобального мира и безопасности.

Конец холодной войны породил многочисленные надежды прежде всего на то, что операции ООН по поддержанию мира приобретут новые масштабы и значение. Успехи миротворческой деятельности Объединенных Наций в конце 80-х – начале 90-х гг. были, действительно, впечатляющими: прекращение ирано-иракской войны, урегулирование в Сальвадоре, содействие процессу деколонизации Намибии и выводу кубинских войск из Анголы и т. Д. Складывалось впечатление, что ООН и дальше будет двигаться от успеха к успеху в различных регионах мира и что оставшиеся очаги напряженности (Афганистан, Шри-Ланка, Югославия и др.) удастся погасить за два-три года. Тем более, что большинство региональных конфликтов нередко рассматривались как рудименты эпохи холодной войны, обреченные самим ходом истории.

В то же время после прекращения советско-американской конфронтации особенно рельефно выявились те недостатки Организации, которые ранее находились на втором плане – ее крайняя бюрократизация, некомпетентность многих чиновников, параллелизм в функциях многих структур, неясность перспектив реформы ООН и т. П. Если раньше эти и другие многочисленные проблемы можно было списать как неизбежные издержки холодной войны, то в начале ХХI века, как утверждают сторонники радикальных реформ, неспособность их решения может оказаться для ООН фатальной. Тем более, что Организации Объединенных Наций приходится конкурировать с другими организациями и структурами (как региональными, так и функциональными), претендующими на то, чтобы осуществлять некоторые функции ООН лучше, чем сама ООН. Критики Объединенных Наций не без оснований утверждают, что большинство недостатков ООН, характерных для периода холодной войны, с окончанием этого периода не только не отошли в прошлое, но еще более усугубились. Аппарат ООН часто уподоблялся государственной бюрократии бывших социалистических стран – по своей инертности, «самодостаточности» и неспособности к обновлению.

Сегодня приходится констатировать, что пока все эти вопросы остаются без решений. За годы после конца холодной войны Организация Объединенных Наций не смогла найти новые организующие принципы для своей деятельности. Например, миротворческие операции ООН последних лет характеризуются бессистемностью и хаотичностью. Организация по-прежнему больше реагирует на кризисы, нежели предотвращает их. Кроме того, избирательный интерес ООН к конфликтам в различных регионах мира дает основания утверждать о наличии в ее деятельности двойных стандартов и даже расизма. То же можно сказать и о многих гуманитарных и социально-экономических программах ООН и ее специализированных органов. Все чаще задается вопрос о том, существуют ли вообще какие-либо объективные критерии, предопределяющие активность ООН в одних случаях и полное отсутствие активности в других.

К тому же расширение сферы ответственности ООН и увеличение масштаба ее операций резко обострили застарелый финансовый кризис Объединенных Наций. Расчеты на перераспределение ресурсов из военных бюджетов национальных государств в бюджет ООН оказались несостоятельными. Более того, некоторые крупные доноры Объединенных Наций, переключившись на решение внутренних проблем, начали сокращать свой финансовый вклад в деятельность Организации. По мнению сторонников перемен, реформы ООН неизбежны хотя бы потому, что без них теперь практически неизбежно ее окончательное банкротство.

В Уставе ООН (статья 47) недвусмысленно указывается на необходимость формирования мощного военного потенциала, который управлялся бы непосредственно Советом Безопасности при содействии Военно-Штабного Комитета (состоящего из руководителей Генеральных штабов стран – постоянных членов Совета Безопасности). При этом именно на Совет Безопасности, а не на Генерального секретаря ООН или Генеральную Ассамблею возлагается главная ответственность за выполнение данного положения Устава. На Военно-Штабной Комитет (ВШК) возлагается и задача координации деятельности ООН с работой региональных организаций коллективной безопасности и военно-политических союзов, для чего предполагается создание региональных подкомитетов ВШК.

Военно-Штабной Комитет формально продолжает функционировать, собираясь на ежемесячные заседания. Однако на деле он оставался и остается одной из чисто протокольных структур, не обладающих никакой реальной властью. На протяжении всего периода холодной войны как со стороны Советского Союза, так и со стороны западных держав неоднократно раздавались призывы активизировать Военно-Штабной Комитет, вернуться к первоначальным идеям о его функциях, но все эти призывы оставались более или менее риторическими (призывы возродить ВШК исходили главным образом от той стороны, которая в наименьшей степени была удовлетворена практикой миротворческой деятельности ООН; в 60-е , 70-е и 80-е гг. прошлого века этой стороной чаще был Советский Союз).

Вместо постоянных вооруженных сил ООН на протяжении всего послевоенного периода неоднократно формировались временные, как правило, немногочисленные воинские контингенты для решения отдельных задач миротворческой деятельности . Их функции сводились главным образом к «экзистенциальному сдерживанию», поскольку боевые возможности этих подразделений были весьма ограниченными. Общеизвестно, что операция ООН в Корее 1950 г. вообще стала возможной только потому, что Советский Союз временно приостановил свое участие в заседаниях Совета Безопасности в знак протеста против того, что ООН не отдавала китайское место в Совете коммунистическому режиму Пекина.

Опыт последних миротворческих операций ООН свидетельствует и о том, что наиболее успешными являются не многонациональные, а транснациональные операции – т. е. такие, которые планируются и осуществляются одной ведущей державой при более или менее значительной поддержке других стран. Эту ведущую роль в последние годы в большинстве случаев играли Соединенные Штаты. На территории бывшего СССР единственным претендентом на такую роль является Россия. Опыт многих лет существования СНГ показал, что Россия еще в меньшей степени может рассчитывать на военно-техническую помощь со стороны своих партнеров на территории бывшего СССР, чем Соединенные Штаты – со стороны своих .

Расширение миротворческой деятельности ООН, участие этой организации в урегулировании конфликтов закономерно поставили вопрос о новом международно-правовом оформлении этой деятельности. Традиционно считалось, что главная задача ООН и, в частности, Совета Безопасности в военно-политической сфере – предотвращение и урегулирование межгосударственных конфликтов. Создатели ООН в 1945 г. исходили из того, что именно межгосударственные конфликты представляют собой наибольшую угрозу международной безопасности; это представление сохранилось до самого последнего времени. Но в случае бывшего СССР основная часть проблем стали возникать внутри отдельных республик, а не в отношениях между ними. Даже межгосударственные конфликты имели и имеют очень значительный внутренний компонент.

Мировая политика ХХI века вообще характеризуется и будет, по всей видимости, характеризоваться в большей мере внутренними потрясениями, гражданскими войнами и социальными катаклизмами в отдельных странах, нежели войнами между ними. Эта новая тенденция признана очень многими западными специалистами, придерживающимися различных политических ориентаций.

Такая перспектива породила новые сложности в деятельности Объединенных Наций. Многие из новых государств стали препятствовать миротворческим акциям ООН на своей территории, расценивая такую деятельность как вмешательство в их внутренние дела. Великобритания, например, упорно отказывалась от любых услуг ООН и ОБСЕ по урегулированию проблемы Северной Ирландии; Ирак в конце 90-х годов ХХ века интерпретировал меры ООН по защите курдского населения на своей территории как вмешательство во внутренние дела суверенного государства. Представляется вероятным, что Молдова в некоторых обстоятельствах не примет посредничества ООН в Приднестровье, а Грузия – в Абхазии. В равной степени и Россия вряд ли согласится на посредничество ООН в вопросах, которые она относит к своей внутренней компетенции (Чечня).

«Право на интервенцию» со стороны международного сообщества или, если ставить вопрос шире, право международного сообщества вмешиваться во внутренние дела отдельных государств – пусть даже и в исключительных случаях – в настоящее время зафиксировано скорее в политических декларациях, чем в каких-либо международно-правовых документах. Однако практическая деятельность ООН в последние годы наглядно демонстрирует условность традиционной концепции суверенитета. Оказание гуманитарной помощи под флагом ООН, с чего, как правило, начинались операции Объединенных Наций в «горячих точках», никогда не считалось нарушением национального суверенитета.

Однако в большинстве случаев гуманитарная помощь ООН предоставляется не всем противоборствующим сторонам, а лишь тем, кого в Объединенных Нациях считают жертвами (понятие «мирного населения», которым часто руководствуются в распределении гуманитарной помощи, в условиях гражданской войны нередко оказывается пустой абстракцией). Сами механизмы распределения помощи, равно как и география ее распределения, отражают избирательный подход ООН к сторонам конфликта. Но, как несложно догадаться, оказание гуманитарной помощи на избирательной основе способно изменить весь ход гражданского конфликта, изменить соотношение сил в стране-объекте.

Кроме того, организация доставки и распределения гуманитарной помощи требует военного прикрытия, а отражение попыток ее расхищения предполагает готовность к ведению боевых действий. Возникает необходимость обеспечения эскалационного доминирования на каждом этапе конфликта, что требует все новых и новых контингентов войск. Таким образом, начавшись как операции по оказанию гуманитарной помощи, действия ООН приобретают характер масштабной вооруженной интервенции. Именно по такому сценарию развивались, например, события в Боснии и Сомали в 1992–1993 гг.

Но даже военная победа сил ООН над одной (или всеми) из противоборствующих сторон не означает конца вмешательства. Следующим логическим шагом должна стать организация свободных выборов, разработка конституции, осуществление комплекса образовательных и просветительских мероприятий для предотвращения возобновления гражданской войны. Отказ от этих и подобных им мер неизбежно делает военные успехи сил ООН эфемерными, а возможно, и контрпродуктивными. Насколько новая, более ограниченная концепция суверенитета будет приемлема для государств, где национализм пока остается господствующей политической силой, сказать трудно. Во всяком случае, легких решений эта проблема не имеет.

Обычно выдвигаются следующие предварительные условия для интервенции:

? угроза интернационализации внутреннего конфликта, возможность вовлечения в него соседних государств и ревизии границ – например, случаи вовлечения ООН в конфликты в Афганистане и Камбодже;

? массовая гибель гражданского населения, потоки беженцев из зоны конфликта – Камбоджа и особенно преследование курдов в 90-е годы в северном Ираке;

? угроза голода, эпидемий, крупномасштабных экологических катастроф – Сомали и Ангола;

? угроза демократическим нормам и правам человека на данной территории – Гаити;

? угроза распространения ядерного оружия или других типов оружия массового поражения – Ирак, потенциально Иран и Северная Корея.

В последнее время к этому списку добавляют также угрозу терроризма, исходящего от данного государства или с его территории; необходимость обеспечения доступа к жизненно важным для мировой экономики регионам мира; необходимость ограничения торговли оружием и т. д. Нетрудно предсказать, что в ряде конфликтных регионов на территории бывшего СССР (Кавказ, Таджикистан, Приднестровье) одно или несколько вышеперечисленных условий будут присутствовать практически постоянно, что означает легитимизацию международного вмешательства в любой момент и в любой форме.

Предлагается также существенно расширить спектр возможных миротворческих акций ООН с тем, чтобы давление на агрессора могло бы быть постепенным, и эскалационное доминирование сохранялось бы на каждой стадии конфликта. Как правило, обсуждаются пять различных уровней вовлеченности ООН.

1. Предотвращение кризиса или превентивная дипломатия (crisis prevention or preventive diplomacy), предполагающая главным образом посредничество или арбитраж, а также любые другие дипломатические усилия со стороны ООН, стимулирующие потенциально враждебные друг другу стороны к ведению переговоров и примирению.

2. Меры по поддержанию мира (peacekeeping), включающие традиционные действия ООН по разъединению противоборствующих сторон после заключения перемирия; операции, которые позитивно зарекомендовали себя на протяжении десятилетий на Ближнем Востоке, в Африке, Южной Азии и других регионах.

3. Оборонительные меры (protective security measures), означающие ведение преимущественно оборонительных операций, но таких, которые могут потребовать отхода от полного нейтралитета в конфликте. Например, речь может идти о создании зон безопасности для гражданского населения, о защите границ или об охране конвоев с гуманитарной помощью. На этом уровне возможны столкновения сил ООН с одной или несколькими противоборствующими сторонами (как это было в Сомали, Камбодже и бывшей Югославии).

4. Силовые миротворческие меры (peace enforcing). Эти меры предполагают полный отказ от нейтралитета и прямую конфронтацию с теми участниками конфликта, которые не подчиняются решениям ООН и становятся главным препятствием для достижения мира. Исторически такие меры предпринимались коалициями во главе с Соединенными Штатами под эгидой ООН (Корея, Персидский залив). Однако ясно, что во многих случаях активное участие США может оказаться контрпродуктивным – например, в Латинской Америке. Поэтому ООН должна иметь в своем распоряжении больший набор возможных силовых мер с различными потенциальными участниками.

5. Меры по созданию предпосылок для мира (peacebuilding), предполагающие необходимые действия в условиях социального хаоса и распада государственности в той или иной стране. Такие меры по своему содержанию являются скорее полицейскими, чем военными операциями. Они применяются по отношению к «неудавшимся государствам» и включают целый набор элементов от борьбы с преступностью до формирования гражданской администрации.

В целом, доклад Кофи Аннана идет в русле этих тенденций. По мнению директора Информационного центра ООН в Москве А.Горелика, он отражает не просто желание реформировать ООН во что бы то ни стало, а глубинные сдвиги, произошедшие в области международных отношений вообще. Определенной точкой отсчета для подобных сдвигов стала ситуация с бомбардировками НАТО Югославии и ситуации в Косово в 1999 году. Все громче стали раздаваться голоса, призывавшие прекратить смотреть на суверенитет стран как на священную корову. Осенью 2004 г. Аннан очень резко выступил на заседании Генеральной Ассамблеи с критикой устоявшейся традиции реагирования на систематические нарушения прав человека в мире, а также с идеей начать процесс «кодификации» области ее правоприменимости. Отсюда возникла получившая заметное место в докладе генсека идея квалифицировать принципы применения силы в международных делах, логично перетекшая в идею «обязанности защищать». Это относится в большей степени к области защиты прав человека как в проблемных регионах, так и по всему миру. За последние два месяца эта полемика только обострилась, что видно по активным обсуждениям должной роли и места Комиссии по правам человека ООН .

Аннан, наконец, решился в своем докладе заявить о расширении возможностей Совета Безопасности по применению военной силы против стран, где регулярно нарушаются права человека. Теперь, по замыслу разработчиков доклада, Совет Безопасности будет обязан инициировать что-то вроде «гуманитарной интервенции» для разрешения внутригосударственных конфликтов. На самом деле фактически любое столкновение государства с вооруженными мятежниками можно представить «геноцидом» или «систематическими нарушениями прав человека». Если рекомендации Аннана будут приняты международным сообществом, некогда ужасавшая многих либералов перспектива «мировой тирании» в полной мере реализуется.

Решение всех этих вопросов во многом (если не в решающей степени) зависит от главного спонсора ООН – США. Но и России суждено здесь сыграть далеко не последнюю роль. Ведь американцы хорошо понимают значение утилитарно-технических функций России при осуществлении международного контроля в тех проблемных регионах, где их непосредственное влияние ограничено. Речь идет о восстановлении инфраструктуры в районах, где прошли стихийные бедствия, а также значении гуманитарного присутствия России в тех странах, где реакция на присутствие американцев может быть непредсказуемой (часть пространства СНГ, страны Африки, Индонезия и т.д.). Примечательно, что при этом тенденция сворачивания непосредственного военного присутствия российских миротворцев на проблемных территориях в последнее время приобрела системный характер. Несмотря на заявление МИДа, что Россия будет уделять повышенное внимание странам африканского континента при проведении внешней политики, последний крупный контингент российских миротворцев за пределами СНГ, находившийся в Сьерра-Леоне, уже покинул территорию Африки. С другой стороны, по просьбе Кофи Аннана Россия направляет ограниченный штат военных инспекций в Судан, Кот-д-Ивуар и Конго. Одновременно продолжается давление на Россию по денонсированию прямого участия контингентов российских миротворцев в Абхазии и Приднестровской республике. Любопытно, что в опубликованном докладе «Итоги внешней политики России в 2004 году: ООН» МИД охарактеризовал эти проблемы как нежелание ООН компенсировать затраты Минобороны РФ на миротворческие цели. Становится все очевиднее, что в новой системе ООН Россию стараются мягко шантажировать, обрекая ее на путь «неприменения силы» и отводя ей роль активного участника глобальных гуманитарно-спасательных работ.

Что ж, международная роль России как «всемирного МЧС» не так уж плоха. Тем более, что в отличие от «неудобных» военных миротворческих акций, России за такие операции, скорее всего, будут хорошо платить.

< Назад   Вперед >
Содержание