Законодательная власть и её органы
Лекции по политологии
В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей
государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная
ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во
исполнение закона.
Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным
представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического
характера - также местными законодательными органами. Общегосударственный
представительный орган может иметь разные названия, но за ним утвердилось
обобщенное название "парламент".
Термин "парламент" происходит от французского "парле" - говорить.
Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий
суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения
главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью
органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Парламент обладает и
многими другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства,
например в некоторых странах избирает президента, образует правительство,
назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры и т. д.
Структура парламента. Под парламентом обычно понимают однопалатное
представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента. Палаты
парламента имеют разные названия (нередко - палата депутатов и сенат), но их
принято называть нижней и верхней.
Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие
решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее
вето - отказ согласиться с решением нижней палаты - может быть преодолено
последней (UK, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может
быть принят (Италия, США).
Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два
раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в UK иное
соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член - в
палате общин. Тенденция последних десятилетий - установление фиксированной
численности палат.
Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными
представителями, члены верхней палаты - сенаторами.
Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет
либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай). В
некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и
национальностей, а также для женщин.
Верхняя палата формируется различными способами, путем прямых и косвенных
выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов
гражданами предусмотрены в США (по 2 от штата), в Бразилии (3), в Италии (не
менее 7 от области) и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется
сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены
нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В
Испании сочетаются прямые и косвенные выборы. Полностью назначаются верхние
палаты главой государства в Канаде. В UK места в палате лордов занимают по
наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. - и женщины),
а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета
министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и
архиепископы.
Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из
своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя
палата либо формируется на паритетной основе, т. е. каждый регион делегирует
одинаковое число сенаторов, либо представительство это зависит от числа жителей.
Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней же
палате часто применяется принцип ротации: палата обновляется по частям (в США на
6 лет с обновлением на 1/3 через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на
1/3 через три года) Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок,
что и нижняя (Италия, Польша).
Прекращение полномочий палат и органы, замещающие парламент. Парламент
прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав
приступит к работе. Он может быть распущен досрочно, обычно роспуску подлежат
лишь нижняя палата и однопалатный парламент.
Роспуск парламента ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть
распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, за несколько месяцев
до окончания срока его полномочий и т.п. Роспуск парламента осуществляется по
различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе
парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством;
если парламент не может сформировать правительство в определенный срок или
начать пленарные заседания и т.п.
Глава государства может распустить парламент, но не обязан делать этого. Он
может, например, уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета
ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и
полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует
по своей воле, а в конституционных монархиях и парламентских республиках - по
указанию правительства.
Если парламент не функционирует (парламентские каникулы, межсессионный период,
роспуск), его могут замещать, хотя и не полностью некоторые другие высшие органы
государства. В странах тоталитарного социализма ими являются государственные
советы, постоянные комитеты, президиумы, избираемые парламентом. В Швейцарии
парламент в определенной степени замещает правительство.
Права и привилегии членов парламента. В большинстве стран члены парламента
являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую
деятельность солидное вознаграждение из казны (в Бразилии 150 тыс. $ , в США -
133 тыс., в UK - 31 тыс. ф.с. в год). Размер такого вознаграждения периодически
изменяется, но последняя 27 поправка к конституции США запрещает парламентариям
увеличивать себе жалование (повышение действует только со следующего состава
парламента).
В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является
профессиональным парламентарием, он выполняет свои обязанности на общественных
началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение
депутатских расходов.
В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый
свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не
только своего избирательного округа., и поэтому не обязаны выполнять наказы
избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В тоталитарных странах
депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность
досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей.
Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это
означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или
аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты,
членом которой он является.
В целом тенденция развития конституционного права в демократических странах
характеризуется ослаблением депутатского иммунитета, т. к. он возник и был
необходим во времена противостояния парламентов и монархов.
Депутат обладает также депутатским ИНДЕМНИТЕТОМ. Это слово имеет два значения.
Первое - неответственность за свои выступления в парламенте и за действия,
которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия потом
будут признаны противоправными. В торое значение - депутатское вознаграждение, о
котором было сказано выше.
Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов,
свободно выступать и голосовать, обладает правом вопроса или запроса к высшим
должностным лицам государства на заседании парламента или вне его. Депутат имеет
право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей (в США на
конгресс, состоящий из 635 членов, работает около 31 тыс. государственных
служащих), а также на бесплатный транспорт, служебную переписку, телефонные
переговоры, на оплачиваемое государством жилище и др.
Обязанности депутата. Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента,
участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий
(комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять в какой-либо
одной комиссии, иногда депутаты состоят в какой-либо одной комиссии, иногда в
нескольких.
В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на
государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты.
Парламентариям запрещается : участвовать в сделках с государственным имуществом;
состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными
инвестициями; получать вознаграждение иное, чем за педагогическую, научную,
творческую деятельность. Если таких запретов нет, то существует правило, что при
обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он
должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто
нарушаются. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения
срока полномочий подавать декларацию о доходах. Эти правила в большинстве
государств жестко соблюдаются.
Внутренняя организация парламента и его палат. В парламенте и его палатах
формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию,
предусмотренную в конституциях (председатель), другие представляют собой
вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента
(хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые
занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но
выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним (например, Счетная
палата, Уполномоченный по правам человека). Парламент может в любой момент
обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда
формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им
определенной гарантией.
Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в
англосаксонских странах) либо коллективный орган (бюро в Испании,
организационный комитет в Чехии). Председатель однопалатного парламента, палаты,
спикер имеет одного или нескольких заместителей. Председателя парламента при
двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При
совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты
(сената).
Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий,
либо на период одной сессии. В большинстве стран считается, что председатель
однопалатного парламента должен быть политически нейтральным, беспристрастным.
Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит из нее на время
председательствования. В других странах он сохраняет партийную принадлежность (в
США это лидер парламентского большинства).
Бывает сильный и слабый председатель. В первом случае (Великобритания) он
толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает
председателей комиссий и др. Слабым является, например, председатель палаты
лордов в той же Великобритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они
проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.
К внутренним органам парламента относятся партийные фракции. Они объединяют
депутатов, которые принадлежат к одной партии (блоку) или к нескольким, близким
по своим программам. К фракциям могут примыкать и отдельные беспартийные
депутаты.
Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества - свое
помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне
очереди и т. п.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии,
устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате
Франции). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и объединенных
комитетах парламента. Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается
председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции.
Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.
У фракций имеет свое руководство: председатель. Фракция принимает решение о
характере выступлений ее членов и голосовании. Время, выделяемое для выступлений
от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Наиболее крупная фракция,
находящаяся в оппозиции, обычно создает свой "теневой кабинет": выделенные ею
лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на
выборах.
Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии.
Число их различно и часто меняется: в однопалатном парламенте Израиля 9
комитетов, в палате общин Великобритании - 15, в конгрессе США - 22. Постоянные
комиссии бывают отраслевыми, или специализированными (по иностранным делам, по
с/х, по здравоохранению и др.), и неспециализированными. Комиссия принимает
решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов.
Представитель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта закона на
пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба
законопроекта.
Комиссии обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут
ответственности перед постоянными комиссиями, а последние не принимают
обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах
министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению.
Палаты в случае необходимости создают временные комиссии - следственные,
ревизионные и др. Во многих палатах создаются бюро палаты или совет старейшин,
где решаются некоторые организационные вопросы. В парламентах часто избирается,
обычно из числа молодых депутатов, несколько квесторов, в обязанности которых
входит поддержание порядка в зале заседаний, в кулуарах, буфете , а также
подсчет голосов при открытом голосовании.
Аппарат парламента включает три вида органов и лиц:
1) вспомогательные службы парламента, его палат и комиссий (библиотека,
секретариат, хоз. часть, типография и др.);
2) консультанты парламента, обычно работающие в исследовательских службах.
Часто они не состоят в штате, а выполняют заказы по подготовке разовых
экспертных заключений;
3) личные помощники парламентариев, их референты, секретари.
Полномочия парламента. В зависимости от полномочий различают три вида
парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и
консультационные. Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента
парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран
англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу.
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых
франкоязычных странах Африки. Конституции перечисляют вопросы, по которым
парламент может издавать законы. Все остальные вопросы составляют сферу так
называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента,
правительства, министров, парламент же в эту сферу вмешиваться не должен.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах.
Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют
основные законы - конституции и поправки к ним, которые принимаются по особой
процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства,
формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает
он это самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые
другим высшим органом государства. В некоторых странах парламент избирает
президента, в других - образует весь состав правительства. Полномочия по
образованию. высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты
обычно осуществляют раздельно.
В области внешней политики парламент ратифицирует международные договоры или
дает согласие президенту на их ратификацию, решает вопрос об использовании
вооруженных сил за пределами страны. Парламент наделен правом решать вопросы,
относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять
амнистию.
Особое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В
большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения
государства, устанавливать налоги, принимать госбюджет.
Парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает
контрольными полномочиями, которые могут иметь политический характер (например,
выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом
расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти,
хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:
1. Вопросы к правительству., министрам, другим высшим органам государства и
должностным лицам на пленарном заседании парламента. Различаются устные и
письменные вопросы. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений.
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их
тему предлагает, как правило, оппозиция, но такие предложения могут исходить и
от правительства. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой
деятельности правительства.
3. Интерпелляция предусматривает постановку какого-либо важного вопроса на
пленарном заседании, за которой следует объяснение министра., обсуждение и
принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка может повлечь за
собой отставку министра или всего правительства, или , напротив, роспуск
парламента. По сравнению с вопросом подача интерпелляции существенно затруднена.
Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и
обсуждения и т. д.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия правительству (решается голосованием).
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных
заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления.
6. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и
полупрезидентских республиках. Слушания организуются какой-либо постоянной
комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности,
государственных органов к вопросам большой значимости. Какие-либо обзывающие
решения на слушаниях не принимаются.
7. Парламентские расследования. Для этой цели создаются специальные комиссии,
которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица
и граждане должны являться по вызову этих комитетов и давать показания, отказ
грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием.
8. Деятельность парламентских комиссаров. Они не имеют распорядительных
полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о
недостатках в организации управления в соответствующей области, следят за
соблюдением этики поведения должностными лицами.
9. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов
исполнительной власти в особых ситуациях.
10. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя
палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата
решает вопрос об отрешении от должности
11. Контроль за делегированным законодательством - актами исполнительной власти,
изданными по поручению парламента и имеющими силу закона.
Порядок работы парламента. Парламент осуществляет свою деятельность в различных
формах: на раздельных и совместных заседаниях палат, путем работы постоянных
комиссий, деятельности депутатов в округах и т. д.
Главной формой работы парламента в подавляющем большинстве стран является
сессия, т. е. промежуток времени, в течение которого периодически созываются
пленарные заседания палат, работают постоянные комиссии. Часть остального
времени называется парламентскими каникулами.
Различают очередные и чрезвычайные сессии. Очередные созываются главой
государства либо один раз в год, либо два раза. Внеочередная сессия может быть
созвана президентом по требованию части депутатов, где обсуждаются только те
вопросы, ради которых она созвана.
Для работы парламента и принятия решений необходим кворум. Это понятие имеет два
значения: кворум для заседаний и кворум для голосования. Для пленарного
заседания палат необходимо определенное количество присутствующих депутатов;
только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется
присутствие более половины депутатов. Однако такого кворума, как правило, для
принятия решения недостаточно. В большинстве случаев решение принимается
большинством голосов списочного состава парламента (палаты). Поэтому бывает, что
кворум для заседания есть, а для принятия решения нет. Для принятия
конституционных законов требования более жесткие.
Заседания парламента бывают открытыми и закрытыми. На открытых может
присутствовать публика, а на закрытых - лишь члены парламента и специально
приглашенные лица.
Законодательный процесс. Процесс законотворчества занимает более половины
времени работы парламента. Он состоит из нескольких стадий: внесение
законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация (удостоверение,
подписание и опубликование закона главой государства с указанием исполнять
закон).
Составить свой законопроект и предложить его может любое физическое или
юридическое лицо, но парламент не обязан принимать к рассмотрению такой текст.
Он обязан рассматривать только проекты, внесенные органами и должностными
лицами, пользующимися по конституции правом законодательной инициативы. Именно
такому праву соответствует указанная выше обязанность парламента
Правом законодательной инициативы обладают глава государства, палаты парламента,
их постоянные комиссии, правительство и некоторые др.
Обсуждение законопроекта состоит из нескольких стадий, каждое обсуждение на
пленарном заседании палаты называется чтением , работа над законопроектом в
постоянной комиссии называется комитетской стадией.
Обычно бывает три чтения, но иногда при принятии срочных законопроектов их число
сокращается. В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта.
Второе чтение происходит с докладом автора проекта и содокладом постоянной
комиссии. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта,
обсуждаются и голосуются поправки.
Обсуждение на пленарном заседании бывает двух видов: свободное и фракционное.
Свободное обсуждение предполагает, что выступать может каждый депутат и что он,
высказывая свое отношение к проекту не связан фракционной дисциплиной.
Обсуждение называется фракционным, когда от имени фракции выступает ее
руководитель или другое уполномоченное им лицо.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии
возможны только редакционные поправки. После этого представители фракций могут
выступать только с кратким заявлением по мотивам голосования, объясняя свою
позицию.
Принятие закона. Как отмечалось, оно осуществляется путем голосования на
пленарном заседании и требует определенного большинства. Члены парламента
голосуют различными способами (эл. система, поднятие руки и т. п.).
После принятия закона парламентом наступает стадия промульгации закона главой
государства. Промульгация включает несколько элементов. Это удостоверение закона
и того факта, что он принят по должной процедуре, предписание закона,
распоряжение о его опубликовании и исполнении. Глава государства имеет право не
подписать закон ( право вето) , и тогда он не вступает в силу.
Закон вступает в силу с момента опубликования, в указанный в нем срок или в
предусмотренный законодательством страны срок вступления законов в силу,
например, через 10 дней после опубликования. Определенный срок всегда необходим
для того, чтобы население имело возможность ознакомиться с законом,
затрагивающим его права и интересы. Поэтому неверно, если закон или нормативный
акт вступает в силу с момента их подписания.