Исполнительная власть и её органы
Лекции по политологии
В современных условиях по конституциям различных стран исполнительная власть
принадлежит либо главе государства и правительству, либо только главе
государства, президенту, как в США, либо только правительству, как в Италии. Ими
исполнительная власть делегируется органам и должностным лицам низшего ранга. На
деле во многих странах глава государства (монарх или президент) лишь формально
обладает исполнительной властью, парламентских республиках и конституционных
монархиях ее осуществляет правительство. В полупрезидентских республиках
правительство, напротив, подотчетно президенту, в руках которого на деле
сосредоточено общее руководство исполнительной деятельностью, хотя по
конституции исполнительная власть может принадлежать лишь правительству.
Органы исполнительной власти не ограничиваются только исполнением законов. Они
занимаются также распорядительной деятельностью, что необходимо для
осуществления исполнительских задач, издают нормативные акты во исполнение
законов.
Наконец, органы исполнительной власти обладают самостоятельными нормотворческими
полномочиями, выходят за границы исполнительно-распорядительной деятельности по
применению законов. На основе делегированных парламентом полномочий, обладая
самостоятельной регламентарной властью, президент, правительство, министры
издают множество нормативных актов, регулирующих важнейшие сферы жизни. Нередко
такие акты имеют не меньшее, а большее, чем закон значение.
Однако во многих европейских странах монарх лишен конституцией полномочий
исполнительной власти или утратил их на практике, оставаясь главой государства,
как правило, в виде безвластного символа единства нации. Что же касается
президентов, то в последние десятилетия стала прослеживаться тенденция отделения
главы государства от исполнительной власти в парламентских и особенно в
полупрезидентских республиках. В последних стали выдвигаться идеи особой
президентской власти, арбитражных функций президента по отношению к другим
институтам государственной власти. Президент - арбитр над всеми публичными
властями. Эта идея и норма французской конституции 1958 г. оказала влияние на
многие другие основные законы, особенно постсоциалистических стран (Казахстана
1995 г., Украины 1996 г.).
В президентских и полупрезидентских республиках создаются особые должности
премьер-министров, которых нет в традиционных президентских республиках (США).
Должность премьер-министра обособляется от должности президента, юридически
многие функции исполнительной власти изымаются из ведения президента, хотя
фактически он остается главным руководителем правительства, а премьер-министр
нередко является лишь административным премьером.
На местах исполнительную власть осуществляют главы субъектов федерации
(губернаторы), формируемые парламентом местные правительства и др.
В отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной
власти составляет единую вертикаль : нижестоящие должностные лица и органы
подчинены вышестоящим, обязаны исполнять не только закон, но и указания
вышестоящих органов или должностных лиц; акты нижестоящих органов могут быть
отменены вышестоящими.
Понятие главы государства. Глава государства - это конституционный орган и
одновременно высшее должностное лицо государства, представляющее государство
вовне и внутри страны, символ государственности народа.
Глава государства бывает единоличным и коллегиальным. В первом случае это монарх
или президент, во втором - постоянно действующий орган парламента, им
избираемый. Во многих странах британского Содружества (Австралия, Канада и др.)
полномочия главы государства принадлежат британскому монарху, но осуществляет их
генерал-губернатор - его представитель.
Глава государства, независимо от его разновидности, иметь некоторые общие для
всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий,
опубликование законов, право роспуска, иногда - право вето. Глава государства
формирует правительство, обладает правом увольнять министров и правительство в
отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища и др., но
осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от
реального положения главы государства.
Монарх. Как правило, монарх (король, султан и др.) является главой государства и
одновременно главой исполнительной власти. На деле, однако, вся полнота власти
ему принадлежит только в абсолютной монархии, а в конституционной она ограничена
необходимостью указаний правительства. Монарх получает и передает свой пост по
наследству. Он - лицо неприкосновенное, не может быть привлечен к
административной, уголовной ответственности, против него не может быть обращен
гражданский иск. За действия монарха по управлению государственными делами
ответственность несут его министры.
В соответствии с конституцией монарх назначает правительство, но на деле в
парламентских монархиях он только подписывает соответствующий документ, состав
же правительства обусловливается соотношением различных сил в парламенте и
определяется партией, обладающей парламентским большинством.
Фактическая роль монарха в разных странах различна. В абсолютной монархии он
имеет реальную власть, в конституционной - царствует, но не правит.
Президентура. Существуют две основные формы президентуры: единоличная
(президент) и коллегиальная (Президентский совет).
Президент может занимать различное положение в системе государственной власти:
быть только главой государства (Германия), одновременно главой государства и
исполнительной власти (США), главой государства и фактическим руководителем
правительства при наличии особой должности административного премьер-министра
(Франция). Президент избирается на определенный срок: 3 года в Латвии, 4 - в
США, 5 - в Бразилии, 6 - в Египте, 7 - во Франции,.
Для избрания на должность президента обычно выдвигаются следующие условия:
гражданство данного государства, наличие полных гражданских и политических прав,
достижение определенного возраста (обычно 35 лет).
Кандидат в президенты должен быть выдвинут группой избирателей, политической
партией или избирательным объединением. Существуют различные способы избрания
президента:
1. Голосование в парламенте (Чехия, Венгрия и др.). Для первого тура выборов
обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, в
последующих турах требования обычно снижаются. Президент, избранный парламентом,
обычно, "слабый" президент: он получает свои полномочия не непосредственно от
избирателей, а от представительного органа и не может противопоставлять себя
ему.
2. Голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а последние, не
собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями
(США). При этом способе результаты выборов становятся известны до голосования
выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность.
3. Избрание президента специальной избирательной коллегией (Федеральное собрание
в Германии, состоящее из членов нижней палаты и такого же числа представителей
земель).
4. Избрание непосредственно избирателями.
Согласно многим конституциям, президент пользуется неприкосновенностью,
наказание возможно только после отрешения от должности (путем импичмента).
Полномочия президента часто сформулированы однотипно в президентской,
полупрезидентской и парламентской республиках, но на самом деле в их
осуществлении существует огромная разница, связанная с особенностями формы
правления.
Президент обладает следующими полномочиями:
1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри страны. В этом
качестве он назначает дипломатических представителей, выступает с инициативой
согласительных процедур в спорах между субъектами федерации, палатами парламента
и т. д.; обеспечивает согласование функций и взаимодействие органов
государственной власти.
2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти.
Президент назначает дату выборов в парламент, созывает парламент на сессии,
может досрочно распустить парламент с назначением даты новых выборов,
подписывает законы и обладает правом вето. Президент обладает правом
законодательной инициативы, может обращаться к парламенту с посланиями, в
которых говорится о срочных мерах, которые необходимо принять по важнейшим
вопросам государственной жизни.
3. Полномочия по формированию других высших органов государства. Президент
назначает правительство самостоятельно или по предложению лидера партии
большинства в парламенте. В некоторых странах он назначает премьер-министра или
министров с согласия парламента. Президент назначает высших, а иногда и не
только высших, должностных лиц, например, судей.
4. В сфере нормотворческой деятельности президент издает нормативные акты
(указы), отменяет акты органов исполнительной власти.
5. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций. Президент вправе
объявлять чрезвычайное, военное положение в соответствии с соответствующим
законом, вводить президентское правление в субъектах федерации.
6. Полномочия по распоряжению ВС. По конституции президент является
главнокомандующим со всеми вытекающими отсюда последствиями.
7. Как высшее должностное лицо президент назначает государственных служащих
определенных рангов.
8. Полномочия в сфере правового статуса личности. Президент вправе принимать лиц
в гражданство данного государства, разрешать выход из гражданства и т.д.
Президент является гарантом конституции, прав и свобод граждан, принимает меры
по охране государства.
Конституции предусматривают обязанности президента и содержат определенные
запреты. Президенту запрещается любое совмещение должностей и мандатов, иные
виды работ, участие в руководстве акционерных компаний. В некоторых странах
президент на период избрания прекращает членство в политической партии, другие
могут продолжать партийную деятельность.
В отличие от монарха президент несет ответственность за свои действия. Он
отвечает за государственную измену, взяточничество, совершение других тяжких
преступлений. Формы, процедуры и условия этой ответственности особые: уголовная
ответственность наступает лишь после отрешения президента от должности.
Президент получает должностной оклад (в USD): в Чехии - 17,5 тыс. в год, в
Польше - 28 тыс.,, в США - 200 тыс.
В парламентских республиках за акты по управлению государством президент
ответственности не несет. За это отвечают министры, правительство, по совету
которого президент принимает соответствующие акты. В президентских и
полупрезидентских республиках президент также не несет ответственности перед
парламентом (кроме импичмента).
Вице-президент не имеет значительных полномочий ни в одной стране. Он замещает
президента в случае его отсутствия. Обычно он избирается в паре с президентом
как кандидаты одной партии и по той же системе, сто и президент. В некоторых
странах должность вице-президента вообще не предусмотрена.
Правительство. Правительство может иметь различные названия: совет министров,
кабинет, кабинет министров, государственный совет, федеральное правительство и
др.
Как правило, правительство - это коллегиальный орган исполнительной власти,
обладающий общей компетенцией осуществлять руководство государственным
управлением. Он возглавляет административную, т.е.
исполнительно-расплорядительную, деятельность в стране, под его руководством
находятся государственный аппарат, ВС, финансы государства, иностранные дела.
С точки зрения перечня должностных лиц состав правительства в разных странах
различен. В его состав входит возглавляющий правительство премьер-министр и
министры, численность которых может быть установлена определенная численность
министров: не менее 7 в Норвегии, 7 - 15 в Ирландии, не более 14 в ОАЭ.
От премьер-министра зависит подбор кандидатур в состав правительства. Нередко
парламент избирает или назначает только премьер-министра, остальных министров он
назначает и смещает сам. Премьер-министры имеют высокий должностной оклад. Выше
всех оплачиваются п-м Сингапура - 810 тыс. USD в год, п-м Японии - 400 тыс.
(вдвое больше президента США и в 14 раз больше президента Польши).
В странах Запада правительство, будучи создано главой государства, парламентом,
не подчиняется указаниям своей партии; считается, что оно не может служить
интересам партии, а должно отстаивать государственные интересы. Фактически,
однако, в составе правительства находятся именно лидеры партии, но главную роль
играет не центральный орган партии, а ее парламентская фракция. В странах
тоталитарного социализма правительство действует по указаниям центрального
комитета правящей партии.
Формирование правительства. Способ образования правительства зависит от формы
правления. В президентской республике глава государства формирует правительство
по своему усмотрению из известных деятелей своей партии (Бразилия, Мексика и
др.). В полупрезидентской республике партийный состав парламента учитывается при
формировании правительства, поскольку для назначения премьер-министра обычно
требуется согласие парламента (нижней палаты) . После выборов президента, если
даже избрано то же лицо на новый срок, правительство формируется заново.
В конституционных монархиях и парламентских республиках применяется
парламентский способ формирования правительства, основанный на выборах в
парламент. После каждых выборов правительство формируется заново, даже если у
власти сохранилась та же партия, но выборы нового президента не влекут за собой
создания нового правительства. Правительство при данном способе формирования
считается созданным, если оно получает доверие парламента, но юридически оно
создается следующим за этим указом главы государства.
При подборе министров в состав правительства соблюдаются определенные условия.
Чаще всего они отражают традиции и обычаи страны. Министры имеют иммунитет,
равный иногда иммунитету членов парламента. Иногда министры могут быть преданы
суду только по решению парламента, судит их особый суд. Они не должны совмещать
должность министра с другими должностями, должны приостанавливать
профессиональную деятельность, не участвовать в сделках с государственным
имуществом.
Виды правительства. В тех парламентарных государствах, где какая-либо партия
имеет абсолютное большинство (50% + 1 голос) создается однопартийное
правительство. Такая ситуация характерна для стран с двухпартийной системой
(Великобритания, Австралия, Канада и др.) и стран с одной доминирующей партией.
В президентских республиках также создается однопартийное правительство. Глава
государства назначает министров из своей партии и лишь иногда вводит в состав
кабинета единичных представителей других партий или беспартийных специалистов.
Представители других партий должны действовать в таком правительстве в
соответствии с политикой президента.
В полупрезидентских республиках состав правительства в определенной мере может
быть связан с составом парламента. Во многих постсоциалистических
полупрезидентских республиках президент не обязан учитывать состав парламента,
но на деле в какой-то мере делает это. Во всяком случае он учитывает отношение
парламента к кандидатуре премьер-министра, поскольку его назначение президентом
должно получить предварительное согласие парламента (путем голосования).
Если в конституционной монархии или парламентской республике в парламенте нет
большинства от какой-либо партии, но основе предварительного соглашения между
лидерами нескольких партий формируется коалиционное правительство ,
поддерживаемое большинством парламентариев. Лидеры этих партий делят между собой
министерские посты. При поддержке (голосовании) депутатов, принадлежащих к
партиям, входящим в коалицию, коалиционное правительство получает вотум доверия,
но часто оказывается непрочным из-за разногласий в коалиции.
В кризисные моменты, особенно в условиях войны, может быть образованно
коалиционное правительство особого рода - правительство национального единства с
широким представительством разных партий, принимающих на себя ответственность за
руководство государством.
В тех случаях, когда в правительстве есть одна-две крупные партии, не имеющие
однако, порознь большинства в парламенте, может быть создано правительство
парламентского меньшинства . Одна из партий формирует правительство, а несколько
малочисленных партий, не входя по принципиальным соображениям или не будучи
приглашены в коалицию, обещают поддержать правительство голосованием при вотуме
доверия и делают это.
Если в парламентской республике или конституционной монархии не удается
сформировать правительство на коалиционной основе, создается служебное
(техническое, деловое, чиновничье) правительство из специалистов. Они могут быть
беспартийными, могут принадлежать к партиям, но в их деятельности не должна
учитываться партийная принадлежность. Такое правительство обычно имеет временный
характер и существует до новых выборов в парламент, когда можно будет
сформировать правительство на партийной основе.
В результате военных и революционных переворотов нередко создается временное
правительство. Оно образуется внепарламентским способом и не на основе
конституционных норм. Временное правительство по составу своих членов может быть
партийным и беспартийным.
Полномочия правительства. В большинстве конституций полномочия правительства
определены самым общим образом. На практике вопросы, входящие в компетенцию
правительства, часто решают его президиум (бюро), комитеты в правительстве,
премьер-министр. Обычно это: руководство народным хозяйством и
социально-культурным строительством, охрана общественного порядка и прав
граждан, общее руководство внешними сношениями и строительством вооруженных сил,
разработка и осуществление планов экономического и социального развития страны,
государственного бюджета и др.).
Ответственность правительства и его членов зависит от того, совершены ли ими те
или иные правонарушения при исполнении служебных обязанностей или в качестве
частных лиц.
Ответственность при исполнении служебных обязанностей может быть политической,
уголовной, гражданской и дисциплинарной. Политическая ответственность возможна
перед парламентом, президентом и премьер-министром. Ответственность перед
парламентом выражается в вынесении им вотума недоверия правительству и как
следствие - в увольнении правительства или министра в отставку. В настоящее
время наблюдается тенденция усложнения процедур выражения недоверия
правительству и министрам. Это связано с увеличением числа полупрезидентских
республик, с необходимостью обеспечения стабильности правительства. Политическая
ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна
не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому
она и называется политической.
Формы уголовной ответственности министров за преступления, совершенные при
исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах возможен
импичмент или предъявление обвинения. В этом случае министр подлежит судебной
ответственности, но судит его особый суд.
Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительству и
министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения
законов при исполнении служебных обязанностей.
Дисциплинарная ответственность индивидуальна. Она выражается во взысканиях,
налагаемых на министров президентом или п-м за упущения по службе.
Министерства и ведомства. Министерства и ведомства являются отраслевыми органами
исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах
государственного управления, как правило, это министерства обороны, иностранных
дел, труда, финансов, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и др.
Внутри министерств создаются дирекции, управления, департаменты, отделы. Ими
руководят назначаемые министром начальники.
Государственный аппарат. Различаются обыкновенные государственные служащие
(врачи, учителя и др.) и классифицированная государственная служба. Служащие,
принадлежащие к последней, имеют классные чины, ранги, специальные звания, от
которых в определенной мере зависят их полномочия и материальное положение.
Чиновники имеют привилегию несменяемости: они остаются на службе при смене
министров и правительств. Они не могут совмещать службу в госаппарате с другой
оплачиваемой работой (кроме творческой, научной, преподавательской), не могут
быть членами политических партий, участвовать в политических акциях - это
называется департизацией и деполитизацией государственного аппарата. Они обязаны
сохранять лояльность по отношению к государству.