ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ СОВРЕМЕННЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Если согласиться с тем, что в мировой политике сегодня происходят изменения качественного характера, то логично предположить, что это влечет за собой не менее радикальные изменения и свода правил, регулирующих поведение участников политического взаимодействия, образующего определенный политико-правовой режим современных международных отношений. Со времени выхода в свет работ основоположника международного права голландского юриста Гуго Гроция, то есть на протяжении 350 лет существования Вестфальской системы, и вплоть до наших дней ведется дискуссия об эффективности или даже самом существовании международного права как такового. Крайние позиции выражаются в утверждении одного крыла исследователей, что международное право должно играть определяющую роль в поведении государств в международных делах, и в утверждении другого, что это лишь набор легалистских аргументов для обоснования любой акции государства, к которой оно считает необходимым прибегнуть. Крупный советский специалист по международному праву Е. Б. Пашуканис считал право одной из форм внешней политики и писал о том, что “международное право есть способ оформления и закрепления в обычаях и договорах разнообразных политических и экономических отношений между государствами”. По мнению же многих западных ученых, право первично и по отношению к экономическим условиям, и к государству, и к политике. Указанное мнение лежит в основе многих течений юридической мысли прошлого и настоящего – юридического позитивизма, нормативизма, теорий “чистого” права. Так, юристы – позитивисты рассматривают право как самоочевидный факт, не нуждающийся ни в объяснении, ни в оправдании. Юридические нормы же рассматривались как следствие деятельности государства.
Нередко международное право сравнивают с правилами дорожного движения, которые принимаются всеми его участниками для общего удобства и безопасности. В государственном (внутреннем) праве установленные нормы права соблюдаются благодаря наличию общего «инспектора дорожного движения» - государства. Весьма высока степень подчинения правилам в международном частном праве, регулирующем отношения между негосударственными субъектами транснациональных отношений - отдельными гражданами, компаниями, организациями в таких, например, областях, как торговля, связь, туризм. Здесь эффективность обеспечивается высокой вероятностью исключения нарушителя правил из международного общения со всеми вытекающими отсюда экономическими и иными последствиями для компаний, юридических и физических лиц. Что касается публичного международного права, сфера применения которого - межгосударственные отношения, то оно характеризуется меньшей степенью исполнения. Во многом это объясняют отсутствием «верховного судьи и исполнителя» над государствами.
Действительно, основное ядро международного публичного права составляет вытекающий из обычая и заключенных договоров свод правил, призванных исключить вооруженную борьбу между государствами. Тем не менее, систематические военные конфликты и крупномасштабные войны являлись такой же неотъемлемой чертой истории международных отношений на всем ее протяжении, как и периоды мирных отношений между ними. Это вело к формированию довольно скептического или даже циничного отношения к международному публичному праву. Широко известно, например, высказывание бывшего министра иностранных дел Израиля Абба Эбана: «Международное право - это право, которого_злонамеренные (люди – М. М.) не придерживаются, а праведные - не принуждают его исполнять». Однако значительная часть государств в большинстве случаев все-таки придерживаются обычных и договорных норм международного права. Но беда в том, что исключением из этого правила являются войны, часто перечеркивающие все то позитивное, что накоплено в практике международного права в мирное время.
Существуют две полярные точки зрения на соотношение права и политики. Одна утверждает, что в основе политики, любых государственных форм лежит сознание, прежде всего правовое сознание. Другая видит в праве лишь форму, в которой проявляется политика как ее содержание. Истинная политика, по И. А. Ильину, есть искусство объединять людей, искусство права, искусство справедливости. “Всякая государственная форма есть прежде всего «порождение» или «произведение» правосознания... Итак, государство, государственная форма, правопорядок и вся политическая жизнь народа — суть всегда проявление, живая функция, живое создание множества личных правосознаний. Ее цель воспитывать и организовывать национальное правосознание, хотя последнее первично по отношению к политике и государству” – писал этот русский мыслитель. Он считал, что «человеческое правосознание возникает иррационально» и отличал «морское» правосознание греков и англичан, от «континентального» правосознания у русских и китайцев. «И нет ничего опаснее и нелепее,— констатировал философ,— как навязывать народу такую государственную форму, которая не соответствует его правосознанию (например, вводить монархию в Швейцарии, республику в России, референдум в Персии, аристократическую диктатуру в Соединенных Штатах и т. д.)».
У этого подхода есть решительные оппоненты. Позиция по указанному вопросу Е.Б. Пашуканиса — крупного советского специалиста по общей теории права и по международному праву, была диаметрально противоположной взглядам И.А Ильина. Советский правовед полагал право одной из форм политики, в частности, внешней. Он писал, что «международное право есть способ оформления и закрепления в обычаях и договорах разнообразных политических и экономических отношений между государствами». Словом, Пашуканис в вопросе о соотношении политики и права отдавал приоритет первой, политика у него первична, а право не может быть «выше» политики. Содержание и практическая реализация права, в конечном счете, определяется зрелостью политических отношений. По его мнению, «передовые» правовые нормы рискуют остаться на бумаге, если не созрели реальные политические условия для их воплощения в жизнь, точно так же, как может иметь место ситуация, когда правовое нормотворчество отстает от темпов политической жизни. Но и в том, и в другом случаях политика в принципе остается «первичной» по отношению к праву.
В теоретической литературе эти два подхода, две указанные точки зрения традиционно сосуществуют и соперничают. Одни ученые подчеркивают связь права с государственной властью. Как система норм, право регулирует поведение людей через механизмы государственной власти, то есть связь права с политической властью глубока и неразрывна. Другие склонны акцентировать связь права не с политикой, а с моралью. В настоящее время в литературе заметно усиление тенденции «этизации» права. Эта тенденция не нова, у нее достаточно глубокие корни. В отечественной науке выразительным сторонником «этизации» права и политики был Ю. В. Ключников, один из крупнейших русских юристов-теоретиков второй половины ХIХ века. Исходя из тезиса о том, что «динамика общественной жизни всецело обязана своим существованием динамике человеческого духа», профессор права Московского университета объединял мораль, право и политику в единую «этическую сферу». Точнее, у него эта сфера «распадалась» на три указанные более узкие области. Ученый полагал, что мораль отвечает потребностям общественной жизни в абсолютных нормах, право удовлетворяет указанные потребности в нормах поведения, применимых в течение некоторого временного периода. Что касается политики, то она стремится отразить то, что есть справедливого в каждом совершенно индивидуальном стечении обстоятельств и что с трудом может быть представлено в форме определенного правила. Ключников в одной из своих работ резюмирует собственную позицию следующим образом:
- мораль есть область такого справедливого или должного, которое воспринимается как вечное, вневременное или абсолютное;
- право есть справедливое и должное на известный период времени и в известных конкретных условиях;
- политика же — это этически совершенно необходимая область справедливого и должного в данный момент и для данного места.
Подобный подход имел определенную традицию в истории общественной мысли, но главное заключается в том, что он возрождается и в условиях нашей современности. С этой точки зрения весьма интересна и содержательна дискуссия крупных юристов и философов, организованная отечественным журналом «Вопросы философии» в самом начале 90-х годов ХХ столетия на тему о соотношении права, свободы и демократии. Так, анализируя правовую концепцию И. Канта, Э. Ю. Соловьев говорит об «этическом образе права и правового государства» немецкого философа. Он указывает, что для Канта «гражданское состояние» было синонимом состояния правового, которое основывалось на таких «априорных принципах», как свобода каждого члена общества, равенство его с другими и самостоятельности как гражданина. Словом, великий немецкий философ включал свободу и права человека в понятие «правовой порядок» в качестве его главных критериев. В учении Канта обозначились тенденции рассматривать право как мораль, регламентирующую деятельность правителя, государя. Разумеется, и частный индивид должен действовать в духе права, но такая этическая задача встает перед ним, когда он оказывается по отношению к другим в положении, позволяющем ему как бы «свысока», с властных позиций, разрешать межличностные проблемы. Короче говоря, понимание права как нормативного сдерживающего начала воздвигается на пути не любого, а именно властвующего субъекта. В таком подходе содержалась в зачаточном виде идея правового государства, то есть государства, ограничиваемого в своем произволе некими нормами. Оценивая значение этих тенденций, Э.Ю. Соловьев делает весьма выразительный вывод: «если наши выступления нужно было бы озаглавить, я назвал бы свое: «вперед с Кантом».
Участники упомянутой дискуссии в целом склонны были осмысливать все правовые проблемы через идею свободы. Четко различая понятия «закон» и «право», они выступали за превращение права в инструмент свободы. В некоторых выступлениях была фактически воспроизведена концепция Ю. В. Ключникова. Так, доктор юридических наук, профессор В. Д. Зорькин отмечал в своем выступлении: в единстве и взаимодействии права и морали образуется сфера нравственности, нравственного мира человека. К разобщению и противопоставлению права и морали стремится авторитаризм. Право при этом сводится к нормативным приказам власти, и специфика права, в отличие от морали, усматривается лишь во внешнем принуждении со стороны власти. Отрыв права от морали открывает дорогу правонарушающему законодательству, произволу и тирании. Только в общей сфере нравственности, во взаимосвязи с моралью право обретает свой действительный смысл, общечеловеческое содержание. Разрушение этой связи приводит к разрушению и права, и нравственности. Иммануил Кант и Ю. В. Ключников вполне согласился бы с такой постановкой проблемы.
Проблема соотношения международного права и международной политики в принципе основывается на общей постановке вопроса о взаимосвязи и взаимовлиянии права и политики. Так, известный русский юрист середины прошлого столетия профессор Московского университета М. Капустин полагал, что основой политики является право. Он рассматривал политику как учение о «применении права» и писал в 1868 г.: «Будучи одною из сторон права, политика должна находиться в полном согласии с ним. Достижение каких бы то ни было общественных целей не должно противоречить юридическому порядку». Логика его рассуждений такова: поскольку «все существует ради человека, все ему служит», то и право, являющееся «выражением справедливости», должно быть основой всей его жизнедеятельности, включая и политику. В другой монографии, опубликованной в середине 60-х годов прошлого столетия, М. Капустин рассуждает о праве как факторе, «примиряющем» противоборствующие силы в общественной жизни. Право, по его мнению, вносит «порядок» во внутриобщественные и международные отношения.
Профессор Петербургского университета Ф. Мартенс полагал, что «высшим критерием всякого права» является «идея правды и справедливости». Он объяснял факт утверждения международно-правовых норм в практике межгосударственного общения «здравым смыслом и разумом». Такой подход, естественно, подводил к выводу, что «лучшим средством» обеспечения действенности международного права являлось «распространение сознания права». Вполне в духе представлений правовой науки того времени, Ф. Мартенс утверждал, что международное право (как и любое право) «вытекает из человеческой природы», а не просто создается законодательной деятельностью. По его словам, в основе «права и законодательства лежит один и тот же источник — идея правды и справедливости, присущая человеческой природе. Международное право имеет тот же источник, из которого истекают все другие отделы права».
Профессор Берлинского университета Ф. Лист писал, что «международно-правовое общение покоится на начале товарищества, а не на начале господства». Отсюда следовало, что «голос самого маленького государства имеет такой же вес, как голос его могущественного соседа». В основе «товарищества», продолжает немецкий юрист-международник, лежит «общность интересов» государств. Теоретики международного права этого направления подчеркивали, что «сущность всякого права не в принудительной охране нормы, а в общественном осознании ее обязательности». Точно так же обстоят дела и в международном праве. «Жизненная, реальная основа его норм, — утверждал профессор М. Таубе, — покоится не на страхе внешнего принуждения, не на насильственной исполнимости нормы, а прежде всего на вытекающем из чувства взаимной культурной зависимости народов, сознании общей пользы, общего удобства, общего, интереса придерживаться известного правопорядка в их взаимных отношениях».
По мнению многих ученых, право первично по отношению и к экономическим условиям, и к государству, и к политике. Указанное мнение лежит в основе ряда течений юридической мысли прошлого и настоящего — юридического позитивизма, нормативизма, теорий «чистого» права и т. д. Так, юридические позитивисты рассматривали право как самоочевидный факт, не нуждающийся ни в объяснении, ни в оправдании. Оно суть логическая форма, в самой себе обретающая обоснование. Юридические нормы рассматривались как следствие деятельности государства. Формальный подход, отказ от анализа содержания и сущности права приводил юридических позитивистов к дефинициям типа «закон есть закон», «право есть право». Согласно Т. Кельзену, представителю нормативизма или «чистой» теории права, из юридической науки должны быть исключены все ценностные и социологические аспекты. По его мнению, государство, представляющее собой нормативный, принудительный порядок человеческих отношений господства и подчинения, идентично праву. Государство — это, по существу, и есть относительно централизованный правопорядок. Правоведы этого направления проповедуют необходимость соответствия государства идее права. В самом юридическом законе, по их мнению, заключено равенство для всех и поэтому право есть наибольшая ценность.
В сущности, в этом подходе воплотился один из традиционных античных взглядов на право и на государство как на институты, призванные защищать и оберегать «общий интерес», «общественное благо» от покушений «частного», «индивидуального» интереса. Этот взгляд был воспринят идеологами нового и новейшего времени. Один из основателей теории международного права Г. Гроций исходил из положения о том, что государство—это «союз свободных людей, заключенный ради соблюдения права и общей пользы». В современной литературе эта точка зрения сохраняет свои позиции. Утверждается, что «порядок является главной функцией права». И в международных делах установление порядка во взаимоотношениях государств (в «мировом сообществе») есть «цель сознательного образования норм для правительств в их взаимоотношениях». Сторонники указанного подхода стремятся доказать, что в международных отношениях дело идет к созданию наднационального политического, законодательного органа, способного превратить международное право в разновидность внутригосударственного. По мнению профессора Пенсильванского университета К. Б. Джойнта и профессора Принстонского университета П. И. Корбетта, этот процесс сам по себе позитивно решил бы проблему войны и мира в международных отношениях, но он тормозится нежеланием государств заплатить необходимую «цену», каковой является отказ от суверенитета.
Американские теоретики Ч. О. Лерч и А. А. Сайд подчеркивают, что право вообще, и международное, в частности «целиком покоится на соглашении». Логика их подхода подводит к выводу, что международное право и покоящиеся на нем межгосударственные отношения примут такой вид, будут так организованы, как о том |сумеют договориться дипломаты и государственные деятели. Рассматриваемая точка зрения служила и служит теоретической базой для различных проектов переустройства международных отношений, недостатка в которых не ощущалось никогда. Общеизвестны бесчисленные «проекты» и «планы» всеобщего и вечного мира, предлагавшиеся в течение столетий в качестве альтернативы войнам и международным конфликтам. Многие из них опирались на идею возможности достижения договоренности между государственными деятелями относительно «кодексов» поведения государств, «нормативных моделей» международных отношений, безусловного соблюдения норм права. И. Кант настаивал: «всей политике следует преклонить колени перед правом». «Нет международного права, оправдывающего войну. Право—это мир. Вряд ли можно найти что-то более несуразное, чем понятие право войны»,— писал И. Г. Фихте, комментируя трактат И. Канта «К вечному миру». Чаще всего авторы такого направления надежды возлагали на просветительскую работу и на «здравый смысл». Так, Л. Гумплович полагал, что проблема утверждения мира на Земле «будет разрешена при содействии серьезной научной работы, которая покажет, что войны являются устарелым и нецелесообразным средством, неспособным оградить действительные потребности европейских народов». Эти слова были написаны за несколько лет перед первой мировой войной.
Профессор Гарвардского университета Карл Фридрих, ссылаясь на Канта, отстаивает тезис о том, что идея мира вытекает из идеи права. Он возлагает надежды также на «разумные способности» человека в борьбе с военной опасностью. Уже упоминавшийся Питирим Сорокин летом 1917 г. выпустил в свет брошюру под названием «Причины войны и путь к миру», в которой доказывал, что устранить войну из жизни общества может только усовершенствование международно-правового регулирования отношений между государствами. В его плане искоренения войн центральное место занимали следующие «ближайшие, конкретные шаги»: «установление норм международного права, абсолютно запрещающих решение конфликтов войною и делающих обязательными для государств обращение к международному суду», создание такого суда, или «надгосударственного органа с определенной компетенцией»; организация соответствующих сил, способных «принудительно подчинить непокорные государства приговорам этого суда». Однако это была только часть идей П. Сорокина. Он предлагал также уничтожить постоянные армии, а сэкономленные средства направить на залечивание ран, нанесенных войной, передать вопросы международной политики из ведения профессиональных дипломатов в руки народных представительств. Все перечисленные выше меры — не самоцель, они — этапы на пути к конечной, радикальной цели—созданию «федерации государств» и «сверхгосударств», «сначала в Европе, а потом и единого мирового государства». Вывод П. Сорокина категоричен и однозначен. «Как бы там ни было, - пишет он, - но для нас ясно одно: только в федерации - спасение от войны».
В современной литературе весьма распространен тезис о решающей роли международного права в формировании внешней политики государств. В системе этих взглядов особое внимание привлекается к принципу государственного суверенитета. В нем видят причину шаткости всей системы международных отношений. Выход из создавшегося положения ищут в постепенном ограничении этого международно-правового принципа, в переходе к новой системе международных отношений по аналогии с внутригосударственными отношениями. Следует с максимальным вниманием и тактом отнестись к этому направлению теоретической мысли. Его глубинное гуманистическое содержание, демократическая ориентация не вызывают сомнений. Многие поколения сторонников рассматриваемого течения общественной мысли наработали ценнейший теоретический и эмпирический материал, который может и должен быть использован современной юридической мыслью и политической практикой. Вместе с тем нельзя пройти мимо некоторых слабых пунктов рассматриваемой концепции, порождаемых не столько естественным вниманием к морально-этическому аспекту проблемы, сколько нигилистическим отношением к социально-экономической и политической ее стороне.
Оппоненты рассматриваемого подхода всегда задавали вопрос: почему общественная практика не приемлет прекраснодушных проектов регулирования «силовой» политики правовыми кодексами? Внятного ответа, если, конечно, в качестве такового не принимать ссылки на «заблуждения разума» и «греховность» человеческой натуры, пока не прозвучало ни разу. В свою очередь, сторонники «силового» подхода развивали противоположную систему аргументов в вопросе о соотношении международного права и международной политики, для которого типично не всегда уважительное отношение к роли права, к самой его возможности оказывать влияние нa межгосударственные дела. И этот подход также восходит к античной традиции. Так, в диалогах Платона высказывались мысли о том, что эгоистическая, низменная природа человека должна служить основанием не для осуществления политики справедливости, с точки зрения интересов общего блага, а, напротив, обеспечивать более сильным индивидам возможность полнее «удовлетворять свои желания» за счет менее сильных. В античной литературе был сформулирован тезис о том, что «сила дарует право», которое есть не более, чем «интерес более сильной партии». Древнегреческий софист Гиппий (V век до н. э.) указывал в своем определении закона на насильственное принуждение как на условие возможности законодательства. Точка зрения относительно связи права с выгодой государства и с необходимостью обеспечить силой правовые нормы получила распространение в западной философской и юридической общественной мысли.
На эту связь указал Гегель. Он писал: «Право гocyдарства - это его утвержденная договорами и получившая признание выгода. Поскольку же в договорах всегда устанавливаются различные интересы государств, бесконечно многообразные в своем правовом выражении, то эти многообразные интересы, а тем самым и права, неизбежно должны прийти в столкновение друг с другом. И только от обстоятельств, от соотношения сил, то есть от политического суждения, зависит, будут ли находящиеся под угрозой интерес и право государства отстаиваться всеми возможными средствами. При этом ведь и другая сторона может сослаться на свое право, ибо ее противоположный интерес и, следовательно, ее право также обоснованно. Поэтому война - или что бы там ни произошло - должна установить не истинность права той или другой враждующей стороны, ибо истинны права обеих сторон, а прийти к решению по поводу того, какое право должно уступить в этом столкновении другому... Пусть моральная сила прав будет непоколебимо установлена, но способна ли она сохранить их действенность? Из-за неопределенности прав могут возникнуть пререкания, из-за их определенности должны произойти их столкновения; и в этом столкновении право может отстоять себя, только опираясь на силу».
Ш. Монтескье считал, что «право войны вытекает из необходимости и строгой справедливости». Небезынтересно, что в трудах многих юристов-международников констатации о том, что «международно-правовое общение покоится на начале товарищества, а не господства», уживались с положениями о войне как о «нормальном» международно-правовом отношении. Отсюда следовало, что оптимальная «задача межгосударственного общения должна состоять в том, чтобы достигнуть возможно исчерпывающей кодификации права войны». В отдельных работах нигилистическое отношение к международному праву и ориентация на примат силы просматривается довольно отчетливо. Право, согласно этим взглядам, призвано придать «юридическую респектабельность» международной системе, покоящейся на силе. Не соблюдение норм международного права придает стабильность системе межгосударственных отношений, а создание механизма «устрашения». Именно такой механизм был создан в Европе в XIX веке, что и обеспечило относительно мирное течение международной жизни на этом континенте в указанном столетии.
Когда интересы одного государства подвергаются угрозе со стороны другого, рассуждают некоторые теоретики, решающую роль во внешней политике начинают играть военные и стратегические, а не юридические соображения. Юридические нормы превращаются в такой ситуации в «средства дипломатии», правительства «фабрикуют правовые оправдания для своих решений и действий, чтобы добиться внутренней и внешней поддержки». Короче говоря, в кризисных ситуациях, утверждают эти ученые, международное право выполняет иную функцию: «его используют прежде всего для мобилизации поддержки внутри страны и за рубежом, а не в качестве ограничителя для того, что можно или что должно быть сделано».
Вопрос о соотношении международного права и международной политики занимает существенное место в теоретических работах по проблемам международных отношений в условиях современности. Должны быть тщательно проанализированы оба подхода: и тот, согласно которому в «основе» мирных отношений между государствами лежит международное право, поскольку он явно преувеличивает роль последнего, и тот, который вообще игнорирует роль международного права, приписывая ему лишь функцию «идеологического освящения» силовой политики. Что касается взглядов некоторых теоретиков относительно решающей роли права в формировании характера международных отношений, то они вызывают возражение в той связи, что в течение всей продолжительной, насчитывающей не одно тысячелетие истории классового общества отношения между государствами никогда не имели в качестве «основы» нормативные правовые или нормативные политические «системы». Напротив, сами «нормы» права или политического поведения всегда являлись отражением, «юридической записью» определенного вида внутренних или внешних общественных отношений.
Вопрос о соотношении права и политики занимает существенное место в трудах сторонников материалистического взгляда на право. В основе их подхода к проблеме лежало понимание права (любого права) как нормативной системы, формирующейся под влиянием экономических условий общества, вырастающей из этих условий. Общественные условия порождают право, а не наоборот. Право собственности появляется лишь потому, что общественные условия жизни людей сделали необходимым возникновение самой собственности, которая вызывается к жизни независимо от права. Именно потому, что право порождается экономическими условиями, оно никогда не может быть выше, чем экономический строй и обусловленное им культурное развитие общества. В свете сказанного откровенной попыткой «подняться над» общественными условиями и культурой того времени выглядят декларации юристов-международников прошлого века о праве «товарищества», «справедливости», «общности интересов» всех государств. «Всеобщая война давно отошла в область преданий,— писали энтузиасты «цивилизующей роли» международного права,— и уже не исчерпывает собой, как прежде, международной жизни; напротив того, государства (хотя и не все еще) превратились из вечно борющихся за существование совершенно чуждых один другому мирков в членов одной культурной семьи. Эти члены одного великого целого связаны между собой и единством цивилизации, и общностью своих культурных целей; поэтому они уже не случайный искусственный политический союз, а созданная самой жизнью, самой историей культурная ассоциация, культурное общество государств». Так думали в середине 80-х годов ХIХ столетия авторитетные юристы-международники. На общность интересов, соединяющих «цивилизованные народы», как основу международного права и всей системы международных отношений, в те годы указывали многие теоретики.
Таким образом, обе рассматриваемые точки зрения в целом не выдержали проверки общественной практикой. В методологическом плане оказались несостоятельными попытки вывести правовые отношения как из природы человека, так и из природы законодательства как такового, то есть из самих себя. Естественные права человека оказались связанными не с «вечной», неизменной природой индивида, а с итогами социально-исторического развития людей. Несостоятельным оказалось отождествление понятий права и закона, столь характерное для юридического позитивизма. Практика показала, что закон может быть превращен в санкцию беззакония, в «кулачное право», хотя и располагающее своими юридическими «кодексами». На самом деле юридический закон создает право, когда он отражает насущные интересы и потребности людей, детерминируемые общественными законами. В этом случае происходит и состыковка права и морали. Право и мораль в наибольшей степени выявляют свое позитивное содержание, когда они отвечают глубинным и перспективным тенденциям в мирового развития. В современных условиях такой глубинной и перспективной тенденцией является рост взаимозависимости государств и народов, демократизация отношений между ними. Международное право поэтому сейчас начинает все более явно выступать в качестве одной из сфер и форм взаимосвязанности государств. Повышается его роль в мировом международно-политическом процессе, но не потому, что право и политика поменялись местами и последняя, в конце концов, «преклонила колени» перед правом. Дело в том, что меняется сама политика, все более превращаясь из орудия осуществления вооруженного насилия на мировой арене в инструмент согласования интересов государств. Процесс согласования интересов множества суверенных государств объективно нуждается в правовом регулировании, повышении его роли в международных отношениях. В этом условном смысле мы можем говорить о «примате права в политике».
Этот процесс проявляется и в том, что международное право начинает находить все большее отражение во внутреннем_законодательстве государств. Происходит интернационализация правовых_отношений. Соблюдение международных обязательств становится предметом конституционного надзора. Концепция примата международного права начинает реализовываться на международном и внутригосударственном уровне. Таким образом, международное право получает в лице внутренней и внешней политики, ориентирующейся на общечеловеческие ценности, прочное и надежное основание для окончательного освобождения от „силового" начала, для торжества в международных отношениях обобществляющегося человечества силы права над правом силы.
Сохраняя определенные принципы неизменными, международное право развивалось и адаптировалось к специфике конкретных этапов международных отношений. В последнее время, особенно после окончания холодной войны, начинается переосмысление ряда базовых подходов к вопросу о своде правил, которые должны регулировать международную жизнь в новых условиях. Все большее число ученых, ссылаясь на тенденции глобализации мировой политики, определенное уменьшение в ней удельного веса межгосударственных отношений за счет возрастания роли негосударственных субъектов, изменения ее повестки дня в результате возрастания приоритетности экономических, технологических и духовных областей, достигающих уровня традиционной области «высокой политики» - вопросов войны и мира, предлагают новый подход. Они считают правомерным рассматривать традиционную область международного права в более широком контексте «режимов» мировой политики. Под режимами понимаются наборы явно выраженных и подразумевающихся принципов, норм, правил и процедур принятия решений, вокруг которых концентрируются ожидания участников в конкретной области международных отношений.
Совокупность этих режимов в различных сферах мировой политики и составляет, по их мнению, еще довольно аморфный организм «мирового менеджмента». Можно спорить о том, какой из режимов - например, в сфере торговли и тарифов, или, скажем, сокращения стратегических наступательных вооружений - оказывает большее влияние на повседневную жизнь людей в различных уголках земного шара, а, следовательно, и на всю мировую политику. В данном случае внимание будет концентрироваться на более узком круге формирующегося режима «мирового менеджмента» - сохраняющих остроту__проблемах безопасности, в частности, вопросах суверенитета и вмешательства, войны и мира, которые в большой степени определяют и политико-правовой режим новой системы международных отношений, по крайней мере, на уровне межгосударственных отношений. Актуальность и значимость этой области ярко высветил последний конфликт на Балканах. При этом следует подчеркнуть, что обозначенная проблема анализируется не в строгих рамках юриспруденции, а в более широком контексте взаимодействия политики, права и морали.
Принцип суверенитета, то есть неподчиненности государства какой-то высшей власти, традиционно рассматривался в качестве основополагающего в международном публичном праве. Действие международного права заканчивалось на границах суверенного государства, в пределах которого все подчинялось исключительно его юрисдикции. Из высшего принципа суверенитета вытекал и принцип невмешательства как обязательства других субъектов не вовлекаться во внутренние дела государства без согласия последнего. Разумеется, абсолютного суверенитета не существовало. Государства, вступая в договоры или руководствуясь обычаем, могли идти на отказ от части своего суверенитета. Например, принцип экстерриториальности дипломатических представительств иностранных государств или, скажем, обязательство большого числа государств выполнять решения Европейского суда по правам человека по искам собственных граждан, естественно, ограничивают суверенитет. Глобальное радио- и телевещание, Интернет «вторгаются» на территории суверенных государств, по существу, без их согласия. Глобализация мира делает границы более прозрачными. Но в целом уважение суверенитета и невмешательство на протяжении длительного времени оставались краеугольными принципами международного права.
Поскольку в международных отношениях нет высшего авторитета и все государства в принципе равны и свободны в своих действиях, до начала XX в. внешним проявлением суверенитета считалось и право любого государства прибегать к военной силе в отношениях с другими государствами. Но в 1928 г. в пакте Келлога - Бриана, который до начала второй мировой войны подписали 62 государства, впервые в истории была кодифицирована норма, запрещающая применение силы как инструмента национальной политики. Позже она была подтверждена Нюрнбергским трибуналом, объявившим войну «тягчайшим международным преступлением». Тем не менее, было очевидно, что одно юридическое объявление войны вне закона не гарантирует ее предотвращения. При подготовке Устава Организации Объединенных Наций была предпринята попытка разработать более действенный механизм обеспечения одной из главных целей этой организации - механизм «поддержания международного мира и безопасности». Общие положения об отказе от вмешательства в дела другого государства с применением силы были зафиксированы в статье 2 (4): «Все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Объединенных Наций».
С другой стороны, Устав предусматривал поддержание или восстановление международного мира и безопасности в индивидуальном или коллективном порядке, то есть допускал в определенных случаях вмешательство, в том числе и с использованием военной силы. Статья 51 закрепляла право на самооборону. А глава VII (статьи 39-42) предусматривала процедуры и меры по коллективному принуждению к миру по решению Совета Безопасности, которые могут приниматься при условии совпадения голосов (отсутствия вето) всех постоянных членов - Великобритании, Китая, Франции, Соединенных Штатов и Советского Союза (после 1991 г. - Российской Федерации). Статья 39 конкретно очерчивала круг тех случаев, при которых мог быть задействован механизм главы VII: «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии». “Холодная война”, по существу, начавшаяся сразу же после принятия Устава ООН или одновременно с этим, блокировала предусмотренный главой VII механизм коллективного поддержания мира и безопасности в результате конфронтации между Советским Союзом и другими постоянными членами Совета Безопасности. С 1946 по 1990 г. Совет Безопасности только дважды смог принять решения, констатирующие факт «нарушение мира». Первый раз - против КНДР в 1950 г. (резолюция 82), что объясняется случайностью, поскольку представитель СССР в Совете Безопасности бойкотировал заседания в момент принятия этого решения. Второй раз единогласия постоянных членов Совета Безопасности для принятия такого решения удалось добиться лишь в 1982 г. в связи с захватом Аргентиной Фолклендских островов (резолюция 502).
За этот же период действия лишь двух государств были признаны «агрессивными» (Израиля и Южной Африки). В семи случаях Совету Безопасности удавалось договориться о квалификации ситуаций как представляющих «угрозу международному миру и безопасности». За 45 лет Совет Безопасности только дважды смог договориться о введении невоенных санкций - экономической блокады Южной Родезии (1966-1979 гг.) и эмбарго на поставки оружия в Южную Африку (1977-1994 гг.). Если иметь в виду, что за этот же период на планете было развязано порядка 80 войн между государствами, а общее количество конфликтов (с учетом внутренних) составило около 300, то придется признать, что механизм коллективного обеспечения международного мира и безопасности ООН в годы холодной войны был, по существу, парализован.
В практике ООН времен “холодной войны” сформировался паллиатив коллективных мер по обеспечению международного мира и безопасности - механизм «поддержания мира». В 1956 г. в связи с конфликтом на Ближнем Востоке Генеральная Ассамблея ООН заложила прецедент, приняв резолюцию «Единство в пользу мира», учреждающую «чрезвычайные силы ООН», и предоставила Генеральному секретарю полномочия по их использованию. Но принципы применения чрезвычайных сил ООН по «поддержанию мира» качественно отличались от принципов «принуждения к миру», предусмотренных главой VII. «Голубые каски» использовались как силы разъединения конфликтующих сторон после заключения перемирия или с согласия этих сторон. Как правило, такие контингенты могли применять оружие только в случае нападения на них и для защиты жизни входящих в них солдат и офицеров. Этот механизм оказался более приемлемым для постоянных членов Совета Безопасности, в первую очередь для СССР и США. Он помогал либо заморозить развитие конфликтов между клиентами Москвы и Вашингтона, как это не раз бывало на Ближнем Востоке, либо предупредить вмешательство великих держав в те конфликты, в которые по тем или иным причинам они не были склонны втягиваться (например, на Кипре). Тем временем государства - члены ООН, независимо от их мощи и статуса, регулярно прибегали к использованию силы в отношениях друг с другом. В качестве обоснований или предлогов использовались право на самооборону, защита собственных граждан за рубежом, союзнические обязательства, обращения за помощью (действительные или сфабрикованные) правительств конфликтующих государств и т.п.
Перспектива восстановления консенсусных отношений всех постоянных членов Совета Безопасности открылась в результате окончания “холодной войны” и в связи с агрессией Ирака против Кувейта в ноябре 1990 г. Совет Безопасности принял резолюцию 678, которая уполномочила государства - члены ООН применить «все необходимые меры для освобождения Кувейта». СССР и западные постоянные члены Совета Безопасности поддержали резолюцию, КНР воздержалась. Таким образом, принцип единогласия был соблюден. В январе 1991 г. возглавляемая Соединенными Штатами коалиция, в которую вошли вооруженные силы 29 государств, начала операцию «Буря в пустыне». Эта акция расценивается как начало возрождения эффективности Совета Безопасности и как первый существенный случай использования механизма коллективного обеспечения международного мира и безопасности. Надо заметить, что сама Организация Объединенных Наций не располагает вооруженными силами, а Военно-штабной комитет так и не начал, как это было предусмотрено статьями 43 и 47 Устава, функционировать. Поэтому реализация ее санкций по обеспечению международного мира и безопасности делегировалась тем государствам, которые имели возможности и изъявляли готовность исполнить такие решения.
Другим, хотя и более сложным примером реализации коллективных мер по обеспечению международного мира и безопасности под эгидой ООН, является операция в Боснии. В данном случае нет возможности, да и надобности, подробно рассматривать всю историю этой и других подобных операций по принуждению к миру и его поддержанию, но хотя бы схематично обозначить канву развития событий необходимо. В июне 1991 г. Словения и Хорватия заявили о выходе из СФРЮ. Проживающие в Хорватии сербы, не согласные с решением Загреба, при помощи Белграда начали боевые действия против вооруженных сил провозгласившей независимость республики. Хорватия обратилась в ООН, и весной 1992 г. Совет Безопасности принял решение о направлении сил по поддержанию мира (ЮНПРОФОР) для наблюдения за заключенным к тому времени перемирием между конфликтующими сторонами. В марте 1992 г. независимость провозгласила другая республика СФРЮ — Босния. Боснийские сербы при помощи Белграда начали боевые действия против мусульманского правительства Сараево и добились контроля над большей частью территории республики. Аналогичные акции предприняли и боснийские хорваты. В июне 1992 г. Совет Безопасности распространил мандат ЮНПРОФОР на Боснию. Помимо наблюдения за очередным перемирием, которое вскоре было нарушено, миротворческому контингенту ООН было поручено обеспечение доставки гуманитарных грузов в наиболее бедствующие районы Боснии. В августе Совет Безопасности принял резолюцию 770, санкционирующую принятие «всех необходимых мер» для обеспечения доставки гуманитарной помощи населению в таких районах, а в октябре - резолюцию 781, запрещающую полеты над Боснией любых самолетов участвовавших в конфликте сторон.
Поскольку боевые действия не прекращались, ООН предприняла целую серию действий:
- ввела эмбарго на поставки оружия воюющим сторонам;
- объявила экономические санкции против Союзной Республики Югославии (в которой остались Сербия и Черногория);
- направила миротворческий контингент в отделившуюся к тому времени Македонию для недопущения разрастания конфликта на эту республику;
- санкционировала усилия представителя ООН, бывшего госсекретаря США С. Вэнса и представителя Европейского сообщества, бывшего министра иностранных дел Великобритании Д. Оуэна по поиску дипломатических путей решения конфликта;
- c этой же целью был сформирована «контактная группа» в составе России, США, Великобритании, Германии и Франции.
Кроме того, Совет Безопасности объявил несколько районов Боснии «безопасными зонами» и санкционировал применение силы в случае нападения на персонал ООН и миротворческий контингент в этих зонах. Но решения ООН не претворялись в жизнь. ЮНПРОФОР, будучи контингентом «по поддержанию мира», не имел возможности для принуждения к миру. Европейское сообщество уклонилось от предоставленного мандата на применение силы, а Соединенные Штаты на протяжении длительного времени отказывались от принятия на себя той роли, которую они сыграли при осуществлении операции «Буря в пустыне». В свою очередь, Российская Федерация, поддерживавшая в Совете Безопасности все решения по Боснии, согласившись в 1994 г. на размещение российского контингента в составе ЮНПРОФОР, тем не менее решительно выступала в последующем против нанесения воздушных ударов по позициям боснийских сербов.
Перелом в боснийской ситуации наступил в начале 1994 г. В феврале сербские силы, блокировавшие Сараево, обстреляли центральный рынок, в результате чего погибли 68 человек. В марте они начали систематический обстрел Горажде с 65-тысячным, преимущественно мусульманским населением, который был объявлен Советом Безопасности «безопасной зоной». Эти акты, подробно освещавшиеся телекомпаниями, в первую очередь Си-Эн-Эн, вызвали бурную реакцию мирового общественного мнения. США и ряд европейских стран приняли решение выполнить резолюции Совета Безопасности, предусматривающие принуждение к миру с использованием инфраструктуры НАТО в координации с Генеральным секретарем ООН и его представителем в Боснии. В конце сентября 1994 г. авиация НАТО сбила четыре сербских самолета, нарушивших запрет на полеты над Боснией, а в апреле нанесла несколько ударов по сербской военной технике вблизи Горажде и Сараево. В мае 1995 г. самолеты НАТО нанесли новые удары по позициям боснийских сербов, которые, в свою очередь, захватили и использовали в качестве живого щита несколько сот миротворцев из состава ЮНПРОФОР. В июне боснийские сербы захватили Сребреницу и Зепу. При этом было расстреляно несколько тысяч мусульман. В свою очередь, в августе Хорватия начала наступление и изгнала около 150 тысяч сербов, проживавших в Сербской Крайне. К более активным действиям против сербов перешли боснийские мусульмане и хорваты, объединившие к тому времени свои усилия. В сочетании с воздушными ударами НАТО это изменило соотношение сил в Боснии. Возникли условия для согласования в Дейтоне (США) и последующего подписания в Париже 14 декабря 1995 г. соглашения о мирном урегулировании в Боснии и о размещении сил ООН по претворению этого соглашения в жизнь (ИФОР) в соответствии с резолюцией Совета Безопасности 1035.
Таким образом, коллективные действия ООН по принуждению к миру в принципе достигли поставленной цели, привели к прекращению самого кровопролитного конфликта в истории Европы после окончания второй мировой войны, заложили определенные основы для возможного мирного развития Боснии. Вместе с тем эта операция отличается от «Бури в пустыне» по многим аспектам. Боснийский конфликт имел преимущественно внутренний, межэтнический характер, хотя и при значительном внешнем вмешательстве со стороны Сербии и Хорватии. Существенным отличием является присутствие масштабного гуманитарного фактора - массовых насильственных перемещений гражданского населения - и мусульман, и хорватов, и сербов - воюющими сторонами по признакам национальности и религии, его планомерного истребления, целенаправленного лишения продуктов питания и медикаментов. Осуществление этой операции характерно и отсутствием на протяжении длительного времени решимости кого-либо из членов ООН предложить свои услуги для реализации решений Совета Безопасности о применении «всех необходимых мер».
Американское вмешательство в конфликт в районе Персидского залива в большой степени стимулировалось обеспокоенностью по поводу перебоев в поставках нефти из этого района в целом и из Кувейта в частности. На Балканах таких экономических интересов у США не было. Кроме того, американское общественное мнение первоначально не было готово поддержать новое применение своих вооруженных сил, памятуя о жертвах, понесенных в ходе санкционированной ООН операции в Сомали. Другой отличительной чертой явилось то, что, в конечном счете, военным инструментом ООН в урегулировании конфликта стала НАТО. Наконец, неоднозначной была и политика России. Не возражая против резолюций Совета Безопасности по Боснии, в том числе и тех, которые санкционировали применение «всех необходимых мер», Москва, тем не менее, настороженно, а затем критически отнеслась к постепенному возрастанию роли США и НАТО в событиях на Балканах. Эта настороженность явилась следствием особых, традиционных отношений Москвы и Белграда, а также нарастающих противоречий с Вашингтоном и Брюсселем по вопросу расширения НАТО и общего отчуждения между Россией и Западом.
При завершении операции РФ сохраняла общий фронт с западными постоянными членами Совета Безопасности и даже согласилась на фактическое подчинение своего контингента в ИФОР командованию НАТО, однако было очевидно, что за этим все же скрывается раскол в рядах постоянных членов Совета Безопасности. «Окно возможностей» для коллективных действий по коллективному сохранению или восстановлению международного мира и безопасности под эгидой ООН начало закрываться. Расхождению позиций России с Западом способствовало также углубляющееся противоречие по вопросу о новых военных акциях против Ирака. К этому надо добавить влияние особой позиции КНР, которая хотя и не прибегала к вето, но неоднократно воздерживалась при голосовании резолюций в Совете Безопасности, которые, по ее мнению, создавали опасный прецедент для подрыва суверенитета и легализации вмешательства во внутренние дела любого государства. А в начале 1999 г. Пекин заблокировал продление мандата миротворческих сил в Македонии, которая незадолго до этого установила официальные отношения с Тайванем.
Поэтому к новому балканскому кризису в связи с ситуацией в Косово западные страны, с одной стороны, и Россия и Китай - с другой, подошли с разных позиций. Тем более, что косовский кризис качественно отличался от ситуаций и в районе Персидского залива, и в Боснии. Если в двух предыдущих кризисах ООН действовала на стороне правительств независимых Кувейта и Боснии, то косовская ситуация в юридическом плане была внутренним делом Союзной Республики Югославии и, конкретно, Сербии. Суть ее вкратце заключалась в следующем. Правительство Милошевича в 1989 г. лишило Косово автономии, проводило жесткую линию на подавление первоначально ненасильственного неподчинения албанцев, которые составляют подавляющее большинство населения Косово, белградским властям. Косовскими албанцами была создана параллельная структура власти, а лидер Демократического союза Косово И. Ругова был избран президентом «Республики Косово». С формированием в последние годы отрядов Армии освобождения Косово (АОК), не подчинявшихся Ругове и прибегавших к методам вооруженной борьбы не только против сил безопасности Сербии, но и против сербского гражданского меньшинства, Белград резко расширил масштабы военных операций в Косово, от которых все в большей степени страдало гражданское население. Сербская сторона утверждала, что это является следствием борьбы с албанскими террористами и теми, кто поддерживает их, а албанцы заявляли, что речь идет о целенаправленных «этнических чистках».
Совет Безопасности уделял самое пристальное внимание развитию ситуации в Косово. Он принял три резолюции (1160, март 1998 г.; 1199, сентябрь 1998 г.; 1203, октябрь 1998 г.), в которых выражалась глубокая озабоченность ухудшением гуманитарной ситуации в Косово. В частности, это касалось прав человека и международного гуманитарного права, в связи с чем формулировалось требование к СРЮ отвести сербские силы безопасности из Косово, обеспечить международное наблюдение за ситуацией в этой провинции, а также содействовать безопасному возвращению беженцев и перемещенных лиц. Эти резолюции также осуждали «все акты терроризма» со стороны Армии освобождения Косово. В резолюциях содержалась ссылка на главу VII Устава ООН, но не было никаких прямых определений относительно того, что ситуация в Косово представляет «угрозу миру», а тем более, санкций на применение «всех необходимых мер». Россия последовательно выступала за мирное урегулирование конфликта. Основным механизмом для достижения этой цели была избрана «контактная группа», сформированная еще для разрешения боснийского кризиса, а затем и «тройка» в составе представителей России, США и Европейского союза. Остроту ситуации удалось несколько ослабить в ходе встречи Б. Н. Ельцина и С. Милошевича в Москве в июне 1998 г. Но осенью бои между силами безопасности СРЮ, которые применили бронетехнику и артиллерию, и АОК вспыхнули с новой силой. Около 300 тысяч косовских албанцев вынуждены были бежать в горы. Приближавшаяся зима грозила физическим истреблением большей части беженцев.
В этой ситуации Совет НАТО заявил о том, что в Косово налицо все признаки «гуманитарной катастрофы», и о своей решимости нанести воздушные удары по сербским силам безопасности, если те не прекратят боевые действия против мирного населения в крае. В октябре 1998 г., накануне начала планировавшейся воздушной операции НАТО, специальному представителю США Холбруку удалось договориться с Милошевичем о промежуточном урегулировании. Правительство СРЮ соглашалось прекратить боевые действия, сократить подразделения армии и сил безопасности в Косово до количества, которое было размещено там в начале года, обеспечить присутствие наблюдателей ОБСЕ в крае, а также беспрепятственное возвращение беженцев в места прежнего проживания и начать переговоры с албанцами о политическом будущем Косово в составе Сербии. Эти обязательства частично были выполнены. В Косово были введены наблюдатели ОБСЕ, в том числе и российские представители. Но албанцы отказались от переговоров с Белградом, требуя, чтобы повестка дня включала не только вопросы автономии, но и полного отделения Косово от Сербии, на что не согласилось сербское правительство. В начале года боевые действия между сербскими войсками и АОК вспыхнули с новой силой. Представители ОБСЕ, по существу, следили не за соблюдением достигнутых соглашений, а за возобновлением и эскалацией боевых действий, и, в конечном счете, были выведены из Косово.
НАТО вновь предупредила о возможности нанесения воздушных ударов по СРЮ. Россия определенно заявила, что в случае постановки такого вопроса в Совете Безопасности будет голосовать против резолюции, санкционирующей применение силы против СРЮ, и предложила продолжить поиск мирного разрешения кризиса. Тем не менее, после того, как представители Белграда отказались на конференциях в Рамбуйе и Париже подписать западный проект соглашения, предусматривавший ввод сил НАТО в Косово, Совет НАТО предоставил полномочия Генеральному секретарю Солане и главнокомандующему Кларку на нанесение воздушных ударов по Югославии. 24 марта 1999 г. началась операция «Союзническая сила». Российская Федерация, Беларусь, Китай, Индия, ряд других стран осудили вооруженное нападение НАТО на Югославию как вмешательство во внутренние дела и акт агрессии против суверенного государства. При этом указывалось, что эта акция имеет не только балканский, но и глобальный масштаб, поскольку впервые региональная военно-политическая организация открыто проигнорировала букву и общепринятое до той поры толкование Устава ООН, положения статьи 2 (4) о недопустимости вмешательства во внутренние дела суверенного государства. Также была нарушена четкая процедура коллективных действий государств - членов ООН по поддержанию международного мира и безопасности исключительно с санкции Совета Безопасности. Не подпадали действия НАТО и под статью 51 о самообороне. Этот факт вынуждена была признать даже большая часть членов американского Общества содействия международному праву, заседание которого, посвященное этому вопросу, состоялось в Вашингтоне в конце марта 1999 г.
Надо сказать, что на Западе как в политических, так и в научных кругах в последние годы укреплялась доктрина о праве "мирового сообщества на вмешательство во внутренние дела государства не только для поддержания международного мира и безопасности, но и по гуманитарным причинам_(humanitarian intervention). Классическим в мировой литературе сегодня считается определение вмешательства, предложенное английским ученым Р. Винсентом: «Действия, предпринятые государством, группой внутри государства, группой государств или международной организацией, которые насильственно__вторгаются во внутренние дела другого государства. Это конкретное действие, имеющее начало и завершение и направленное против властных структур государства - объекта вмешательства. Оно не обязательно законно или незаконно, но оно нарушает обычную модель международных отношений». Что же касается «вмешательства по гуманитарным причинам», то оно по практике Красного Креста определяется как «вмешательство, мотивированное гуманитарными соображениями по предотвращению и облегчению страданий людей». Сторонники доктрины «вмешательства по гуманитарным причинам» ссылаются на исторические прецеденты. Они считают, что даже в годы холодной войны отдельные государства прибегали к вмешательству, которое хотя и преследовало своекорыстные, в первую очередь военно-политические цели, но имело, в конечном счете, положительный гуманитарный эффект.
В качестве первого примера обычно приводится вмешательство Индии во внутренний конфликт в Восточном Пакистане в 1971 г. Подавление Исламабадом протеста восточных пакистанцев привело к масштабным жертвам среди населения, а более 9 млн. человек были вынуждены бежать в Индию. Индия ввела свои войска в Восточный Пакистан, разгромила там пакистанскую армию, обеспечила возвращение беженцев на родину. В результате было создано независимое государство Бангладеш. Разумеется, в действиях Индии присутствовало стремление подорвать мощь своего традиционного соперника - Пакистана и решить проблему беженцев, пребывание которых в таком количестве на территории страны создавало угрозу ее безопасности. Но и с учетом этого вмешательство Индии имело большой гуманитарный эффект. Тем не менее, 105 членов Генеральной Ассамблеи ООН осудили акцию Индии как вмешательство во внутренние дела суверенного Пакистана. От более жестких репрессалий в Совете Безопасности Индию спасла угроза вето со стороны Советского Союза, который действовал исходя из собственных геостратегических соображений. Другим эпизодом является свержение вооруженными силами Танзании режима угандийского диктатора Иди Амина. За время правления Амина с 1971 по 1979 г. армией и силами безопасности было уничтожено около 300 тыс. граждан этой небольшой страны. В 1978 г. Уганда безуспешно попыталась аннексировать часть территории Танзании. Спустя несколько месяцев после отражения агрессии и, по существу, завершения конфликта Танзания ввела свои войска в Уганду и свергла режим Амина. Танзания избежала санкций со стороны ООН, обосновав свои действия «необходимостью отражения агрессии».
По существу, и ввод вьетнамских войск в Камбоджу в конце 1978 г. имел в конечном счете существенный гуманитарный эффект, поскольку положил конец политике геноцида Пол Пота, во время правления которого было уничтожено около 2 млн. камбоджийцев. Подавляющее большинство членов ООН осудили действия Вьетнама. Китай продолжал оказывать помощь свергнутому Пол Поту, а западные страны помогали его политическим союзникам. И в начале 90-х годов государства - члены ООН отказывались признать правомерность «вмешательства по гуманитарным причинам», предпочитая рассматривать ситуации, где явно присутствовали признаки «гуманитарной катастрофы», все же под углом зрения формулы главы VII - «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии». Именно в этой плоскости рассматривались ситуации, когда Совет Безопасности принимал решения, санкционировавшие «все необходимые меры» в отношении Ирака и Боснии, хотя ситуация с иракскими курдами и шиитами, а особенно массовые «этнические чистки» во втором случае давали все основания квалифицировать их в том числе и как «гуманитарные катастрофы». Совет Безопасности косвенно признал этот факт при учреждении Международного трибунала по преступлениям в бывшей Югославии.
Гуманитарное измерение было еще более очевидным в ситуации, которая сложилась в Сомали. В 1992 г. центральное правительство этой страны перестало существовать, борьба соперничающих группировок и просто банд мародеров, массовый голод поставили страну на грань катастрофы. Совет Безопасности принял резолюцию 751 о направлении в Сомали международного контингента (ЮНИСОМ) для обеспечения безопасной доставки продовольственной помощи населению международными гуманитарными организациями. Однако ситуация не изменилась, поскольку ЮНИСОМ не имел мандата на применение силы, и спустя некоторое время Совет Безопасности принял резолюцию 794, санкционирующую, по предложению США, направление в Сомали американских вооруженных сил для выполнения поставленных задач. В июне 1993 г. силы Мохамеда Айдида, возглавлявшего одну из соперничавших группировок, совершили нападение на контингент ЮНИСОМ, в результате которого погибло несколько десятков пакистанских миротворцев. Совет Безопасности принял резолюцию, санкционирующую арест и наказание ответственных за это нападение, а также эскалацию ударов американского контингента по силам Айдида. В октябре 1993 г. в ходе одной из таких операций погибли 18 американских солдат, и один был взят в плен. Под влиянием американского общественного мнения президент Клинтон принимает решение о выводе войск США из Сомали. Остававшемуся в стране контингенту ЮНИСОМ-2, разумеется, не удалось предотвратить дальнейшее сползание Сомали к анархии. Травма, полученная в результате неудачи ООН в Сомали, частично объясняет фактическое бездействие перед лицом следующей гуманитарной катастрофы в Руанде, где весной 1994 г. начались массовые акты взаимного уничтожения народностей тутси и хуту, в результате чего погибло около миллиона человек. Мандатом Совета Безопасности на применение «всех необходимых мер» в соответствии с резолюцией 929 воспользовалась лишь Франция, которая провела весьма ограниченную и запоздалую акцию в Руанде по защите части народности хуту, что не изменило ситуации в стране, как и присутствие там незначительного миротворческого контингента ООН (ЮНАМИР).
Особое место в операциях ООН занимает вмешательство на Гаити в 1994 г. Речь шла не столько о гуманитарной акции или поддержании международного мира и безопасности, сколько о восстановлении в правах законно избранного президента Аристида. Последний был свергнут военной хунтой в 1991 г. Хлынувший из Гаити поток беженцев в другие страны, главным образом в США, давал некоторые основания для приведения в действие механизма главы VII, что Совет Безопасности и сделал, единогласно приняв в июле 1994г. резолюцию 940. Соединенным Штатам не пришлось воспользоваться полномочиями этой резолюции, поскольку за несколько часов до начала операции вторжения военная хунта сочла за благо согласиться на возвращение президента Аристида.
Таким образом, в период с 1990 по 1995 г. в деятельности ООН по обеспечению международного мира и безопасности произошел существенный прорыв. Следует отметить следующие черты этого феномена. Во-первых, он стал возможным в результате окончания холодной войны и формирования консенсуса всех постоянных членов Совета Безопасности. Во-вторых, общественное мнение в мире и особенно в странах, которые несли основное бремя в процессе реализации таких операций, все больше поддерживало их проведение и вытекающие отсюда последствия — экономические затраты и риск жертв среди военнослужащих. Отсутствие такой готовности применительно к Сомали, Руанде и на протяжении длительного времени - к Боснии осложняло эти операции. В-третьих, хотя все операции и проводились под лозунгом защиты международного мира и безопасности, по существу, большинство из них были нацелены на противодействие гуманитарным катастрофам и даже на восстановление внутренней законности.
В то же время параллельно этому процессу начинает развиваться новая тенденция - принятие рядом западных государств решений о применении военной силы в одностороннем порядке, в обход Совета Безопасности. Первым таким примером было установление «бесполетных зон» на севере и юге Ирака. В 1992 г., вскоре после завершения операции «Буря в пустыне», на юге Ирака восстали шииты, а на севере - курды. Режим С. Хусейна подавил оба выступления. Совет Безопасности в связи с этим принял резолюцию 688, в которой, в частности, требовал обеспечения беспрепятственного «доступа международных гуманитарных организаций ко всем тем, кто нуждается в помощи, во всех частях Ирака». Однако в ней не содержались санкции на применение силы. Тем не менее, в апреле 1992 г., ссылаясь на «дух» резолюции 688, США, Великобритания, Франция и Турция объявили северные районы Ирака, где проживали курды, «безопасной зоной», в которой Ираку было запрещено размещать свои вооруженные силы, а в более широкой зоне воздушного пространства севернее 36-й параллели запрещался полет иракских самолетов. В августе аналогичная «бесполетная зона» была объявлена Соединенными Штатами южнее 32-й параллели «для защиты шиитского населения». В 1993 г. Ирак, не согласный с этими ограничениями, ввел в «бесполетные зоны» свои системы противовоздушной обороны, которые и до сегодняшнего дня подвергаются систематическим ударам со стороны ВВС США, патрулирующих эти зоны и расценивающих включение радаров иракских ПВО как попытки поразить американские самолеты. Российская Федерация неоднократно, особенно в последнее время, указывала на незаконность одностороннего установления «бесполетных зон», а следовательно, и ударов по наземным объектам в этих зонах.
В апреле 1991 г. после завершения операции «Буря в пустыне» Совет Безопасности принял резолюцию 687, обязывающую Ирак ликвидировать все программы, связанные с производством ядерного, химического, бактериологического оружия и ракет дальностью свыше 150 км. Ирак согласился с этим требованием и обязался обеспечить надлежащие условия для работы специальной комиссии, созданной МАГАТЭ под эгидой Совета Безопасности (ЮНСКОМ), которой было поручено выявлять и уничтожать материалы и оборудование, связанные с такими программами, а также вести дальнейший мониторинг с целью недопущения их возобновления. При общем удовлетворительном выполнении Ираком требований по всем четырем «досье» Багдад неоднократно затруднял работу ЮНСКОМ, скрывал данные, в частности, по бактериологическому оружию, не соглашался на допуск инспекторов на «президентские объекты». Очередной кризис возник в октябре 1997 г., когда Багдад отказался сотрудничать со специальной комиссией. Соединенные Штаты и Великобритания, ранее неоднократно угрожавшие Багдаду применением военной силы, в январе 1998 г. начали масштабную воздушную операцию против Ирака.
Первоначально в качестве обоснования своих действий Вашингтон и Лондон заявляли, что Ирак противопоставил себя «воле Объединенных Наций», как она была зафиксирована в резолюции 687, поэтому они, дескать, имеют право претворить эту «волю» в жизнь военными средствами. Но преобладающая среди юристов точка зрения заключается в том, что даже если имеет место нарушение условий обязывающей резолюции Совета Безопасности, требуется конкретное решение этого органа для применения силы. А такового не было. В последующем Лондон и Вашингтон придерживались уже другой линии обоснования, квалифицируя отказ Багдада сотрудничать с ЮНСКОМ как «материальное нарушение» условий прекращения огня, ссылаясь при этом на Венскую конвенцию о праве договоров. Это, по их мнению, давало право возобновить полномочия резолюции 678, первоначально санкционировавшей в 1990 г. применение силы против Ирака. Но многие юристы-международники не согласны и с таким, более изощренным толкованием и настаивают на том, что каждая операция по применению силы в новых условиях все же требует отдельного решения Совета Безопасности. Российская Федерация отвергала угрозу применения силы против Ирака до операции 1998 г. и решительно осудила применение силы после ее начала.
Что же касается операции против Союзной Республики Югославии в марте 1999 г., то НАТО решила вообще выйти за рамки ООН и приняла решение о вмешательстве самостоятельно, ссылаясь на необходимость предотвращения «гуманитарной катастрофы». СРЮ квалифицировала эти действия как неприкрытую агрессию. Российская Федерация внесла на заседание Совета Безопасности проект резолюции, осуждающей одностороннее применение военной силы в нарушение Устава ООН. В Совете Безопасности ее поддержали Китай и Намибия. Однако 12 других членов Совета Безопасности, в том числе и три постоянных члена - Великобритания, Соединенные Штаты и Франция, отклонили проект. Их поддержало довольно большое число западных государств - членов НАТО и не входящих в эту организацию, в том числе Япония, ряд членов СНГ, по существу, согласившихся таким образом с прецедентом обхода Устава ООН. В связи с последним балканским конфликтом возникают два принципиальных вопроса. Первый: является ли «гуманитарная катастрофа» основанием для вмешательства во внутренние дела суверенного государства? Второй: вправе ли какая-либо организация или отдельное государство принимать решение о вмешательстве во внутренние дела суверенного государства иначе, чем в соответствии со статьей 51 или главой VII Устава ООН?
Отвечая на первый вопрос, сторонники традиционного подхода утверждают, что вмешательство допустимо с санкции Совета Безопасности только в случаях «угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии». По мнению же сторонников вмешательства, суверенитет никогда не был понятием абсолютным. «По существу, внутренний порядок, - писал еще в 60-х годах один из авторитетных специалистов в области международного права, Ричард Фальк, - никогда не был автономным в строгом смысле... Суверенитет наделяет нацию лишь главной компетенцией; он не является и никогда не был исключительной компетенцией». Именно поэтому основатели ООН и сформулировали право на вмешательство в случае «угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии» в рамках главы VII Устава. Если вмешательство в принципе допустимо, то остается доказать, что «гуманитарная катастрофа» столь же значима в нынешних условиях, как и «угроза миру, нарушение мира или акт агрессии». В международном праве, утверждают сторонники вмешательства «по гуманитарным причинам», существует международная система принципов, которые относятся к категории jus cogens, или принципов, которые не подлежат невыполнению и, следовательно, не подпадают под внутреннюю юрисдикцию. К ним относится запрещение пыток, рабства и геноцида. «Ни одно государство, - считает Ингрид Делюпис, принадлежащая к числу наиболее принципиальных сторонников вмешательства по гуманитарным причинам, - не может утверждать после Нюрнбергского процесса, что международное право, даже в отсутствие договоров, не содержит никаких правил, запрещающих зверства и геноцид». Многие ученые считают, что принципы, заложенные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., стали нормами международного права и, следовательно, не являются предметом исключительной компетенции государства.
Сторонники «вмешательства по гуманитарным причинам» ссылаются также на преамбулу и статьи 1 (3), 55 и 56 Устава ООН, согласно которым государства-члены взяли на себя обязательство «предпринимать совместные и самостоятельные действия» для утверждения «всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех», и делают на этом основании вывод о том, что Устав ООН, по существу, предусматривает такое вмешательство. При анализе вопроса о «вмешательстве по гуманитарным причинам» во весь рост встает проблема прав человека и более масштабная проблема международных отношений, касающаяся определения моральной стороны тех или иных действий. Выбор между добром и злом является неотъемлемым компонентом деятельности человека во всех структурах - от семьи, общества, государства до мирового сообщества. «Как и много веков назад, человечество разделено вокруг различного понимания морали и права, вокруг соотношения самих этих явлений как таковых», - говорится в Обращении Патриарха Московского и всея Руси Алексия II «Мир на перепутье. Глобальные общественные процессы перед лицом новых нравственных вызовов». Подчеркивая возрастающее значение проблем морали и нравственности, он указывал на то, что «сама природа человека обычно протестует против крайностей нравственного нигилизма, а, следовательно, демократические общества неизбежно должны отражать общественную мораль в своих установлениях».
Самое трудное в такого рода делах заключается в нахождении общих для всех критериев морали. Формула, согласно которой вытекающие из суверенитета «национальные интересы» являются высшим мерилом морали, длительное время заменяла эти критерии. Солдаты рассматривались как доблестные защитники отечества гражданами собственного государства, а граждане тех стран, против которых они воевали, видели в них убийц. Но, по существу, с начала межгосударственных отношений появляются определенные нормы поведения в международных делах, которые признавались в качестве моральных подавляющим большинством государств, например, гуманное отношение к военнопленным или запрет работорговли. Постепенно все большее число государств начинает воспринимать основные права человека как универсальное проявление естественного права, которое исходит из того, что все люди от "рождения наделяются набором_определенных прав, соблюдение которых естественно и морально. Можно предположить, что по мере глобализации мировой политики общечеловеческие ценности будут приобретать приоритет не только по сравнению с классовыми, но и во все большем числе случаев по сравнению с национально-государственными. Принцип защиты прав человека был закреплен в Уставе ООН, в принятой в 1948 г. Всеобщей декларации прав человека, в Хельсинкском акте, многих других документах. Таким образом, государства приняли на себя обязательство гарантировать эти права. Однако многие их нарушали, и нередко систематически и в массовых масштабах. Поэтому ключевой стала проблема претворения в жизнь декларированных прав. Принцип суверенитета в традиционном толковании запрещает вмешательство во внутренние дела, в том числе и для принуждения к исполнению обязательств в области прав человека. Поэтому мировая общественность на протяжении длительного времени ограничивалась осуждением, а в редких случаях - невоенными санкциями, например, введением экономического эмбарго по отношению к нарушителям.
С окончанием “холодной войны” и в связи с бурным процессом глобализации в общественных кругах многих стран укрепляется мнение, что мировое сообщество не может оставаться безучастным к массовым нарушениям прав человека в том или ином государстве. Все больше укрепляется позиция, согласно которой предотвращение «гуманитарной катастрофы» является столь же веским основанием для вмешательства, как и закрепленное в Уставе ООН «поддержание международного мира и безопасности». Но критики такой позиции сразу же ставят множество вопросов. Что такое «гуманитарная катастрофа»? Сколько сот тысяч или миллионов человек должны быть убиты, изгнаны, лишены жизни, крова, средств существования для того, чтобы квалифицировать ситуацию как дающую основание для вмешательства? Кто должен принимать решение о наличии гуманитарной катастрофы? Как гарантировать, чтобы «вмешательство по гуманитарным причинам» не было использовано лишь как прикрытие своекорыстных военно-политических или экономических интересов вмешивающихся государств? Как исключить случаи, когда «вмешательство по гуманитарным причинам» несет «сопутствующий ущерб» - гибель гражданского населения страны, в дела которой совершается вмешательство, и какой уровень «сопутствующего ущерба» допустим?
Кроме того, очевидно, что сегодня не может быть обеспечено универсальное применение принципа “вмешательства по гуманитарным причинам”. Во-первых, никто не рискнет вмешиваться в дела ядерных государств даже в том случае, если бы было установлено наличие в них “гуманитарных катастроф”. Нарушение прав человека еще имеет место в таком большом количестве стран, что мировое сообщество и ведущие государства физически не смогут вмешиваться в каждом случае. А при отсутствии универсальности, естественно, возникает вопрос: почему вмешиваются в дела этого, а не того государства? Например, в дела Сербии, преследующей косовских албанцев, а не Турции, по мнению многих, проводящей примерно такую же политику по отношению к курдам?
Сторонники «вмешательства по гуманитарным причинам» признают обоснованность этих вопросов и соглашаются с необходимостью их дальнейшей проработки, но утверждают, что мировое сообщество достигло такой степени единства и моральной зрелости, что не может более мириться с геноцидом и массовыми нарушениями основных прав человека. Что же касается второго вопроса, то здесь дискуссия ведется в более конкретном плане. Сторонники традиционного подхода утверждают, что государства - члены ООН согласились со строгой процедурой санкций на вмешательство, закрепленных в главе VII Устава ООН. И попытки отдельных государств, групп государств или региональных организаций отобрать у Совета Безопасности и присвоить себе право принимать решение о вмешательстве приведут мир к анархии и подорвут тот мировой порядок, который существовал после окончания второй мировой войны. «Ревизионисты» в ответ замечают, что на протяжении большей части послевоенного периода механизм главы VII был парализован и может быть парализован вновь из-за грядущей новой холодной войны. Кроме того, они дают понять, что наделение пяти государств - членов ООН правом «вето», дескать, стало сегодня, 55 лет спустя, анахронизмом, и, например, 19 членов НАТО и ряд не входящих в эту организацию, но поддерживающих ее западных государств сегодня более весомо представляют волю мирового сообщества.
До сих пор официальные представители стран НАТО и самого альянса старательно обходили проблему правового обоснования воздушных ударов по Сербии и старались уходить от ответов на вопрос о том, как они видят будущее политико-правового режима международных отношений. Но, по крайней мере, в двух случаях представители США и НАТО обозначили свои позиции. В начале апреля 1999г. на брифинге представителя госдепартамента США было заявлено, что желательно и предпочтительно, чтобы действия альянса базировалась на решениях Совета Безопасности. Но, добавил он, мы должны «зарезервировать за собой право в других ситуациях действовать и без таковых, если это нам потребуется». Вскоре на пресс-конференции по завершении вашингтонского саммита, посвященного 50-летию НАТО, генеральный секретарь альянса X. Солана, в ответ на настойчивые вопросы журналистов, воспроизвел ту же самую формулу.
Для урегулирования проблемы Косово мировое сообщество, в том числе и члены НАТО, снова обратилось к авторитету ООН. Резолюция 1244 Совета Безопасности по урегулированию в Косово от 10 июня 1999 г. зафиксировала центральную роль Организации Объединенных Наций в согласованной миротворческой операции. Но уже начало ее осуществления продемонстрировало сохранение довольно серьезной напряженности между Российской Федерацией и НАТО. Кроме того, обращение в данном случае к механизму главы VII вовсе не означает, что какая-либо страна или группа стран, в том числе и НАТО, вновь не решится действовать в обход Устава ООН. Теоретически сегодня есть три варианта утверждения политико - правового режима международных отношений на будущее:
- вернуться к букве Устава ООН;
- отказаться в явочном порядке от его основных положений;
- найти компромиссное решение в рамках современного консенсусного толкования если не буквы, то духа Устава ООН. Само возникновение вопроса о будущем политико-правового режима свидетельствует о глубинных изменениях в системе современных международных отношений. От того, как он будет решаться, в значительной степени будет зависеть характер развития международных отношений в XXI веке.

< Назад   Вперед >
Содержание