Глава 13. Бюджетный федерализм
13.1. Основы бюджетного федерализма
Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.
В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:
- управление федеральной государственной собственностью;
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;
- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.
В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:
- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
- разграничение государственной собственности;
- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
- установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране оружающей среды;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.
Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.
Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.
К совместному ведению федеральных органов государственной масти РФ и органов государственной власти краев и областей относятся:
- разграничение государственной собственности на территории края, области;
- установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ.
13.2. Региональная и государственная национальная политика РФ
Принципы федерализма реализуются в региональной политике РФ. Основными ее целями являются:
- обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в РФ, создание единого экономического пространства;
- обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов;
- выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;
- становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
Важную роль в региональной политике играет местное самоуправление. Определение компетенции местного самоуправления исходит из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на органы местного самоуправления такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить.
Новое геополитическое положение России радикально изменило критерии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов, размещения отдельных предприятий.
Среди форм реализации региональной политики центральное место должно быть отведено разработке и осуществлению федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов.
Ведущим в области совершенствования финансовых и налоговых отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, также между органами государственной власти и органами местного самоуправления является последовательное повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, составляющее основу бюджетного федерализма. С этой целью за субъектами РФ должны быть закреплены постоянные и достаточные финансовые и прежде всего налоговые источники доходов для самостоятельного формирования бюджетов.
Для реализации задач региональной экономической политики в бюджетно-налоговой сфере необходимо обеспечить:
1) бездефицитность бюджетов большинства субъектов РФ путем изменения налоговой системы;
2) законодательное разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления по осуществлению социально-экономической политики;
3) формирование доходных и расходных статей соответствующих бюджетов, сбор и использование налогов и других обязательных платежей;
4) возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого субъекта РФ;
5) сбалансированность бюджетов всех уровней, согласованные между Российской Федерацией и ее субъектами соответствующие расчетные принципы и методы;
6) право (в пределах автономных финансовых ресурсов) самостоятельного принятия каждым органом власти на соответствующем уровне решений о направлениях и масштабах использования бюджетных средств;
7) контроль за целевым расходованием средств, выделяемых из федерального бюджета на социально-экономическое развитие регионов.
Региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов и предотвращение возникновения социальной напряженности.
Большинство вопросов развития образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения и ряд других должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В решении крупномасштабных социальных проблем требуется участие федеральных органов государственной власти, в том числе в проведении активной государственной политики, направленной на:
- противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации острым проявлениям депопуляции населения;
- предотвращение обнищания населения и минимизацию отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах;
- регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в районах, располагающих для этого необходимыми условиями, в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами;
- содействие развитию и совершенствованию системы образования на региональном уровне во взаимодействии с федеральной системой высшего и послевузовского образования;
- оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.
Основным элементом социальной политики является повышение уровня минимальных государственных гарантий — минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярная индексация в соответствии с ростом потребительских цен.
Главными целями региональной политики в области доходов являются:
1) обеспечение максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан;
2) стабилизация уровня жизни населения, создание прочной основы для его повышения во всех регионах.
На дальнейшее развитие федерализма существенное воздействие оказывает государственная национальная политика РФ.
Государственная национальная политика основывается на принципах Конституции РФ и общепризнанных нормах международного права и находит свое выражение в системе федеральных законов, законов субъектов РФ, а также договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Совершенствование федеративных отношений входит в число приоритетных задач внутренней политики и реализует на практике конституционные принципы федерализма, особенно принцип равноправия всех субъектов РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, обеспечить равенство всех национальных общностей в каждом субъекте РФ и в России в целом при осуществлении ими своих социально-экономических, политических и национально-культурных прав.
Оптимизация федеративных отношений не преследует цель «губернизации» республик или, наоборот, «республиканизации» краев и областей. Своеобразие российского федерализма состоит в сочетании территориального и национального начал.
Для развития федеративных отношений необходимы:
1) принятие федеральных законов, заключение договоров и соглашений, конкретизирующих принципы организации и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в целях укрепления общероссийской государственности и повышения самостоятельности субъектов РФ;
2) совершенствование механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, повышение их ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в стране;
3) осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную поддержку и стимулирование экономической активности регионов;
4) разработка правовых механизмов реализации совместных полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;
5) совершенствование экономического механизма федеративных отношений, в том числе бюджетной системы и системы налогообложения;
6) совместная реализация федеральных и региональных программ развития.
Развитие федерализма предполагает учет региональных особенностей при проведении экономических реформ и обусловливает необходимость межрегионального сотрудничества для обеспечения стабильности в обществе, в том числе в сфере национальных отношений.
Основными недостатками действующей системы межбюджетных отношений в настоящее время являются:
- резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности;
- отсутствие реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;
- неэффективное расходование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федерального бюджета.
Для совершенствования межбюджетных отношений предлагается увеличение доли связанных трансфертов, т. е. трансфертов, направляемых на конкретные цели, согласованные между федеральным центром и регионами. Связанные трансферты — это трансферты, предоставляемые на основе договоров, заключаемых между Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и предусматривающих жесткий контроль за целевым использованием средств.
Предлагается установить зависимость величины нецелевых трансфертов и ассигнований от следующих параметров:
- открытость бюджетного процесса в регионе для контроля со стороны федеральных органов власти;
- эффективность использования средств регионального и местных бюджетов, включая средства, передаваемые из федерального бюджета;
- принимаемые в регионе усилия по мобилизации доходов в бюджет, включая федеральный;
- степень участия региональных органов власти в реализации федеральных программ на своей территории;
- соблюдение федерального законодательства.
В настоящее время акцент делается на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. Речь идет о повышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства РФ и главенства федерального законодательства.
Одним из препятствий реализации федеральных отношений остается несоответствие законодательной базы ряда субъектов РФ нормам российского законодательства, а также несоблюдение органами местного самоуправления законов, принятых в пределах компетенции РФ.
В государственных и муниципальных финансах наблюдается элементы сепаратизма. Кризисная ситуация августа 1998 г. обострила эту ситуацию. Появились попытки фактического «закрытия» регионов, введение административного урегулирования цен на предметы первой необходимости, установление своих правил реализации алкогольной продукции, создание собственных золотовалютных резервов, установление контроля над тарифами естественных монополий, проведение собственной налоговой политики и т.п.. В то же время проблемой остается необходимость ограничения возможности федерального центра незаконно вмешиваться в дела субъектов РФ, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные власти обязательства, не обеспеченные их финансовым потенциалом.
Фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением.
Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот пробел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики.
Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.
Укрепление федерализма требует решения проблемы развития местного самоуправления. Принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Кроме того, наблюдается процесс принятия законов, связанных с передачей органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий без их правовой увязки с федеральным законодательством.