Глава 14. Советское государственное управление в межвоенные 20-30-е годы

Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса. Становление государственного управления на основе Конституции СССР и новой Конституции РСФСР. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй мировой войны

Нэповская перестройка чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса

Советское государственное управление было перестроено после иностранной военной интервенции и гражданской войны на основе восстановления и развития принципов Конституции РСФСР, с учетом глубокого системного кризиса власти, общества. Решающим стало осознание сущности как поворота, который произошел в 1917—1920 гг., так и возможных перспектив. Советский тип власти и управления получил в те годы широкую поддержку, так как народ убедился на собственном опыте в его способности выражать практически коренные интересы абсолютного большинства населения. Опыт 1917—1920 гг. обнаружил присущий этому типу управления мощный социальный арсенал рычагов мобилизации ресурсов и оперативного решения как насущных, конкретно-ситуационных задач, так и перспективных, долговременных проблем. Этот социальный механизм оказался гораздо сильнее подобного механизма интервентов и антисоветских российских сил. Он перевел Россию на новые рельсы.

Народ не хотел возвращаться к старому, хотя такая альтернатива не исключалась [1]. Отечественный и мировой опыт доказывал необходимость не останавливаться, не топтаться на месте в ожидании «мировой революции», идти только вперед, реализовать выбор 1917 г., сделавший Россию впервые в истории новатором цивилизационного творчества, основываться на новых ценностных идеалах, осуществлять радикальные преобразования [2].

Утвердилась в общественном сознании идея безальтернативной замены старого образа государственного управления новым, основанным на принципах народной собственности, власти, без угнетения и эксплуатации человека человеком.

Осмысливалась политически диалектика двух диаметрально противоположных процессов: а) утверждения прямой демократии трудящихся в лице Советов, созданных ими самими в процессе революционной борьбы и ставших феноменальным проявлением их самодеятельной инициативы; б) сохранения, развития, обновления вековечных государственных традиций. Требовалось нащупать оптимальный вариант их рационального совмещения.

Была отвергнута утопическая идея скачка, быстрых темпов, коротких сроков социальных преобразований, возникновение которой связано с психологической ориентацией на самочинные революционные изменения, с так называемой красногвардейской атакой на капитал, с отрицательными последствиями военно-коммунистического штурма капитализма в 1918—1920 гг. Утверждалось представление о длительности функционирования государственного управления в условиях сложного и неведомого перехода к новому обществу.

Государственному управлению предстояло перейти к направляемому эволюционному реформированию.

Экстремальная ситуация 1917—1920 гг. максимально обострила идейно-политическую атмосферу, классовый раскол, гражданское противостояние. Люди, не разделявшие идейную платформу, курс антикапиталистических преобразований, не могли служить в государственно-политических органах.

Опытом 1917—1920 гг. была доказана настоятельная необходимость ускорить формирование новых фундаментальных основ государственного управления в экономической, социальной, политической, духовной сферах на базе живого творчества народа. Органам же управления надлежало развить, организовать это творчество как решающий фактор действительности для достижения близких и понятных народу ценностей.

Предстояло преобразовать организационную структуру, кадровый состав аппарата государственного управления, придать всем звеньям системы управления гибкость форм организации, способность перестраиваться адекватно складывавшимся ситуациям, сохранять и укреплять связь с социальной опорой — многомиллионными слоями трудящихся.

Допущенные ошибки, просчеты управления следовало исправлять по ходу дела, одновременно снизу и сверху, в соответствии с ритмом жизни общества.

Послевоенный кризис обострил восприятие новых идей государственного управления, заставив пересмотреть соотношение его конституционных и чрезвычайных методов, структур, функций.

Начавшееся весной 1921 г. нэповское реформаторство, направленное приоритетно на экономическую сферу жизни общества, коснулось государственного управления, воплотило сочетание новаторства и преемственности прошлого опыта.

Государственное управление имело долговременные цели: восстановить, развить и преобразовать экономику на основе государственного уклада, сделать ее основой укрепления экономической и политической свободы, обороноспособности России, непрерывного повышения жизненного уровня трудящихся; ликвидировать классовый антагонизм, эксплуатацию человека частным капиталом и др.; формировать новые экономические, социально-политические, духовные связи; возвысить роль системы государственного управления в соответствии с российской традицией реформирования сверху, идеей решающей роли государства; вовлечь трудящихся в управление государством на конституционной основе.

Среди текущих задач государственного управления преобладали в начале 20-х гг. следующие: упразднить чрезвычайные органы, отказаться от чрезвычайных методов; привести старый государственный аппарат в соответствие с новым типом государства, власти; преодолевать бюрократизм управления и т. д.

Послевоенная обстановка требовала безболезненного перехода к другим способам государственных действий: вместо «красногвардейских атак», чрезвычайщины, милитаризации, тотального военно-коммунистического огосударствления к новым отношениям, методам, образу государственного управления [3]. Ис ходным фундаментальным принципом его должны стать интересы трудящегося большинства, благо всей массы общества в рамках классового содержания.

Самым первоочередным среди основных направлений послевоенной перестройки государственного управления стала ликвидация, преобразование чрезвычайных органов, отказ от чрезвычайных функций и методов работы конституционных органов, от военно-коммунистического образа управления.

Острая борьба сторонников военно-коммунистической и нэповской моделей управления расколола руководящую элиту правящей партии, отразилась в различных платформах, появлении фракциий, длительной общепартийной дискуссии, сокрушила «чрезвычайщиков», помогла осознать размеры и опасность социальной базы «чрезвычайки» [4].

Система управления сплочена под знаменем новых подходов к его объектам. Отвергнуты идеи как тотального, так и безгосударственного или ослабленного государственного и лишь общественного самоуправления.

Восстановлены и максимально возможно реализованы конституционные нормы власти и управления. Ежегодно избирались [5], созывались, работали Всероссийские, местные съезды Советов, проводились сессии ВЦИК, местных исполкомов, заседания президиумов; был увеличен количественный состав представительных, исполнительных органов. Никакие другие органы не могли принимать законы. Возросла роль съездов Советов всех уровней, ВЦИК, где усилена роль президиума и созданы постоянные федеральные бюджетная и другие комиссии. На заседания Советов привлекались рабочие, крестьяне; заседания местных Советов проводились нередко в рабочих кварталах, на промышленных предприятиях. Работники органов власти и управления регулярно отчитывались перед населением, информировали трудящихся о всех мероприятиях советской власти. С целью усиления надзора за государственным аппаратом, устранения бюрократизма, волокиты, возвышалась роль рабоче-крестьянской инспекции, в работе которой участвовали широкие массы рабочих и крестьян. Изменились в сторону демократизации, были упорядочены на конституционной основе взаимоотношения центральных и местных органов управления, расширены права, самостоятельность последних. Они стали функционировать на основе законно изданных в развитие Конституции специальных Положений (1922 г.) о губернских, уездных, городских, волостных Советах, их исполкомах. Активизации их служил лозунг оживления Советов после войны. Вопросы перестройки органов власти, управления решались коллективно на уровне Всероссийских съездов, сессий ВЦИК [6].

Повышен статус, возросла роль высшего государственного управления, высшего исполнительного и распорядительного органа — СНК, который под председательством В.И. Ленина перестроил в короткие сроки, упорядочил всю систему управления, обеспечил нэповское восхождение России [7]. Упразднялись совнаркомы губернских, городских Советов, существовавшие в годы интервенции и гражданской войны.

Повышению эффективности управленческого механизма способствовало развертывание его функционирования на плановых началах в соответствии с перспективным планом ГОЭЛРО, разработанным коллективом ученых, одобренным сначала VIII и затем утвержденным IX Всероссийскими съездами советов в декабре 1920 и 1921 гг. Первый в мировой цивилизации опыт государственного планирования рождался в Советской России на основе преобладания государственной и общественной собственности, утверждения власти народных Советов, позволял концентрировать оптимально скудные материальные, финансовые, людские ресурсы на решении приоритетных проблем электрификации, народнохозяйственного возрождения, достижения современной энерговооруженности труда и проявился по мере экономической, политической стабилизации в текущем, контрольно-годовом планировании. Постепенно возникла система планового управления во главе с государственной плановой комиссией, «плановое развитие стало характерной чертой государственного руководства экономикой» [8].

Произошло более четкое разделение функций государственных управленческих структур, усилена роль ВСНХ, местных СНХ в руководстве экономикой, изменена внутренняя структура ВСНХ, из ведения его главных комитетов изымались и передавались непосредственно предприятиям вопросы приобретения сырья, реализации продукции, распределения средств, что определило тенденции упразднения разбухшей в военное время системы главкизма и развития хозяйственной самостоятельности предприятий.

Радикальное поствоенно-коммунистическое реформирование воплотилось в трестировании, акционировании, синдицировании промышленности, поддержке концессионной, смешанной, кооперативной форм государственного капитализма, разветвленной банковской системы, развитии товарно-денежных, рыночных отношений, проведении финансовой и денежной реформ, частичной денационализации и приватизации мелких и средних предприятий, использовании частного и иностранного капитала и др. Характерно было использование рыночных механизмов, дифференцированных налогов, комплекса экономических методов управления при расширении его демократических принципов.

В системе государственного управления возникли структуры, ведавшие сферами внутренней торговли (Комиссия СТО, Наркомат), концессий (Главный концессионный комитет), кооперации, кредита и др., что изменяло априорные догматические и военно-коммунистические представления о характере советского управления.

Все большую роль в управлении играли профсоюзные, кооперативные, молодежные и другие общественные организации, их выборные органы. Одновременно суживалась его плюралистическая основа. Усилилась тенденция ликвидации многопартийности Советов, уменьшались количественно фракции меньшевиков и эсеров в составе всероссийских и местных съездов Советов [9]. В трудах лидеров, документах РКП(б) обосновывались тезисы «диктатуры партии», [10] целесообразности монопартийной политической системы, преследования и репрессий небольшевистских партий [11]. Коммунистической партии отводилась роль единственного идеологического, политического руководящего ядра в системе власти и управления.

Утверждался в сознании и практике постулат о том, что партия и руководит, и управляет в государстве рабочих и крестьян.

Нэповское государственное управление опиралось на конституционные основы, развитые и конкретизированные в Гражданском, Уголовном, Земельном, Гражданско-процессуальном, Уголовно-процессуальном кодексах, Кодексе законов о труде и других, вступивших в действие в 1922 г., ставших результатом интенсивной кодификационной работы [12], в которой участвовали крупные ученые, государственные и общественные деятели. Кодексы заменили чрезвычайное законодательство военного происхождения, укрепили законодательную базу, создали единое правовое пространство российского управления [13], которое опиралось на расширявшиеся рамки правового регулирования общественных отношений.

Судебная реформа, создание прокуратуры РСФСР как высшего органа правового надзора, реорганизация всех звеньев системы юстиции и правоохранительных органов, законодательства о правах граждан существенно повлияли на становление послевоенного управления в соответствии с советским характером демократии.

Российское государственное управление приобретало новые аспекты в связи с углублением интеграции советских государств. В 1918—1920 гг. Россия, Украина, Латвия, Литва, Белоруссия объединили армии, военное командование, управление транспортом, связью, финансами, снабжением, создали денежную систему на основе российского рубля. РСФСР взяла на себя все расходы этих государств по содержанию армий, государственного аппарата, налаживанию экономической жизни. Опираясь на итоги и уроки военно-политического союза, самостоятельные государства Азербайджан, Белоруссия, Грузия, Украина заключили с РСФСР договоры о сотрудничестве не только по военным, но и по экономическим, а затем и дипломатическим вопросам, осуществляли единую таможенную политику без та моженных границ. Возникли объединенные наркоматы путей сообщения, почт, телеграфа и др. ВСНХ приобретал черты общефедеративного органа, отраслевое управление переходило к органам РСФСР.

Нэп диктовал интеграцию управления. Были активизированы поиски путей координации государств в сфере власти и управления. Представители государств стали участвовать в работе Всероссийских съездов Советов, ВЦИК, а в декабре 1921 г. вошли в его состав. ВЦИК выступал теперь в роли не только российского, но и общефедеративного органа. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Грузия, Украина распространяли действие отдельных законов РСФСР, утверждали их («регистрация законов РСФСР»). Уполномоченные наркоматов РСФСР управляли объединенными наркоматами этих государств, координировалась работа необъединенных наркоматов. В органах власти и управления РСФСР представители этих государств имели широкие полномочия. Органы их управления строились по образцу РСФСР. Азербайджан, Армения, Белоруссия, Бухара, Грузия, Дальневосточная республика, Украина, Хорезм уполномочили РСФСР представлять и защищать их интересы на международной конференции в Генуе, подписывать все акты и от их имени. Тогда же, в 1922 г., развернулись активные поиски нового уровня федеративных отношений [14].

Однако аппарат управления оставался по сути старым, был чуть-чуть «подмазан советским миром», а отдельные его звенья работали против власти. Сказывались и прежние военно-коммунистические склонности, подпитываемые интервенционистскими силами на окраинах государства, ультимативными угрозами с Запада и Востока, нэповской стихией, нэпманским разгулом, сохранением безработицы, преступности, детской беспризорности, низкого уровня жизни и др.

С учетом первого года нэповского реформирования были внесены существенные коррективы в первоначальную концепцию нэпа, в организацию управления. На основе опыта двух послевоенных лет и в целом первого советского пятилетия сделаны выводы принципиального характера и внесены перспективные предложения.

Это пятилетие стало переломным в российской истории, решающим в становлении советской формы государственности, народной власти и управления. Россия стала советской, вышла из первой мировой войны, защитила свою государственность от попыток реставрировать старый строй. Преобразования выводили Россию на новый уровень развития, явились составной частью мирового и российского модернизационного процесса.

В.И. Ленин признал иллюзорной ставку на скорую всемирную революцию, короткий переходный период к новому обществу, бестоварность будущего общества, отметил отсталость России от цивилизованных государств мира, обосновал возможность существования России до следующего мирового военного конфликта в условиях постоянной угрозы западноевропейских государств.

России надлежало весь аппарат управления построить рационально, на принципах его научной организации, освободить от бюрократических и других излишеств, максимально сократить, удешевить, сделать гибким, оперативным, эффективным. Решение этих задач следовало возложить на реорганизованный Рабкрин (Рабоче-крестьянскую инспекцию), привлечь туда лучшие силы специалистов, рабочих, крестьян, сделать приоритетной его нормативную функцию, особым образом организовать его совместную работу с органами авторитетного партийного контроля, сохранив статус НК РКИ в составе правительства [15].

Исходя из фактической роли правящей партии в системе государственной власти и управления, В.И.Ленин обосновал необходимость увеличения количественного состава ЦК и ЦКК (Центральной контрольной комиссии) за счет наиболее активных политически рабочих и крестьян; совершенствования организации их взаимоотношений; замены И.В. Сталина на посту генсека ЦК; делегирования членов ЦКК в наркомат РКИ; использования его обследовательских материалов для разработки партийных решений, государственных законов и других актов.

Таким путем предполагалось укрепить коллективность в ра боте структур и ЦК в целом, контроль над партийными должностными лицами; предотвратить генсековский вождизм, не допустить сосредоточения непомерно большой власти в руках генсека, который призван обеспечить работу секретариата как исполнительного органа ЦК, его политбюро. В.И. Ленин предложил следовать неукоснительно решениям VIII — XI съездов РКП (б) и «пресечь наметившуюся тенденцию подмены Советской власти правящей партией. Партия, считал он, не должна подменять Советскую власть, но лишь направлять ее деятельность» [16].

Концептуальные предложения были направлены на радикальную корректировку государственного устройства и управления на основе усиления роли партии, развития исторического творчества трудящихся, которое играло роль решающего фактора общественного развития и становления государственного управления советского типа. Реализация этих предложений, вызвавших общепартийную дискуссию по вопросам реорганизации Рабкрина, происходила в условиях образования СССР.

Становление государственного управления на основе Конституции СССР и новой Конституции РСФСР

30 декабря 1922 г. открылась новая страница в истории российского государственного управления. РСФСР вошла добровольно на равных основаниях с БССР, ЗСФСР, УССР в единый Союз Советских Социалистических Республик. Первый съезд Советов СССР утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР, передал ввиду их чрезвычайной важности в союзные республики на дополнительное рассмотрение, поручил ЦИК Союза ССР учесть мнения республик, ввести документы в действие и представить их очередному съезду Советов. Образование СССР на основе советского интеграционизма — яркий акт развития российской государственности.

Советские государства объединились добровольно в союзное государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность во враждующем мире, расколотом на два лагеря, и внутреннее хозяйственное преуспеяние, и свободу национального развития на родов. На то была воля народов, выраженная съездами Советов четырех государств [17].

Особенности государственного управления теперь были обусловлены тем, что новый (союзный) тип советского федерализма воплотил многолетний интеграционный процесс, стал поражением национального сепаратизма, обеспечил государственный суверенитет объединившихся субъектов, сохранивших право свободного выхода из Союза, свои конституции, органы власти и управления, бюджеты, право приостанавливать на своей территории распоряжения СНК СССР; опротестовывать, не приостанавливая действия, декреты и постановления союзного правительства или печатать не только республиканские, но и союзные документы на общеупотребительных в республиках языках.

Через 13 месяцев Второй съезд Советов утвердил одобренную республиканскими съездами новую Конституцию СССР. В 1925 г. принята измененная соответственно ей новая Конституция РСФСР. Характерной чертой советского государственного управления явилось то, что процесс его становления с самого начала (1918 г.) развивался на конституционной основе [18].

Значительной была территориальная сфера союзной власти и управления. Четко определены предметы ведения Всесоюзного съезда, ЦИК, его Президиума, СНК, Верховного суда, объединенного государственного политического управления, функции, структура общесоюзных и объединенных (впоследствии союзно-республиканских) наркоматов, их количество, порядок функционирования, статус наркомов, коллегий.

В главу вторую вошли статьи о суверенитете союзных республик, которые сохранили за собой все атрибуты независимости в делах внутреннего самоуправления, имели свои Конституции, территории, органы власти и управления, правовую систему, гражданство в составе единого союзного гражданства. Пропорционально населению каждой республики съезд Советов избрал соответствующее количество членов в палату ЦИК (Союзной Совет). Совет Национальностей (вторая палата ЦИК) образовался из равного количества представителей союзных и автономных республик, автономных областей. За каждой союзной республикой было сохранено право свободного выхода из Союза, а соответствующая статья 4, где зафиксировано это право, могла быть изменена, ограничена или отменена при согласии всех республик, входивших в СССР [19].

Конституция СССР стала принципиальной основой организации государственного управления в Союзе и его субъектах, их равноправие, принцип демократического централизма [20].

Новая Конституция РСФСР, принятая Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г., исходила из концепции единого союзного конституционного пространства, была построена на принципах федерализма, учла первый российский конституционный опыт 1918—1925гг., опиралась на равенство России с другими республиками, на государственную собственность; имела подробные разделы об экономическом строе, автономных республиках, областях, системе органов власти, управления, их задачах, функциях, организации, взаимоотношениях с органами Союза и других союзных республик. Подробно зафиксированы положения о компетенции органов власти и управления субъектов РСФСР [21].

В соответствии с новыми конституционными основами была проведена кодификационная работа [22], создано и уточнено республиканское законодательство, опираясь на которое управленческие структуры развернули работу в рамках огромного союзного государства.

Относительно быстро построен новый союзный «этаж» системы государственной власти и управления, постоянно совершенствовались его взаимоотношения с республиканскими структурами, которые подстраивались под союзные, учреждаемые в основном по образцу республиканских и за счет их кадрового состава. Проведена «коренизация» местного управления, аппарат которого формировался из лиц коренных национальностей. На их языках осуществлялось и местное делопроизводство [23].

Создаваемая система государственного управления воплотила конституционность, народный характер, единство советской власти и управления, подотчетность трудящимся через подконтрольность органов исполнительной власти и при верховенстве органов законодательной власти.

Принципиальные вопросы становления системы государственной власти и управления, статуса ее отдельных структур рассматривались предварительно съездами партии, пленумами ЦК, его политическим и организационным бюро, секретариатом, Центральной контрольной комиссией, местными партийными инстанциями, обсуждались на съездах советов, сессиях его президиума и правительства, которые и принимали решения. Стало традиционным принимать на основе докладов специальные развернутые постановления «по вопросам советского строительства».

III съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов (13—20 мая 1925 г.) [24] признал важнейшей задачей приведение методов руководства и административного управления в соответствие с новыми условиями с тем, чтобы советы стали «на деле во главе всего хозяйственного и культурного строительства», обеспечили хозяйственный рост страны, дальнейший подъем культурной и политической активности масс. Решающим условием названо вовлечение самих трудящихся в советское строительство, развитие самодеятельности рабочих и крестьян, работниц и крестьянок. Только их участие в решении всех вопросов культурного и экономического развития являлось гарантией преодоления отрицательных сторон управления, громоздкой и технически нерациональной постановки его работы.

Становление нового управления тормозилось, по мнению съезда, такими остатками старой дореволюционной системы управления, как бюрократизм, волокита, административный произвол, бесхозяйственность, излишняя дороговизна, взяточничество, хищения, раздутая бумажная переписка.

Съезд определил программу налаживания качественного, эффективного управления, которая включала широкий спектр действий: неукоснительное проведение законов, оперативную информацию об управленческой деятельности, связь государственных органов с общественными структурами, отчеты должностных лиц перед избирателями, критику снизу любого органа управления, более точное разграничение имущественных и финансовых прав между местами и центром в сторону расширения прав местного управления, подготовку квалифицированных управленцев из рабочих и крестьян, женщин и молодежи, развитие предварительной и деловой проработки вопросов, коллективности в органах управления без подмены их ответственными должностными лицами; и др. [25]

Высшие, центральные, местные органы государственного управления строились и работали на основе отдельных нормативных актов — Положений, утвержденных ЦИК СССР и ВЦИК РСФСР (для России).

Союзное центральное управление было представлено пятью общесоюзными наркоматами: иностранных, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщений, почты и телеграфа; пятью объединенными или союзно-республиканскими наркоматами: продовольствия, труда, финансов, РКИ, ВСНХ [26]; центральное республиканское управление — а) пятью этими объединенными и б) республиканскими наркоматами: внутренних дел, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения, юстиции, ведавшими этими важными сферами совершенно самостоятельно.

Совершенствовался порядок взаимоотношений союзных и республиканских органов управления. Последние осуществляли как директивы соответствующих союзных структур, так и подчинялись своим ЦИК и СНК [27]. Определилась в 20-е гг. тенденция «линейной» связи, ведомственной вертикальной подчиненности от союзных через республиканские к краевым, губернским, областным, окружным и другим местным органам управления, в составе которых создавались соответствующие ведомственные структуры. Такой принцип функционирования усиливал единство, централизм управления по вертикали и был сопряжен с постепенным ограничением, сужением самостоятельности местного звена.

Специфическую роль играли союзный и республиканский наркоматы Рабкрина, их местные органы, опиравшиеся на свои первичные низовые звенья в виде ячеек содействия, имевшиеся во всех производственных коллективах, учреждениях и воплощавшие сочетание государственных и общественных начал, выборность и тесную связь с профсоюзными, кооперативными, молодежными и другими массовыми объединениями. Главная функция системы Рабкрина — совершенствование государственного аппарата, повышение эффективности управления. Рабкрин опирался на итоги исследовательской работы институтов, лабораторий, изучал и обобщал организацию труда и управления, формировал нормативы, технологию управленческого труда, функциональные параметры, структуру учреждений, методы и формы учета, отчетности, делопроизводства и др.

Рабкрин объединял научные и профессиональные кадры, специалистов по вопросам теории и практики государственного управления, политически активных рабочих и крестьян; проверял, контролировал все органы государственного и общественного управления на предмет правильного исполнения законов, выявления недостатков и главным образом предупреждения их путем совершенствования технологии управления.

Своеобразие соединения в Рабкрине партийного и государственного начал обеспечивалось тесной организационной связью двух различных органов: а) Председатель Центральной контрольной комиссии (ЦКК) ВКП (б), избираемый съездом партии, назначался наркомом РКИ, совмещал две должности; б) члены Президиума ЦКК входили в состав коллегии НК РКИ; в) члены ЦКК возглавляли отделы, управления и другие структуры Наркомата; г) проводились совместные заседания Президиума ЦКК и коллегии НК РКИ, где рассматривались лишь вопросы советского управления и ни в коем случае партийного руководства, которые оставались компетенцией лишь ЦКК, а не РКИ [28].

Такое соединение государственного начала с партийным обеспечило высокий авторитет Рабкрину, обязательность его решений, чего так не хватало другим государственным структурам. Соединение обеспечивало совместную работу, но не поглощение одного органа другим, не было «единослитного» органа «ЦКК—РКИ». ЦКК сохранилась, функционировала как партийный орган, была ядром Рабкрина, отчитывалась на съезде партии о своей партийной, главным образом контрольной работе и о совместной работе с Рабкрином по советской линии. Рабкрин сохранил статус государственного наркомата в составе правительства, его состав формировался в советском порядке, работал под руководством СНК, отчитывался перед ним. Соединение не смешивало функции двух органов, обеспечивало непосредственное партийное руководство, участие членов и структур ЦКК в работе государственного органа.

Рабкрин с помощью ЦКК способствовал рационализации государственного управления, повлиял на формирование объема и пределов функций, структуры государственного аппарата сверху донизу на основе функционального и производственного прин ципов построения. Было проведено несколько кампаний по сокращению постоянно растущих штатов служащих, административных расходов, реализации режима экономии, налаживанию учета и отчетности в структурах управления. Формировался подлинно народный контроль за деятельностью аппарата управления. Рабкрин в 1923—1933 гг. стал яркой самобытной страницей в истории становления нового типа управления и социального контроля [29].

Характерной чертой нэповского реформирования управления в первой половине 20-х гг. являлась опора его на рост политического сознания, хозяйственной активности крестьянства. Бесправный в прошлом класс заинтересованно участвовал в советских органах власти, различных кооперативных объединениях, кредитных и иных товариществах, комитетах взаимной помощи. В стремлении реализовать свои демократические права крестьянство создавало местные крестьянские союзы, пыталось организоваться самостоятельно, полнее выражать свои политические и общественные интересы, создать Всероссийский крестьянский союз по опыту подобного союза 1905—1906 гг. Инициатива крестьян расширить рамки участия в управлении была отвергнута. ЦК РКП (б) признал «недопустимым и нецелесообразным легализацию крестьянских союзов», предложил меры по развитию активности крестьян в Советах и кооперации. Повторившиеся вскоре в 1923—1924 гг. попытки создания Крестьянского союза или Союза хлеборобов ЦК партии рассматривал как антисоветские, кулацкие. В то же время экономическую инициативу крестьян стимулировала система мер, среди которых выделялись право аренды земли до 12 лет и найма рабочей силы в индивидуальных хозяйствах на определенных условиях, выхода из общины на хутора и отруба, замена натурального налога денежным, уменьшение его с дифференцированным учетом социального статуса и хозяйственной деятельности крестьянских дворов, учреждение единого сельскохозяйственного налога вместо множества различных повинностей; крестьянских кредитных товариществ и др.

Становление и деятельность системы государственной власти и управления на нэповской, союзной основе сопровождалось кризисными проявлениями, обострением социальной напряженности в отдельные годы первого послевоенного десятилетия и стремительным восстановлением за 5 лет довоенного уровня народного хозяйства. Нэповский период укрепил предпосылки дальнейшей реконструкции экономики, власти, управления, разрешения и старых, и новых противоречий в жизни общества. В условиях форсированной индустриализации, острой нехватки средств, нараставшего сопротивления крестьянства тяжелеющему налоговому бремени, ускоренной коллективизации в элитных кругах власти, в системе государственного управления утверждается курс на свертывание нэпа, который вводился всерьез, надолго, но не навсегда, и замену его социалистическим наступлением. Новый курс, выработанный в острой идейно-политической внутрипартийной борьбе второй половины 20-х гг., обусловил тенденцию этатизма, возрастания преобразующей роли партии и государства, масштабным всеохватом сфер жизни общества государственным управлением, которому придавались черты централизации, бюрократизации, командно-административной директивности, карательной репрессивности. Это находилось в рамках единой мировой тенденции этатизации (огосударствления), проявившейся ярко после экономического кризиса 1929—1933 гг., когда в развитых странах усилилось вмешательство государства в хозяйственные процессы, в экономику, общественную жизнь, его целенаправленное воздействие на социально-экономические процессы. Государство встраивалось «в сам процесс общественного воспроизводства в качестве его важнейшего структурного звена» [30].

Государственное управление с конца 20-х гг. функционировало на основе пятилетних планов, имевших силу закона, было подчинено выполнению максимально возможных плановых задании, которые нередко пересматривались произвольно в сторону увеличения под лозунгом за 10—15 лет достичь в промышленности того, на что развитым индустриальным странам потребовалось в свое время 100—150 лет.

Потребности планового и конкретного управления новыми отраслями промышленности обусловили создание соответствующих союзных и республиканских наркоматов, структур в местных органах, что привело к упразднению вертикальной системы ВСНХ, его органов в губерниях, краях, областях, округах. Ликвидированы были и областные промышленные бюро, объединявшие до 1929 г. СНХ нескольких губерний. В 1932 г. на базе союзно-рес публиканского ВСНХ образованы наркоматы тяжелой, легкой, лесной промышленности, которые обеспечили быстрое развитие отраслей. Наркомтяжпром превратил свою отрасль в базовую для развития всего народного хозяйства. Наркомлегпром подтянул во второй пятилетке темпы этой отрасли к темпам тяжелой. Возникли и другие новые наркоматы путем реорганизации и разделения существовавших. Из Наркомата путей сообщения выделен НК водного транспорта, из Наркомзема — НК зерновых и животноводческих совхозов. НК труда упразднен, слит с ВЦСПС, которому переданы все средства соцстраха, санатории, дома отдыха, научные институты, имущество, помещения и кадры. ВЦСПС приобрел необычный статус органа общественного управления, который руководил сферой организации труда.

Перестраивались структура, методы наркоматов в соответствии с изменившимися условиями и задачами. Каждый НК имел Совет, не менее половины состава которого составляли представители местных органов управления и предприятий. Обеспечивалась ведомственность управления. На рубеже 20—30-х гг. во всех советских и хозяйственных органах внедрена функциональная система построения аппарата. Позднее ее заменили производственной и производственно-территориальной системой.

Характерно, что съезды Советов слушали и обсуждали отчеты не только СНК, но и отдельных НК, утверждали конкретные программы развития отраслей и деятельности всех органов отраслевого управления. Всесоюзный VII съезд Советов (1935 г.) наметил по отчетам наркоматов тяжелой промышленности, зерновых и животноводческих совхозов широкую систему задач, требовавших от органов управления разносторонней и напряженной работы по развитию новых отраслей народного хозяйства. Президиум ЦИК, СНК контролировали работу наркоматов по выполнению решений съезда.

В системе управления утверждалась идеология развернутого наступления социализма, ограничения, вытеснения и ликвидации носителей старых укладов. Кулачество ликвидировано как класс, пострадало все зажиточное, в том числе середняцкое, крестьянство. Государственный пресс обрушен на единоличников, не желавших отказываться от своих хозяйств в пользу колхозов.

Местное управление развивалось и по мере изменения административно-территориального деления, районирования, упразднения губерний на рубеже 20—30-х гг., округов, образования областей на территориях краев, которые с 1924 г. по 1936—1937 гг. являлись крупными административно-территориальными единицами. Заметным звеном местного управления стали и районные органы, возникшие вместо уездных тоже на рубеже 20—30-х и в последующие годы [31].

Личный состав органов управления в союзном и республиканских центрах, на местах формировался из грамотных специалистов, за счет рабочих и крестьян («выдвиженчество», «выдвиженцы»), ускоренного обучения их на различных курсах, рабфаках, в средних и высших учебных заведениях, что качественно изменило социальное происхождение и положение управленцев. Ускоренно и в ходе радикальной реконструкции общества создавалась управленческая элита, советская бюрократия.

Союзное государственное управление пережило в 1923— 1936 гг. процесс динамичного становления на конституционной основе и в условиях нэповского реформирования и контрреформирования, ускоренной индустриализации страны, коренного преобразования сельского хозяйства по инициативе сверху в виде ускоренной же коллективизации с применением административно-насильственных методов, репрессирования «мироедского» и значительной части середняцкого слоев деревни.

Органы власти и управления испытывали острый дефицит образованных, компетентных специалистов-управленцев. Недостаток общей и политической культуры основной массы трудящихся, советских служащих сказывался на качестве и эффективности управления, которые партийно-властная элита во главе с И.В. Сталиным пыталась компенсировать приданием государственному управлению жесткого командно-административного, карательно-репрессивного характера, что бюрократизировало управленческий аппарат, все явственнее ограничивало непосредственное участие широких масс трудящихся в управлении, отрывало управление от народа.

Сохранилась острота проблемы разделения функций государственных, хозяйственных, партийных структур и органов других общественных организаций. Руководящая сила общества, правящая ВКП(б) брала на себя несвойственные политической партии управленческие административные и хозяйственные функции, вмонтировалась в систему государственной власти и управления. Система Советов депутатов трудящихся училась государственной власти и управления методом проб, на собственном опыте и путях антикапиталистической модернизации, что сопровождалось не только достижениями, но и неизбежными издержками.

Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР в преддверии второй мировой войны

Государственное управление строилось и функционировало со второй половины 30-х гг. на новой конституционной основе. VII съезд Советов СССР (28 января — 6 февраля 1935 г.) постановил изменить Конституцию, внести изменения в направлении дальнейшей демократизации избирательной системы и уточнения социально-экономической основы Конституции, приведения ее в соответствие с новым состоянием общества [32].

Принятие Чрезвычайным VIII съездом Советов (5 декабря 1936 г.) нового Основного закона мотивировалось окончанием антикапиталистического переходного периода, построением основ социализма, единоукладной плановой экономики, утверждением общественной собственности на средства производства, безраздельной власти трудящихся при руководящей роли рабочего класса во главе с ВКП(б), ликвидацией эксплуатации человека человеком, людей труда — частным капиталом, безработицы, безграмотности, беспризорности, нищеты и др.

Существенно изменились социальная структура общества, социальный характер и состав рабочего класса, крестьянства, интеллигенции, национально-государственное строительство, система государственного управления, идеология и состав аппарата управления, правящего слоя и его элитной верхушки.

Конституционные основы управления развивали прежние, опирались на зафиксированные в Конституции СССР 1936 г. фундаментальные качественно новые устои: собственность на орудия и средства производства, система хозяйства, государство рабочих и крестьян, народная власть в лице Советов депутатов трудящихся снизу доверху, распределение продукции по принципу «от каждого по его способности, каждому по его труду», гарантированная обеспеченность права на труд, который является обязанностью и делом чести. Базовыми основами управления в сфере государственного устройства являлись добровольность объединения в союз равноправных республик, четкость распределения предметов ведения и полномочий союзных и республиканских органов власти и управления, суверенность союзных республик.

Конституция определила четко статус, полномочия, функции, структуру союзных и республиканских, а также местных органов государственного управления, права и обязанности, порядок взаимоотношений союзного и республиканских правительств, наркоматов, местных исполкомов, призванных управлять конкретной отраслью; порядок формирования органов управления Советами депутатов трудящиеся, избираемыми впервые в отечественной истории путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании в одномандатных округах [33]. Предусмотрены были права общественных организаций, обществ трудящихся выставлять кандидатов, обязанность депутатов отчитываться перед избирателями о своей работе в органах власти и управления, законный порядок отзыва депутатов.

Участие трудящихся в органах власти и управления обеспечивалось гарантированными и равными правами на труд, отдых, материальную обеспеченность в старости и в случае болезни, потери трудоспособности; бесплатное образование от дошкольного до вузовского и медицинскую помощь. Основной закон гарантировал свободу слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, объединения в различные общественные организации.

Законодательно закреплена была и такая конституционная основа власти и управления, как роль ВКП (б), которая, согласно ст. 126-й, представляла собой руководящее ядро всех общественных и государственных организаций трудящихся. Сложившаяся реально, фактически эта основа породила своеобразную систему партийно-государственной власти и управления с приоритетной, диктаторской на практике ролью партии.

Зафиксированные в Конституции широкие права, свободы трудящихся, демократизация избирательной системы имели четкую социальную направленность, должны были обеспечить подлинно демократический характер формирования и деятельности органов государственного управления на благо народа, повышение его жизненного, культурного уровня. Объявлялись врагами народа (ст. 131) лица, покушающиеся на конституционные социальные устои, на общественную собственность — священную и неприкосновенную основу строя, источник его богатства и могущества [34].

Объявленные суверенными в конституционных пределах, союзные республики разработали по образцу и в соответствии с союзной свои конституции, отразившие как общие, так и особенные черты республиканского управления. Автономные республики приняли свои конституции [35]. На основе новых конституций перестраивалась система государственной власти и управления, что происходило в рамках официально объявленного курса демократизации.

Прежде всего были избраны Верховные советы СССР (12 декабря 1937 г.), союзных и автономных республик (июнь 1938 г.), краевые, областные, окружные, районные, городские, поселковые, сельские советы депутатов трудящихся — высшие и местные законодательные органы власти. Впервые не было ограничений избирательного права, разных норм представительства от городского и сельского населения, открытого голосования и списками. Реализовано конституционное право всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании; по два месяца продолжались избирательные кампании, выдвигались и обсуждались кандидаты в депутаты по территориальным избирательным округам. Все они представляли блок коммунистов и беспартийных.

Выборы прошли празднично, отличались высокой активностью избирателей [36]. Среди 1143 депутатов Верховного Совета СССР было 870 членов и кандидатов в члены партии, 460 рабочих (42%), 337 крестьян (29,5%), 326 служащих и интеллигенции (28,5%), 180 женщин, представители более 50 народностей страны. Среди 1281008 депутатов местных советов было 878 тыс. беспартийных, 402 тыс. членов и кандидатов в члены партии, 422279 женщин. На первых сессиях были сформированы президиумы союзного, республиканских верховных советов, советы народных комиссаров, исполнительные комитеты, созданы структурные подразделения, обновлены все органы государственного управления, что означало демократическую реформу всей политической системы. Внимание органов власти и. у правления сосредоточено на выполнении заданий третьего пятилетнего плана развития народного хозяйства (1938—1942 гг.).

В соответствии с новой Конституцией СССР изменилось правовое обеспечение государственного управления. Усовершенствовано гражданское, семейное, трудовое, уголовное право. Новое колхозное и земельное право учитывало Примерный устав сельскохозяйственной артели, принятый II Всесоюзным съездом колхозников-ударников в феврале 1935 г., считавшийся многие годы своеобразной колхозной конституцией.

Непрерывно увеличивались масштабы, объемы государственного управления, конкретизировались функции его органов, создавались новые звенья в связи с усложнившейся социально-экономической и культурной сферами жизни, совершенствовалось отраслевое управление, прежде всего в промышленности, строительстве, культуре, народном образовании, военном комплексе.

Из Наркомтяжпрома выделились наркоматы оборонной промышленности (декабрь 1936 г.), машиностроения (август 1937 г.), из Наркомата электростанций и электропромышленности — Наркомат электропромышленности (апрель 1939 г.), создан наркомат по строительству (май 1939 г.), который возглавил управление огромным строительным производственным комплексом за счет внутригосударственных капитальных вложений без каких-либо иностранных инвестиций. Возникновению, развитию и специализации новых базовых отраслей способствовало образование наркоматов нефтяной и угольной промышленности на базе Наркомата топливной промышленности. Возникновение двух десятков промышленных наркоматов усилило государственное управление бурно развивающейся индустриализацией страны; механизацию, машинизацию процессов в различных секторах экономики. Обеспечено управление новыми машиностроительными отраслями (авто-, авиа-, тракторо-, комбайно-, станкостроение и др.), что способствовало созданию новой структуры промышленности, отвечающей потребностям индустриальной цивилизации.

В организации управления усиливались общесоюзные начала, централизация, бюрократизация, роль административно-штатного персонала, укрепилась дисциплина исполнения, повышалась ответственность за реализацию «директив партии и правительства». Огосударствление управления охватило сферы науки и искусства [37].

Резко возросли объем, параметры государственного управления, роль его союзных органов и исполнительного, раздробленного по ведомствам контрольного аппарата, численно рос управленческий аппарат, который становился все более громоздким, многоступенчатым («многозвенным»), увлекавшимся отчетами, запретами, указаниями, циркулярами и другими формами чиновного бюрократического творчества. Исполнительный аппарат становился главным звеном управления, послушным инструментом правящей верхушки, действовал директивно, жестко, преследовал зачастую свои аппаратные интересы в ущерб управляемым объектам.

В сфере военного управления штаб РККА был преобразован в Генеральный штаб (1935 г.), создан Наркомат Военно-Морского Флота (1937 г.), учреждены главные Военные советы РККА и ВМФ (1938г.), увеличено число военных округов и окружных военных советов, восстановлен институт военных комиссаров, введены персональные военные звания для командиров, принята личным составом 23 февраля 1939 г. присяга по новому тексту, начал действовать Закон о всеобщей воинской обязанности (1 сентября 1939 г.). Усилилось партийное руководство, созданы отделы по военной работе в республиканских, краевых, областных, окружных, городских и районных комитетах ВКП(б).

Комплексно укреплялась во всех отраслях управления трудовая дисциплина, установлены административные взыскания за опоздания на работу и прогулы (28 декабря 1938 г.), введены единые трудовые книжки (январь 1939 г.), проведена всесоюзная перепись населения (январь 1939 г.), что способствовало учету трудовых ресурсов.

Перестроены судебная система, прокуратура. Органом судебного управления стал новый Наркомат юстиции, который проводил и кодификацию законодательства. Правоохранительная система призвана была обеспечить соблюдение новой Конституции, законов всеми организациями, учреждениями, должностными лицами, гражданами; карать преступников, исправлять и перевоспитывать их, предотвращать преступления во всех сферах общества, в том числе и в управлении.

На основе ст. 126 Конституции СССР [38] утвердилась официально практика совместных решений государственных и партийных органов на всех этажах управления. И ранее существовала такая практика, но теперь партия консолидировала властные и управленческие структуры. Все больше и больше государственных решений принималось совместно с партийными органами, а «партийные решения приобретали фактически характер нормативных актов» [39], воспринимались государственными органами как обязательные для них.

Своеобразно применялся общемировой принцип назначения на ответственные должности доверенных лиц. В истории россий ского государственного управления он трансформировался в номенклатурный принцип партийного руководства всеми структурами государственного управления. Обусловлено было это многими факторами, в том числе преобладанием долгое время в государственном аппарате специалистов, чиновников досоветского прошлого, нехваткой новых управленцев, стремлением правящей партии организовать четкую работу государственного аппарата управления, усилить его ответственность и эффективность. Партийные инстанции в соответствии с принципом «Кадры решают все» активно и целенаправленно формировали персональный состав органов власти и управления. С их согласия назначались партийные и беспартийные кадры на государственные и общественные посты. Составлялись списки номенклатурных должностей. Номенклатурный принцип обеспечил партийное управление страной. К концу 30-х гг. он охватил выборные органы власти, всю систему государственного и общественного управления, хозяйственные должности. При этом он порождал должностную чехарду, партийную деспотию, безответственность кадров перед государственными органами, трудящимися [40]. Вследствие этого Советы были властью для трудящихся через партийно-государственную администрацию, в руках которой все больше и больше концентрировались власть и управление, что противоречило демократической природе Советов и системы управления, отраженных в Конституции СССР. Участие широких масс трудящихся в управлении становилось формальностью, прикрывавшей диктат партийно-государственной бюрократии. От аппарата управления в первую очередь стала зависеть во многом судьба рядового человека — труженика. Аппаратная бюрократия охватывала все более тотально основные сферы жизни, повсеместно утверждался аппаратно-бюрократический централизм. В стране, где Советы возникли, утвердились как высшая форма демократии, сформировалась диктатура властной корпорации, одного лица, ставших над народом, государством, партией.

Демократические основы государственного управления, заложенные в Основном законе страны [41], были реализованы не полностью и с извращениями, что произошло в конкретной между народной [42] и внутренней исторической ситуации, было обусловлено многими факторами объективного и субъективного характера.

* * *

Функционировавшая между двумя мировыми войнами в 20— 30-е гг. советская система государственного управления переживала процесс становления, перманентной реконструкции, обусловленной послевоенным и послеинтервенционистским кризисом, нэповским реформированием, образованием СССР, принятием двух конституций СССР и двух новых конституций РСФСР. Она отразила экстремальность, напряженность исторически короткой межвоенной паузы, форсированность антикапиталистической реконструкции общества при фронтальном противодействии развитых индустриальных стран, отсутствии сколько-нибудь заметных внешних инвестиций, необходимости срочно ликвидировать экономическую и культурную отсталость России. Система государственной власти и управления новой России оказалась под прессом жесткого политического и социально-экономического давления западных стран.

Об эффективности строившейся системы государственного управления свидетельствует исторический скачок, совершенный страной за два десятилетия, вступление в индустриальную цивилизацию, превращение по объему и структуре производства в первую в Европе и вторую в мире промышленную державу, переход к качественно новому обществу, которое на уровне самооценки объявлено социалистическим [43]. Соответственно социалистической объявлена система власти и управления.

Курс на социализм, на демократизацию общества, власти, управления воплощен в масштабных достижениях цивилизационного характера, которые вошли в мировую историю XX в., определяли во многом характер развития мировой цивилиза ции [44]. Государственное управление было приспособлено к потребностям гигантской модернизации, которая создала за 20 лет могучий потенциал, бастион цивилизации, достаточный для разгрома фашистской Германии, вознамерившейся уничтожить Россию (СССР) как препятствие на пути к мировому господству.

В советском государственном управлении 20—30-х гг. проявились характерные для него основные черты, в том числе республиканская сущность, федерализм в сочетании с унитаризмом; конституционность основ управления; представительство снизу доверху трудящихся — главный источник власти и управления; единство власти и управления, законодательной и исполнительной вертикалей, подотчетность и подконтрольность последней первой; сочетание государственных и общественных начал, связь органов государственного управления с профсоюзными, молодежными, кооперативными и другими общественными организациями и массовыми добровольными обществами; определяющая роль правящей коммунистической партии, статус которой закреплен конституционно в качестве руководящего ядра общественных и государственных организаций, что обусловило партийно-государственную природу управления; новаторство и динамизм, постоянное развитие на основе творческих поисков, учете отечественного и мирового опыта, научной организации труда и управления; плановость с учета текущей ситуации, ресурсов, ближайших задач и долговременных перспектив; сочетание планово-административных и планово-экономических методов управления, его централизация и бюрократизация [45].

В 30-е гг. деформировались принципы советского управления. Сказались низкий уровень общей, политической, управленческой культуры, идеологический и партийный монополизм, культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение его от власти и управления. Утвердилась в управлении воля высшего должностного лица, власть административно-исполнительного, чиновно-бюрократического аппарата, предельная концентрация полномочий в руках узкого круга должностных лиц, всевластной партийно-государственной верхушки, тотальное подчинение интересов личности своеобразно толкуемым интересам государства. Все это повлияло отрицательно на качество государственного управления. Ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой, судебный и внесудебный произвол, массовые репрессии, отчего пострадали многие невинные люди, в том числе и члены ВКП(б), работники государственного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др., что стало трагической страницей истории управления.

Вопросы для самопроверки

1. Какие факторы повлияли на становление советского государственного управления после иностранной военной интервенции и гражданской войны?
2. Нэповская демократизация, перестройка системы чрезвычайного управления в условиях послевоенного кризиса.
3. Становление союзного государственного управления при образовании СССР.
4. Значение Конституции СССР 1924 г. и новой Конституции РСФСР для совершенствования государственного управления.
5. Изменение государственного управления на основе новой Конституции СССР 1936 г . в преддверии второй мировой войны.
6. Основные черты советского государственного управления 20—30-х гг.
7. Фундаментальные итоги и уроки деятельности государственного управления к концу 30-х гг.

Рекомендуемая литература

1. Декларация об образовании СССР. Договор об образовании СССР. 30 декабря 1922 г. // Съезды советов в документах. 1917—1936: В 3 т. Т. III . M ., 1960.
2. Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A . M ., Черноус В.В. Теория и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996.
3. Конституция (Основной закон) СССР. 5 декабря 1936 г. //Съезды советов в документах. 1917—1936. T. III. М ., 1960.
4. Коржихина Т.П., Сенин А. С. История российской государственности. М., 1995; Курицын В.М. История государства и права России 1929—1940. М., 1998.
5. Основной закон (Конституция) СССР 1924 г. // Съезды советов в документах. 1917 — 1936. Т . III. M., 1960.
6. Политическая борьба за выбор модели социализма. Сталинская «революция сверху» // Политическая история России / Отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998.

[1] Попытка повернуть Россию вспять обернулась иностранной военной интервенцией, гражданской войной, принесла кровь, страдания, разрушения, лишения, обрекла народ страны ни величайшую трагедию в ее истории.

[2] Лихолетьем 1917—1920 гг. доказана приверженность абсолютного большинства населения России движению к новым историческим рубежам, его решимость не допустить возврата к старому режиму, который завел страну в тупик и был отвергнут двумя народными революциями 1917 г.

[3] Один из уроков 1917—1920 гг. — структура, функции, методы государственного управления должны быть адекватны задачам, условиям момента.

[4] Совет труда и обороны теперь действовал на правах комиссии СНК, согласовывал деятельность ведомств, преимущественно в хозяйственном строительстве, имел в составе наркомов ВСНХ, труда, земледелия, продовольствия, рабоче-крестьянской инспекции, представителей ВЦСПС, ЦСУ; возглавлялся он Председателем СНК В.И. Ульяновым (Лениным); преобразован (1923 г.) в ЭКОСО, в исполкомах созданы экономсовещания, координировавшие работу местных хозяйственных органов.

Сначала сужен был объем функций Всероссийской комиссии по борьбе с контрреволюцией и саботажем, усилены в ее работе начала «революционной законности», борьбы с детской беспризорностью, в 1922 г. она реорганизована в Государственное политическое управление, упразднены местные, транспортные, фронтовые, армейские ЧК. Судебные функции изъяты из ведения административных органов, сосредоточены в народных судах. Продолжала функционировать до 1936 г. созданная в 1920 г. при СНК Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК ЛБ), которая руководила обучением неграмотных и малограмотных взрослых с помощью добровольного общества «Долой неграмотность», возглавляемого Председателем ВЦИК М.И. Калининым, опираясь на организационную структуру системы ликбеза. Упразднены ВРК, ревтрибуналы и другие чрезвычайные органы. См.: ВЧК и начало нэпа // Свободная мысль. 2000. № 4. С. 114-128.

[5] Восстановлена конституционная избирательная система с ее специфическими чертами: прямые выборы с открытым голосованием в сельские и городские Советы, многоступенчатые — в высшие органы власти и управления; избирательные участки — по предприятиям, территориальные — для не охваченного производством населения, преимущество в нормах представительства для рабочих по отношению к крестьянству, лишение избирательных прав 7 категорий лиц, многопартийность Советов.

[6] См.: Съезды Советов в документах. 1917—1936гг.: В 3 т. T . I . M ., 1959. С. 141—147, 180—184; 216.

[7] Восстановлено действие статьи 37 Конституции РСФСР, согласно которой «общее управление делами РСФСР принадлежит СНК, который принимает все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной жизни». Есть версия, что за весь XX в. Россия лишь однажды — с октября 1917 г. до осени 1922 г. имела такое правительство, которое умело привлекало, расставляло по местам лучшие силы, управляло наиболее рационально, правильно, целесообразно. См.: Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995. С. 173.

[8] 2 История государства и права России /Отв. ред. Ю.П. Титов. М., 1996. С. 358.

[9] Еще на VIII съезде Советов в работе участвовали меньшевистские и эсеровские делегаты без права решающего голоса. Организации этих партий существовали легально. Эсеры предложили создать «единую социалистическую партию». Меньшевистская РСДРП участвовала в 1920 г. во Всероссийском партийном совещании, провела свою конференцию, а в 1922 г. призвала к установлению демократической республики и в условиях преследования ушла в подполье. В 1922 г. активным членам партии эсеров было предъявлено обвинение в конспиративной антигосударственной деятельности, они были арестованы и предстали перед судом летом 1922 г.

[10] Активно утверждал тезис «диктатуры партии» Г.Е. Зиновьев, предлагавший закрепить его конституционно. См.: Зиновьев Г.Е. Наши задачи // Правда. 1923. 2 марта, а также XII съезд Российской коммунистической партии (большевиков). Стенографический отчет М., 1923. С. 41.

[11] См.: Об антисоветских партиях и течениях. Резолюция XII Всероссийской конференции РКП (б). 4—8 августа 1922 г.

[12] См.: Исаев И.А. История государства и права России. М.,1994. С. 354—368. Здесь представлены аналитический итог разработки, содержание каждого кодекса, споры разработчиков, детальность обсуждения, коллективность принятия.

[13] Кодексы оформили юридически нэповское государственное управление, означали правовое регулирование его сферы, отразили его социально-экономическую сущность и пределы, господствующее положение государственной собственности, развитие частнохозяйственной деятельности при регулирующей в определенных рамках роли государства.

[14] Советские республики Азербайджан, Армения, Грузия объединились 12 марта — 13 декабря 1922 г. в Закавказскую Социалистическую Федеративную Республику, создали федеративное управление в сферах внешней политики, военных дел, финансов, транспорта, связи, РКИ, которым ведал исполнительный Союзный совет. В других сферах республики сохранили самостоятельное управление.

[15] См.: Последние письма и статьи В.И. Ленина. 23.12.1922—02.03.1923 г. И // Полн. собр. соч. Т. 45. М., 1970. В 34—45-м, 49—55-м томах опубликованы произведения первого и бессменного в течение пяти лет Председателя СНК, в которых отражена роль В.И. Ленина в создании, развитии советского государства, управления.

[16] Игнатов В.Г., Понеделков А.В., Старостин A . M ., Черноус В.В. Теория и история административно-политических элит России. Ростов н/Д, 1996. С. 120. В.И. Ленин убеждал соратников в том, что компартия может руководить, но не управлять, не смешивать в текущей работе общественно-партийные и государственно-советские функции.

[17] Исключительному ведению съезда СССР подлежали изменения, дополнения союзного договора; исключалась возможность его денонсации в одностороннем и групповом порядке. Конституционно была оформлена возможность вступления в СССР новых государств; образование Союза представлялось шагом по пути объединения трудящихся всех стран в мировую социалистическую советскую республику. В последующие годы Союз объединял 16 союзных республик. См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов. 1922-1936 гг. М., 1960. Т. 1. С. 17, 75.

[18] Президиум ЦИК сообщил в июле 1923 г. всем народам и правительствам о создании СССР, о начале работы его высших органов власти и управления. См.: СУ РСФСР 1923 г. № 95. Ст. 950. На II съезде Советов присутствовало 2124 делегата. В Союзный Совет ЦИК избрано 414 членов и 220 кандидатов пропорционально населению союзных республик. РСФСР уступила добровольно часть мест менее населенным БССР и ЗСФСР. Совет Национальностей утвержден в количестве 100 человек по списку республик и областей. См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов 1922—1936гг. Т . III. С . 31—33.

[19] Вторая палата ЦИК и такое построение высших органов СССР, чтобы они полностью отражали не только общие нужды и потребности всех народов, но и специфические каждого из них, сделаны по рекомендации XII съезда РКП(б). См.: Съезды Советов СССР. Т. 1.С. 28. Современные авторы полагают, что ни в одной из западных федераций ее субъекты не имели статуса суверенного государства. Это советское новаторство не получило мирового развития, было отягощено элементами унитаризма в СССР. См.: Коржчхина Т.П., Сенин А.С. Указ соч. С. 198.

[20] См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов 1922—1936 гг. Т . III. М ., 1960. С. 15—22, 40—54. Конституция принималась в обстановке острых дискуссий, не были поддержаны идеи ликвидации РСФСР и ЗСФСР, вхождения автономий на правах независимых суверенных республик, высказывались возражения против союзной Конституции (ограничиться лишь договором), союзного гражданства, Палаты национальностей, вхождения в нее представителей автономий.

[21] В современной литературе есть мнения как о федеративном, так и унитарном характере государственного устройства и управления РСФСР. См.: История государства и права России. С. 387.

[22] Об основах судоустройства, судопроизводства, основных началах уголовного законодательства, общих началах землепользования и землеустройства СССР и союзных республик, о новой редакции УК РСФСР см.: Исаев И.Л. Указ соч. С. 369-370

[23] При приеме на государственную службу при прочих равных условиях преимущество отдавалось лицам, знающим местные языки. ВЦИК и СНК упразднили наркомнац, вместо которого при Президиуме ВЦИК учрежден (апрель 1924 г.) отдел национальностей. См.: История государства и права России. С. 368.

[24] Присутствовало 2276 делегатов. ЦИК СССР образован в составе 633 человек. В Союзный Совет избрано 450 членов и 199 кандидатов. РСФСР уступила часть полагавшихся ей мест (все население составляло 70,2% СССР) менее населенным республикам. Совет национальностей утвержден в составе 131 члена и 53 кандидатов, представлявших все национальные государства и государственные образования СССР. См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов 1922-1936гг. Т . III. С . 65-71.

[25] См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов 1922—1936 гг. Т . III. С .77-83.

[26] До 1936 г. функционировал СТО (Совет труда и обороны) СССР, созданный Совнаркомом по решению ЦИК.

[27] См.: СЗ СССР 1927 г. № 21. Ст. 242.

[28] Протоколы, документы совместных заседаний ЦКК ВКП(б) и НК РКИ по советским вопросам хранились в государственных архивах, а документы ЦКК — в партийных.

[29] Своеобразное соединение, совместная работа НК РКИ и ЦКК ВКП(б) прекратились, когда оба органа упразднили в 1934 г., была создана Комиссия партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссия исполнения при СНК СССР преобразована в Комиссию советского контроля при СНК, которая сосредоточилась на функциях контроля исполнения решений правительства и осуществляла бюрократический контроль силами штатных контролеров без участия масс (упразднены и ячейки содействия РКИ).

[30] История России. ХХ век /Отв. Ред. В.П. Дмитренко. М., 1997. С. 281.

[31] Провозглашенная 23 марта 1918 г. Донская советская республика управлялась своим правительством — СНК до захвата ее в мае германскими войсками. После восстановления советской власти в 1920г. переименована в Донскую область (имела 6 округов), административное деление которой изменено декретом ВЦИК (7 марта 1923 г.). В ноябре 1924 г. донские округа и районы вошли в Северо-Кавказский край (центр — г. Ростов-на-Дону), объединивший Дон, Кубань, Ставрополье, национальные округа и области Северного Кавказа. Летом 1930 г. вместо округов созданы районы. В январе 1934 г. из Северо-Кавказского края выделился Азово-Черноморский край, разделенный 13 сентября 1937 г. на Краснодарский край и Ростовскую область.

[32] См.: Съезды Советов СССР. Сб. документов. Т . III. С . 215, 223— 224. Проект разрабатывался почти полтора года Конституционной комиссией, 12 подкомиссиями в составе квалифицированных специалистов, ученых, государственных и общественных деятелей из всех республик; он опубликован, изучался повсеместно и полгода всенародно обсуждался на собраниях трудящихся, заседаниях советских и других различных структур, на Чрезвычайных районных, городских, областных, краевых, республиканских съездах Советов, одобрен с поправками, предложениями, которые учтены Конституционной комиссией и союзным съездом, где проект тщательно обсужден коллективно, уточнен. Современная литература отразила действительно всенародное творческое обсуждение и одобрение проекта; участие более половины взрослого населения, поступление в комиссию 154 тыс. предложений к отдельным статьям, выступление по докладу И.В. Сталина 56 делегатов, работу Редакционной комиссии, принятие Всесоюзным съездом 47 поправок и дополнений к трем десяткам статей. Подробнее см.: История государства и права России / Отв. ред. Ю.П. Титов С. 406—408; Исаев И.А. Указ. соч. С. 384.

[33] Конституция СССР 1936 г. «формально отвечала лучшим мировым образцам того времени». Политическая история России / Отв. ред. В.В. Журавлев. М., 1998. С. 530.

[34] См.: Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик // Съезды Советов СССР. Сб. документов Т. III . С. 226—246. Обобщенные оценки Конституции СССР. См.: История государства и права России / Отв. ред. Ю.П. Титов С. 418.

[35] Конституция РСФСР принята 21 января 1937 г. XVII Всероссийским съездом Советов. Многие главы, статьи повторяли дословно аналогичные главы, статьи союзного Основного закона, были составлены в соответствии с ним, в том числе по вопросам государственного управления. РСФСР, сказано в ее Конституции, добровольно объединилась с другими республиками в Союз ССР, передала ему права согласно ст. 14 Конституции СССР, осуществляет власть и управление самостоятельно вне пределов этой статьи, сохраняет свои суверенные права, признает обязательность законов СССР на своей территории. В отличие от союзной в Конституции РСФСР представлена структура местных исполкомов, допускались особенности с учетом социально-экономического разнообразия районов, городов, автономных республик.

[36] На многих избирательных участках граждане стремились проголосовать в числе первых, занимали очередь с вечера, ожидали всю ночь до начала голосования в 6 часов утра. По данным избирательных комиссий, в выборах ВС СССР участвовало 96,8% избирателей, в местные СДТ — 99%. За кандидатов единого блока проголосовали 99% избирателей в ВС СССР, 99,02% — в областные, 98,7% — в районные, 98,04% — в городские и сельские советы депутатов трудящихся, что отражало единство народа, власти, управления, подотчетность власти народу, для чего существовало право отзыва избирателями депутатов.

[37] При правительстве были созданы всесоюзные комитеты по делам искусств (1936 г.), кинематографии (1938 г.), высшей школы (1936 г.), регламентирован порядок присуждения ученых степеней, присвоения ученых званий, введен в действие типовой устав вуза (1938 г.).

[38] В Конституции РСФСР отсутствовала аналогичная статья, поскольку здесь не было своей партии в отличие от других союзных республик, действовала ст. 126 союзной Конституции.

[39] Исаев И.А. Указ. соч. С. 401.

[40] См.: Коржихина Т.П., Фигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия // Вопросы истории. 1993. № 1. С. 25—36; Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М, 1995, С. 240—272.

[41] См.: Курашвили Б.П. Новый социализм. К возрождению после катастрофы. М., 1997; Власть и советское общество в 1917—1930 годы: Новые источники. «Круглый стол» // Отечественная история. 2000. № 1.

[42] См.: Россия, которую мы не знали. 1939—1998. Хрестоматия. Челябинск, 1995.

[43] Ранее Российская Федерация, Советский Союз были названы «социалистическими» в смысле перспективы и социального характера строительства. В 30-е гг. общество объявлено социалистическим по итогам строительства и на основе определенных критериев, зафиксированных в Конституции СССР 1936 г. Социализм считался тогда построенным в основном с перспективой завершения его строительства. Позднее многие авторы критически отнеслись к этой самооценке. (История государства и права России / Отв. ред. Ю.П. Титов. С. 401, 403.)

[44] Нарастало стремление рабочих, крестьян, интеллигенции, государственных и общественных деятелей различных стран увидеть, понять «феномен возникновения и строительства нового, справедливого, доселе невиданного на планете общества», крепла их поддержка Страны Советов и надежда на успех. См.: Куликова Г.Б. СССР 1920—1930-х гг. глазами западных интеллектуалов //Отечественная история. 2001. № 2. С. 4.

[45] См.: Поташев Ф.И. Воплощение российских традиций соборности в народных Советах XX в. // Российская соборность и современность. Ростов н/Д, 1997.

Содержание

Дальше