История государственного управления России

Глава 16. Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)

Кризис административно-командной системы в условиях завершения восстановления народного хозяйства после окончания Отечественной войны. Ликвидация тоталитарно-репрессивного политического режима сталинизма и начало демократизации советского общества. Попытки реформирования системы управления, принятие III программы правящей КПСС и подготовка проекта новой Конституции. Отстранение от политического руководства Н.С. Хрущева и критика субъективизма и волюнтаризма в управлении обществом. Разоблачение культа личности Сталина и его последствия для развития управленческой системы. Реформирование системы партийно-политического и народнохозяйственного управления СССР

5 марта 1953 г. умер И. В. Сталин. Смерть этого человека потрясла не только страну, но и весь мир. Как выразился У. Черчилль, Сталин принял Россию с сохой и оставил с ядерным оружием. Но вместе с мощной победоносной армией и атомной промышленностью Сталин оставил жестокую карательно-репрессивную систему, которая полностью расходилась с социалистическими идеалами широкого народовластия и самоуправления. Это понимали практически все советские управленцы, по крайней мере те, кто изучал наследие классиков марксизма, и поэтому, естественно, сразу после смерти вождя начался давно назревший процесс постепенного ослабления тоталитарного сталинского режима. Было принято решение о разграничении полномочий высших партийных и государственных органов, о нецелесообразности совмещения функций Председателя Совета Министров и секретаря ЦК КПСС. При этом значение аппарата управления Совета Министров было выше, чем партийного. Реформирование сверхцентрализованной системы государственной власти и управления, подсистем страха и принуждения, идеологического стимулирования внеэкономического энтузиазма, перманентной классовой борьбы, преследования инакомыслящих растянулось еще на долгие годы и десятилетия, но так и не завершилось созданием подлинно социалистической системы народовластия.

Первоначально этот процесс шел в форме внутриэлитной политической борьбы. Практически весь 1953 г. шло междоусобное противоборство внутриэлитных групп Г. М. Маленкова, Н.С. Хрущева и Л.П. Берия, пытавшихся обрести всю полноту власти и обеспечить свою безопасность. Все они в той или иной степени разыгрывали антисталинскую карту, так как было очевидно, что сталинский режим себя изжил. Парадоксальным образом самый радикальный антисталинский вариант предложил бывший начальник охранных спецслужб маршал Л.П. Берия, пытавшийся тем самым отмыться от тех потоков крови, которые пролил он лично и возглавляемые им ведомства. Нельзя не отметить справедливости ради, что этот деятель имел определенные заслуги перед государством в деле организации производства и испытаний ядерной бомбы, руководства внешней разведкой и др. Он предложил в июне 1953 г., ликвидировать сложившуюся гулаговскую систему массового принудительного труда ввиду экономической неэффективности и бесперспективности и даже пересмотреть систему колхозов. Более того, Берия проявил инициативу в проведении всеобщей амнистии заключенных, срок изоляции которых не превышал пяти лет. Он признал ошибочными последние политико-уголовные дела, в том числе преследование «врачей-вредителей», и ряд других сталинских репрессивных акций последнего времени. В области внешней политики Берия выступил за одностороннее прекращение «холодной войны», восстановление отношений с Югославией, объединение Германии с учетом интересов Западной Европы. В известных пределах программа Берия весьма напоминала политику, которая спустя 35 лет получила название «политики нового мышления».

Председатель Совета Министров Г.М. Маленков предложил более умеренный вариант десталинизации. В основе его платформы было заложено технократическое стремление ослабить жесткий бюрократический централизм и на этой базе повысить эффективность управления, разбудить инициативность управленческого аппарата. Радикальных мер по обновлению внешней и внутренней политики государства он не формулировал, но при этом на практике осуществлял скорректированный социально-экономический курс. Г. В. Маленков, проводил политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на товары широкого потребления.

В партийном руководстве была также группа известных соратников Сталина, в которую входили В.М. Молотов, Л.М. Каганович, К.Е. Ворошилов и многие другие консервативные деятели «сталинской закалки», не помышлявшие ни о каких серьезных реформах и стремившиеся к сохранению ставшей традиционной тоталитарной системы управления с ограничением произвола высшей власти в отношении своей же номенклатуры. Косность и инертность этих деятелей были очевидны даже И. В. Сталину, который незадолго до своей смерти планировал их смещение с высших постов и замену молодыми выдвиженцами (в числе которых был Л.И. Брежнев). По мнению ряда историков, Сталин планировал осуществить еще одну ротацию кадров и обновление политической элиты апробированными методами 1937 г. Хотя все соратники знали степень опасности, реально угрожавшей им в последние годы жизни Сталина, они по-прежнему оставались сталинистами и вплоть до 1957 г. отстаивали сталинизм как основу политики СССР.

Победу во внутриполитической борьбе одержал Н.С. Хрущев, принявший решение о ликвидации политического режима сталинизма и возрождении так называемых «ленинских норм партийной жизни». Хрущев не обладал ни полноценным образованием, ни солидной теоретической подготовкой, ни собственной программой действий, ни сколько-нибудь законченным представлением о политике десталинизации и ее пределах. Но как политический руководитель сталинской школы он обладал решительностью, энергичностью, целеустремленностью, склонностью к авторитаризму, определенным коварством. Он был, бесспорно, умен и сообразителен, хотя его интеллект не был отточен и отшлифован культурой и воспитанием. Политическая и управленческая философия этого деятеля полностью укладывалась в известный афоризм сталинских времен «Кадры решают все».

В июне 1953 г. в высшей партийно-государственной элите произошел своеобразный переворот, когда Н.С. Хрущеву удалось путем заговора отстранить Л. П. Берия от власти. Постановка органов безопасности под контроль монопольной, но все-таки гражданской партии, позволила объективно заложить основу для демократизации политического режима и десталинизации общества. Любопытно, что в акции по захвату Берия принял участие будущий преемник Хрущева — Леонид Брежнев.

Возглавив партийную, а позднее и государственную исполнительную власть, Н.С. Хрущев реализовывал на практике сталинский авторитарно-командный стиль управления, что впоследствии было справедливо названо волюнтаризмом. Первоначально Н.С. Хрущев заступался за аппаратных работников в противовес Г.М. Маленкову, требовавшему реорганизации госаппарата, но после отстранения последнего в феврале 1955 г. с поста Председателя Совета Министров подверг их еще более резкой критике и сокращению. Такая позиция была связана с тем, что часть коммунистической номенклатуры приветствовала разоблачение культа личности Сталина только в определенных пределах — в рамках высшего эшелона власти, так как нуждалась в личной безопасности. Ломать политическую систему в целом в масштабе всей страны номенклатура не желала. Однако Н.С. Хрущев, обладая всеми рычагами власти и не боясь за свое положение, принял решение демократизировать советскую систему.

В 1953—1964 гг. наблюдалась либерализация всей системы управления сверху донизу. Начав с ликвидации определения руководящей секретарской должности — «Генеральный», вновь избранный Первый секретарь ЦК КПСС постарался установить коллегиальную форму партийно-номенклатурной власти, ослабить ее военизированный характер, внедрить в политическую жизнь идею сменяемости кадров высшего руководства.

Место генерального «вождя» с окружением из специально подобранных кадров занял коллегиальный партийный орган — Президиум (Политбюро) ЦК КПСС (11 человек). В его состав стали входить лица, подобранные более или менее по принципу представительства важнейших подсистем и занимавшие ключевые посты в государстве: Первый секретарь (председатель), секретари ЦК КПСС, секретари ЦК союзных республик, Москвы и Ленинграда, председатели Верховного Совета СССР, Совета Министров, КГБ, министр обороны, руководитель госбезопасности и др.

Важнейшим руководящим органом оставался Секретариат ЦК (10—12 секретарей), опиравшийся на аппарат ЦК КПСС. Специализированные отделы (партийно-организационный, идеологический, оборонный, промышленный, сельскохозяйственный, мирового коммунистического движения и др.) курировали и направляли, контролировали государственные министерства и ведомства, подчас дублируя и подменяя их на практике.

Оба партийных органа возглавлял Первый секретарь ЦК, который через Политбюро и Секретариат давал политические указания законодательным, исполнительным и судебным учреждениям. Однако наличие двух инстанций одновременно ограничивало каждую из них относительно другой, что создавало некоторые возможности избежать клановости и кампанейщины в руководстве.

Регулярно созываемые съезды КПСС и избранный ими ЦК КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, являлись, с одной стороны, высшими органами в партии, с другой — выполняли на практике в основном функцию передаточного звена в исполнительной партийной и государственной вертикали. Таким образом, Президиум (Политбюро) и Секретариат ЦК КПСС были высшими политическими органами власти и управления, в отличие от правительства, выполнявшего распорядительную функцию. Они опирались на широкую сеть краевых, областных, районных и городских комитетов партии, которые осуществляли контроль и распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. Секретари обкомов (крайкомов) КПСС на местах фактически отвечали за регион перед ЦК КПСС. Эта система в публицистике получила название «партократия», что означает абсолютную власть партии.

С 1953 г. началась радикальная реорганизация системы карательных органов. Сталинский ГУЛАГ (Главное управление лагерей) был ликвидирован. Вслед за этим были уничтожены особые совещания, «тройки», и началась реабилитация заключенных. Силовые министерства, кратковременно объединенные в 1953 г. под началом Берия, были вновь разъединены на министерство внутренних дел, занимавшееся охраной общественного порядка, и органы госбезопасности, которые образовали в марте 1954 г. Комитет ГБ при Совете Министров СССР. Приниженная до уровня второстепенного ведомства — «комитета при», эта структура была юридически подконтрольна Генеральному прокурору СССР, а фактически — ЦК КПСС и его Политбюро. С этого времени КГБ стал подконтрольным орудием коммунистической элиты и не имел права осуществлять профессиональный мониторинг по отношению к ее представителям.

Процессы перестройки деятельности силовых структур сопровождались нарастающей реабилитацией жертв массовых репрессий и осуждением около двух тысяч сотрудников МГБ за развязывание незаконных репрессий. Даже один из руководящих деятелей партии и государства Г.В. Маленков был обвинен в сотрудничестве с Л.П. Берия в организации в 1949 г. «ленинградского дела». Но одновременно ему в вину были поставлены призывы — увеличению финансирования легкой промышленности и сокращения расходов на военно-промышленные отрасли производства, а также его утверждения о недопустимости термоядерной войны, которая не может привести к победе СССР, а только уничтожит цивилизацию. Такой противоречивый комплекс обвинений с точки зрения начала XXI в. вызывает недоумение, однако он отражал сложную противоречивую действительность, в частности тот факт, что соратник Сталина Маленков, участвовавший в развертывании репрессий, был одновременно достаточно здравомыслящим управленцем.

Решающим событием, сделавшим необратимым процесс десталинизации общества, всей административно-командной системы управления, стал XX съезд КПСС, на котором Н.С. Хрущев сделал свой знаменитый доклад «О культе личности Сталина». Как управленческая акция, имевшая всесоюзное значение, этот шаг был очень плохо подготовлен и осуществлен, не были просчитаны все последствия. Уже при подготовке доклада Хрущев нарушил традицию партии и не утвердил текст доклада на Политбюро. Причем сам текст дописывался буквально за несколько часов до произнесения. Стенографирование доклада на съезде было запрещено. В самом тексте было много конъюнктурных преувеличений, например сюжет о сталинском руководстве сражениями по глобусу, о том, что на момент смерти Сталина в гулаговских лагерях сидело 10 млн., вместо реальных 1,5 млн., об ответственности Сталина за харьковскую катастрофу 1942 г., в которой виноват был в не меньшей степени сам Хрущев вместе с Тимошенко и Баграмяном, и т.п.

Специально отредактированный, считавшийся секретным доклад был официально доведен до всех низовых парторганизаций многомиллионной партии, и, следовательно, стал известен всему советскому обществу. Позднее текст доклада был разослан всем руководителям зарубежных компартий, благодаря чему в КПСС и в мировом коммунистическом движении сформировалась новая общественная атмосфера. С одной стороны, в стране и партии наступило буквально шоковое состояние. Среди коммунистов возникли общее смятение, депрессивные настроения. Офицерский корпус армии и других силовых структур высказывал крайнее беспокойство и недоумение. Апогеем этого движения стали произошедшие в марте 1956 г. кровавые события в Тбилиси, где были силой подавлены волнения масс, не принявших разоблачение Сталина. С другой стороны, студенческая молодежь восприняла десталинизацию партии как начало самой широкой демократизации всего общества, чего Хрущев, конечно, не задумывал. ЦК КПСС был завален заявлениями и предложениями о реабилитации жертв сталинского произвола, вклю чая таких одиозных деятелей, как Троцкий, Зиновьев, Каменев, Бухарин и др. Но на такой шаг лидеры компартии не могли пойти ни при каких условиях, так как это могло подорвать основы господствующей политической идеологии.

Опасаясь, что доклад Хрущева слишком радикален и может вызвать непредсказуемые последствия, ЦК КПСС принимает постановление от 30 июня 1956 г. «О преодолении культа личности и его последствий». В нем утверждалось, что культ личности являлся следствием борьбы отживших классов с политикой советской власти, сложной международной обстановки и острой фракционной борьбы внутри партии. Главная задача постановления — не допустить у населения никаких аллюзий с современностью, с политической системой и социальным строем. Наконец в 1956 г. ЦК распространил закрытое письмо «Об усилении политической работы партийных организаций в массах и пресечении вылазок антисоветских элементов», в котором говорилось, что «диктатура пролетариата по отношению к антисоветским элементам должна быть беспощадной».

Однако сам состоявшийся факт развенчания культа личности Сталина способствовал разрушению легитимности коммунистического государства и дискредитации коммунистического движения во всем мире, одним из лидеров которого был этот вождь. Под влиянием кампании разоблачения сталинизма в странах Восточной Европы начались волнения, мятежи в Польше и Венгрии. Население этих стран требовало демократии и либеральных реформ, видя все зло в коммунизме. Исходя из реальной опасности разрушения военного блока Варшавского Договора и ущемления других геополитических интересов СССР, его руководство ввело войска в Венгрию и силой подавило восставших, часть из которых развязала в Будапеште настоящий белый террор.

В результате всех этих событий СССР лишился поддержки либеральной и левоцентристской интеллигенции во всем мире. Этот же процесс начался спустя небольшое время и в самом СССР. Главным следствием разоблачения сталинизма внутри страны стала определенная десакрализация советского государства, начавшаяся дискредитация смыслообразующих коммунистических и советских знаковых символов и идеалов. Идеократическая основа партии-государства сокращалась словно шагреневая кожа. Испугавшись таких последствий курса Хрущева, группа консерваторов в составе В. Молотова, Г. Маленкова, Л, Кагановича, Д. Шепилова выступила с требованием ликвидации поста Первого секретаря ЦК КПСС, что фактически означало снижение полномочий авторитарного лидера, каким уже становился Хрущев.

Несмотря на то, что у заговорщиков было большинство в Политбюро, Хрущеву удалось набрать большинство в составе ЦК КПСС и, опираясь на поддержку маршала Г.К. Жукова, осудить деятельность «антипартийной группы». На пленуме ЦК была выявлена их руководящая роль в деле организации массовых репрессий. Однако разоблачение этой части организаторов массовых репрессий бумерангом ударило по всему советскому строю, несмотря на то, что правовая система подвергалась модернизации.

Высшим судебным органом оставался Верховный суд СССР. В 1957 г. он был лишен права неограниченного контроля в делах республиканских судов. Вся судебная система стала, за некоторым исключением, открытой и была приведена в соответствие с территориально-административным делением государства. Участковые суды были ликвидированы, личный состав районных, городских и прочих судов — народные заседатели и судьи — стал назначаться исполкомом соответствующего местного совета. В декабре 1958 г. были приняты «Основы уголовного законодательства», которые были усовершенствованы в соответствии с требованиями нового политического режима. Были ликвидированы многие принципы, понятия и нормы террористического режима Сталина (например, «враг народа» и т.п.), введены нормы обязательного присутствия обвиняемого в суде, полное ознакомление с уголовным делом с помощью адвоката, запрещено прибегать к угрозам и насилию в процессе дознания. Хотя судебная система оставалась подконтрольной власти, она стала значительно более приближенной к мировым образцам юриспруденции.

Важнейшим направлением реформ стало совершенствование системы хозяйственного управления. В 1957 г. был осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры — Советы народного хозяйства (Совнархозы). Для обоснования этой акции использовался опыт деятельности ВСНХ в первые годы Советской власти при Ленине. В центре было ликвидировано 141 общесоюзное и республиканское министерство, и на их месте были сформированы небольшие государственные отраслевые комитеты, призванные координировать научно-техническую политику. Образованные 105 совнархозов должны были стать региональными коллегиальными административными органами, в состав которых вошли, помимо главных руководителей, также и руководители крупнейших предприятий. Для решения проблемных вопросов в совнархозах также создавались технико-экономические советы из научных, инженерных работников и администраторов. Созданные совнархозы подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве трестами, предприятиями, стройками и учреждениями регионов.

Во второй половине 1950-х гг. происходило расширение конституционных прав союзных и автономных республик. Республики получили большие административно-хозяйственные полномочия, в частности, в ведение республик было передано из союзного подчинения более 11 000 предприятий, судебное законодательство и органы внутренних дел. За верховными советскими органами СССР сохранялось только право установления основ в решении вопросов административно-территориального устройства союзных республик. На основе этих изменений были проведены значительные преобразования в территориальных и национально-территориальных образованиях. В 1954 г. из состава РСФСР по указанию Хрущева была выведена Крымская область и передана Украине. В ходе реабилитации репрессированных сталинизмом народов были восстановлены в составе РСФСР Чечено-Ингушская АССР, Кабардино-Балкарская АССР, Карачаево-Черкесская автономная область и образована Калмыцкая автономная область. В то же время Хрущев не решился восстановить Республику немцев Поволжья и разрешить вернуться на родные места крымским татарам.

Параллельно с децентрализацией управления экономикой Хрущев принял решение приблизить партийные комитеты и советы к конкретному управлению производством. С этой целью парткомы и советы были разделены на промышленные (городские) и сельские. Все комитеты должны были специализироваться на конкретном руководстве определенными отраслями экономики.

Предпринятые меры на первых порах способствовали развязыванию инициативы специалистов и местных органов, повышению уровня специализации регионов и их определенной кооперации, развитию местного производства, улучшению снабжения населения товарами широкого потребления. Объем производства в 1957—1960 гг. увеличился в 1,5 раза, однако властям не удалось найти правильное сочетание централизованного государственного руководства и местной самостоятельности. Возникли затруднения в управлении предприятиями отраслей крупной промышленности общегосударственного значения, развивался местный бюрократизм и корпоративизм, нарушение пропорций развития регионов и их внутренних связей друг с другом в рамках всего народнохозяйственного комплекса. Резко ослабло использование достижений научно-технического прогресса, так как местные совнархозы не испытывали потребности внедрения новых дорогостоящих технологий. Стремясь преодолеть эти недостатки, хрущевское правительство попыталось усилить централизацию в планировании и сократило число местных совнархозов до 43, одновременно создав в начале 1960-х гг. республиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР. Существование этих органов наряду с правительством и госкомитетами привело к многоступенчатости управленческой системы и пересечению функций ее отдельных звеньев.

В это же время в сельском хозяйстве проходило укрупнение колхозов, совхозов, управляемых через территориально-производственные органы. Развитие сельского хозяйства было приоритетным в системе первоочередных мер Хрущева начиная с его утверждения на посту Первого секретаря ЦК КПСС. Еще на сентябрьском 1953 г. Пленуме ЦК КПСС Хрущев продемонстрировал иное понимание значения колхозно-кооперативной собственности, нежели завещанная Сталиным концепция, согласно которой колхозная собственность начинает тормозить развитие производительных сил страны и поэтому должна быть превращена в общенародную. В постановлении Пленума было указано, что артельная форма колхозов является ведущей формой коллективного хозяйства на весь период строительства социализма. В течение трех лет по настоянию Хрущева были приняты постановления ЦК КПСС и Совмина СССР об отмене излишней централизации планирования, праве колхозов дополнять и даже изменять положения Устава сельхозартели с учетом местных условий. Все это способствовало развитию инициативы и самостоятельности коллективных производителей сельскохозяйственной продукции, Однако, не могло сразу сказаться на снабжении населения продовольственными товарами.

В этот период остро встала зерновая проблема, которая была объявлена на XIX съезде КПСС в 1952 г. решенной окончательно и бесповоротно. Чтобы продемонстрировать стране и народу свою политическую компетентность и перспективность, Хрущев предпринимает в феврале 1954 г. одну из самых крупных своих акций — подъем целинных и залежных земель. На Восток страны направляются по комсомольским путевкам свыше 300 тыс. добровольцев. В результате распахиваются гигантские пространства в Казахстане, и на Юге Западной Сибири — свыше 13 млн. га, а всего по стране — 60 млн. га.

Вклад высшего руководства во главе с Хрущевым в решение зерновой проблемы несомненен. Активное участие в организации освоения целины принял Л. И. Брежнев, который становится первым секретарем ЦК Компартии Казахстана, заменив П.К. Пономаренко. Энергичный и в то же время уравновешенный, спокойный, не высказывающий особых претензий и амбиций, Брежнев перемещается после XX съезда КПСС на работу в секретариат ЦК, где становится ответственным за развитие ракетной техники и космонавтики. ЦК КПСС сделал для организации прорыва в космос все возможное и невозможное, так как ставка была чрезвычайно высока — престиж СССР как сверхдержавы. Считалось, что от ответа на вопрос: будет ли первый человек в комическом пространстве русским коммунистом или американским либералом, зависит само будущее коммунистической системы. И действительно, полет первого космонавта планеты Юрия Гагарина стал на какое-то время триумфом не только науки, но всей советской социально-политической системы, включая административно-командную систему управления, которая до определенного времени, безусловно, отвечала национальным интересам страны.

В своей основе партийно-советская управленческая система, бесспорно, несла черты сталинского тоталитарного режима, но с заметными демократическими подвижками, связанными прежде всего с резким сокращением карательно-репрессивной функции, усилением коллегиальных форм руководства. Сняв с наименования должности титул «генеральный», Хрущев теперь именовался как «Первый секретарь» ЦК КПСС в ряду других секретарей, что также не было чисто формальной акцией. Н.С. Хрущев в первый период своего правления попытался внедрить в практику идею сменяемости кадров высшего руководства и устранить милитаризованный характер власти. Политбюро ЦК КПСС стало более представительным органом и включало в себя, помимо ведущих секретарей ЦК КПСС, также руководителей компартий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председателя Президиума Верховного Совета СССР, Председателя Совета Министров, Председателя ВЦСПС, Председателя КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Однако наряду с Политбюро сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший аппарат ЦК КПСС. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства и ведомства и осуществляли политическое руководство ими. Через Секретариат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий состав всех законодательных и исполнительных органов. В системе партийно-государственной власти по-прежнему сохранял свое значение Центральный Комитет КПСС, состоящий из 225 членов и кандидатов, избираемых на съездах КПСС. Это на всех этапах Советской власти, особенно в 20-х гг., был своего рода парламент не только партии, но всей страны. В период правления Н. С. Хрущева значение этого органа значительно возросло по сравнению со сталинским периодом, когда он выполнял в основном функцию передаточного звена исполнительной партийной вертикали. В эту систему входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществлявшие плохо скрываемые фактически распорядительные функции в отношении советских и хозяйственных учреждений. В конце 50-х — начале 60-х гг. пленумы ЦК поднимались иной раз над всей партийной иерархией и в ходе дискуссий принимали принципиальные решения. Так, именно благодаря ЦК Хрущеву удалось в 1957 г. справиться с большинством членов Политбюро, требовавшим его отставки. Члены ЦК не только выступили против большинства членов Политбюро, нарушив сталинскую традицию дисциплинированного подчинения этому органу, но даже заклеймили его позором как антипартийную группу. Маленков, Молотов, Каганович были выведены из состава ЦК и правительства и отправлены подальше от Москвы на периферию. Прощеных маршалов Ворошилова и Булганина также скоро убрали из партийного руководства. Однако коллегиальность ЦК имела свои пределы, определенные неписаными правилами партийного аппарата. Никто не собирался возрождать порядки 1920-х гг., когда объединенный пленум ЦК — ЦК ВКП(б) был фактически партийным парламентом со своими фракциями, ведшими дискуссию и настоящую внутрипартийную борьбу

В этот период в определенной степени возродилась коммунистическая элита, которая влачила ущербное существование, будучи ограниченной сталинской диктатурой. Теперь номенклатурная элита заняла ведущие позиции. Поскольку общество базировалось на принципах эгалитаризма и предполагало принципиальное отрицание элитарности руководства, коммунистическая верхушка стремилась создавать впечатление сменяемости кадров и регулярного обновления своего состава, сохраняя в основном в своих руках все рычаги власти. Усилились технократизация управленческого аппарата, прагматизация хозяйственной политики и в целом слияние управленческих обязанностей политических и хозяйственных руководителей. Однако наряду с этим процессом в начале 60-х гг. стала прослеживаться противоположная тенденция разрушения основ функционирования элиты. Н.С. Хрущев стал нарушать сложившееся привычное взаимодействие основных уровней власти: высшего, среднего или центрального, регионального или местного. Первый секретарь стал зачастую выходить на местный уровень, минуя центральное руководство, с целью получения обратной связи и усиления личного авторитета как демократического лидера, действующего в «ленинском стиле» руководства. Одновременно стали пропагандироваться совершенно утопические прожекты строительства коммунизма к 1980 г., закрепленные XXII съездом КПСС в III Программе КПСС. Вместе с тем, исходя из положения Программы о повышении уровня общественного, демократического коммунистического самоуправления, Хрущев нанес удар по номенклатурной партийно-государственной элите — в Устав КПСС было внесено положение о регулярном обновлении кадров аппарата. Был объявлен запрет избираться в одни и те же органы более трех сроков с исключением для кандидатов, которых поддерживало не менее 75% голосов. Одновременно учреждались различные общественные комиссии для повышения уровня гласности и качества принимаемых органами власти решений. Все эти радикальные реформы отвечали требованиям провозглашенного курса движения к коммунистическому народовластию.

К началу 1960-х гг. СССР вступил в новую качественную стадию своего развития, которая характеризовалась завершением формирования индустриального общества в советском варианте. Именно это обстоятельство побудило правившую компартию, с одной стороны, провозгласить завершение строительства социализма, с другой — начать преобразования в политической системе управления, которая сложилась в 1940-е гг. и носила во многом экстремальный характер. В условиях, когда СССР стал мощной сверхдержавой, уже не было острой необходимости ограничивать население страны как политически, так и экономически во имя мобилизации сил и средств на решение стратегических задач индустриальной модернизации. На XXI съезде КПСС в 1961 г. было заявлено, что социализм построен полностью и окончательно и что пора приступать к строительству коммунизма. Руководство партии и страны во главе с Н.С. Хрущевым приняло решение разработать новую конституцию страны, о чем впервые было сказано на XXII съезде КПСС, на котором была принята утопическая программа строительства коммунизма. Все эти решения и программы принимались в период, когда, с одной стороны, определились высокие темпы прироста промышленного производства, с другой стороны — возникли проблемы с продовольственным снабжением населения. Желая поднять свой престиж в обществе, Хрущев вновь возвратился к теме борьбы со сталинизмом. Описав на съезде ряд преступлений сталинизма, Хрущев организовал принятие постановлений о вынесении тела Сталина из мавзолея и переименовании Сталинграда в Волгоград.

В соответствии с постановлением Верховного Совета СССР была образована Конституционная комиссия, которая осуществила подготовку проекта новой Конституции в течение двух лет. Основные положения проекта новой Конституции сводились к следующему. Один из ключевых тезисов был посвящен обоснованию перерастания государства диктатуры пролетариата в общенародное государство и соответственно формированию советов народных депутатов. Новые советы должны были быть не только органами власти, но и общественными организациями, так как главная задача заключалась в развертывании общенародной демократии и передаче ряда государственных функций общественным организациям. Подчеркивалось, что руководящим принципом госстроительства являлся принцип демократического централизма и коллективного руководства. Особо ставился вопрос о развитии новых демократических общественно-политических институтов, в частности вводились всенародные обсуждения законопроектов, отчетность избранных руководителей органов управления перед населением, отраслевые совещания трудящихся, органы народного контроля. Отдельно было сказано о возможности референдумов, причем первый должен был пройти по поводу принятия данной конституции. Требования программы КПСС о ротации выборных партийных кадров распространялись на депутатский корпус. Право законодательной инициативы получали профсоюзы и комсомол. Комиссии советов получали права контроля над деятельностью министерств и ведомств. Впервые в советской истории предполагалось сделать постоянным состав таких комиссий и перевести часть депутатов на профессиональную деятельность с отрывом от основного производства. Вводились в изменения в деятельность суда и прокуратуры. В частности, санкцию на арест давал только суд, а прокуратура должна была осуществлять надзор, а не административное право.

Большие инновации были включены и текст статей о полномочиях республик, которые значительно расширялись. Союзные республики помимо права выхода из СССР получали право осуществлять дипломатические и экономические сношения с зарубежными странами, иметь свои республиканские армии и по вопросам, не оговоренным в конституции, осуществлять свой суверенитет. Выборы республиканских органов власти — правительственных советов предполагалось проводить тайным голосованием. В экономическом разделе текста предполагалось включение тезиса о возможности личной собственности и частном мелком хозяйстве, кроме государственной и кооперативной.

Итоговый проект Конституции был обсужден на заседании комиссии 16 июля 1964 г. К этому времени под влиянием критики ЦК КПСС он был значительно скорректирован. Под нажимом подкомиссии Брежнева в проект были включены идеологические штампы и декларации, которые значительно ухудшили проект. Были сняты положения о ротации депутатского корпуса, о новых полномочиях республик и др. По мнению исследователей, эти изменения были произведены под сверхбдительным контролем той части ЦК, которая в это время активно готовилось к смещению Хрущева и не желала изменений в политической системе. В целом даже в урезанном виде проект новой конституции, бесспорно, представлял значительный шаг вперед и отражал назревшие потребности демократизации общественной системы. Опасения консервативной части КПСС о размывании политической системы и эрозии коммунистической власти имели право на существование, но в условиях общего поступательного развития экономики это не имело бы катастрофических последствий. В то же вовремя принятие демократической Конституции дало бы серьезный стимул для развития общества, расширило бы социальную базу КПСС, привлекло бы симпатии к власти большой части интеллигенции. Но этот исторический шанс КПСС был бездарно упущен.

В ноябре 1962 г. Пленум ЦК КПСС принял постановление «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством», которое предполагало разделение партийных организаций по производственному принципу. Парторганизации от областных и ниже делились на промышленные и сельские. Советы также разделялись на сельские и промышленные. Сельские райкомы партии ликвидировались, а управление сельским хозяйством передавалось территориальным производственным управлениям. Эти изменения коснулись всех общественных организаций, профсоюзов и даже силовых структур. Количество совнархозов сокращалось до 47, из их ведения была выведена строительная отрасль. Промышленные обкомы партии были вынуждены подчиняться совнархозам, которые включали в своей состав по 2—3 области. Главным результатом всех этих преобразований стало резкое возрастание управленческих структур и кадрового корпуса управленцев в 2—3 раза. Эффективность управления резко снизилась, а количество недоброжелателей Хрущева увеличилось, особенно в среде секретарей обкомов — самой влия тельной и многочисленной части партийно-государственной номенклатуры.

Недовольство управленческой деятельностью Хрущева стало быстро распространятся среди личного состава органов МВД, КГБ, армии, где проводились массовые чистки и сокращения. После освобождения от должностей сталинско-бериевских руководящих кадров в органы госбезопасности пришли выходцы из партийно-комсомольской среды, т. е. это были политические деятели, которые имели идеологические ценности. Обладая теоретической подготовкой, самостоятельностью и инициативностью, они были обеспокоены не только снижением уровня материального довольствия сотрудников своей системы, но и в первую очередь ростом оппозиционных настроений в стране. (Только в первом полугодии 1962 г. в стране было изъято более 7700 листовок и анонимных писем, выявлено 60 локальных антисоветских групп.) По их требованию были изолированы от общества бывшие немецкие каратели, а также много церковников и сектантов, которые придавали недовольству масс «контрреволюционный характер».

Хрущевскому руководству пришлось столкнуться с фактами взяточничества, коррупции и массовых приписок. Партийную номенклатуру потрясло дело рязанского секретаря А.И. Ларионова, который сначала получил Золотую Звезду Героя Социалистического Труда, а затем после обнаружения очковтирательства был вынужден застрелиться.

В январе 1962 г. было принято решение об обновлении системы государственного контроля. Вопреки мнению Микояна и Косыгина было подготовлено решение Президиума ЦК КПСС «Вопросы госконтроля и партконтроля». Но только в ноябре, после разделения парторганов по производственному принципу, было принято постановление «Об образовании Комитета партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета Министров СССР». Новый орган не просто дублировал функции партийных и государственных управленческих органов, но создавал новую надстроечную управленческо-контрольную бюрократическую систему. Руководитель этой системы А.Н. Шелепин приобретал де-факто почти такие же полномочия, какими обладал сам Хрущев. С другой стороны, система КПК становилась дополнительным стимулом для номенклатуры в ее противодействии неудержному реформаторству Хрущева.

К середине 1960-х гг. выяснилось, что все демократические, прогрессивные преобразования Хрущева не вызвали энтузиазма в обществе, так как сопровождались ухудшением социально-экономической ситуации. Неурожай 1963 г. и целый ряд внешнеполитических авантюр, непродуманных рывков под лозунгом «Догнать и перегнать Америку по уровню потребления молока и мясопродуктов» привели к повышенной нагрузке на экономику страны. Пытаясь выйти из кризисного положения, правительство заморозило заработную плату, задержало объявленную отмену подоходного налога, повысило нормы выработки на единицу оплаты труда, провело кампанию слишком жестокого преследования спекулянтов, повысило цены на продукты питания. В результате в ряде населенных пунктов пришлось вводить карточки на продовольствие. Своеобразная либерализация цен в условиях социалистического государства, обязанного по определению обеспечить права трудящихся на принципах равенства, вызвала немедленный протест трудового населения. Все это привело к несанкционированным забастовкам и демонстрациям в ряде городов, в том числе к трагическим событиям в Новочеркасске, где была расстреляна демонстрация рабочих. И хотя в этих событиях оказались замешаны уголовные элементы и различные провокаторы, главная вина за неадекватную реакцию армии в этом городе несло руководство КПСС.

Сокращение размеров приусадебных участков у крестьян не могло радовать сельских тружеников. Сельскохозяйственная политика Хрущева нашла свое олицетворение не только в насаждении повсеместно кукурузы, но и в волюнтаристическом вмешательстве в агротехнику.

Грубые публичные нападки Н.С. Хрущева на творчество молодых представителей раскрепощенной интеллигенции, стремившихся к самовыражению, например, на художников-абстракционистов, «формалистов» и других писателей и поэтов, придерживавшихся нетрадиционных направлений в искусстве, вызвали протест этой части общества. Демонстративная поддержка антисталинских произведений А.Т. Твардовского, Е. Евтушенко, А.И. Солженицына не меняла сущности авторитарной политики Хрущева в отношении творческой интеллигенции. Для власти имела значение только поддержка интеллигенцией партийного курса, а не свобода творчества в целом.

Непродуманные кадровые сокращения в Вооруженных Силах, особенно странная отставка министра обороны маршала Г. К. Жукова, спасшего самого Хрущева в 1957 г., предопределили рост недовольства в офицерской среде. Внешняя политика СССР, осуществлявшаяся в соответствии с требованиями авторитарного лидера, также носила налет авантюризма, в результате чего СССР оказался втянутым в венгерский, берлинский, карибский и другие кризисы.

В этих условиях произошло определенное отторжение политики Хрущева не только политической элитой, но и большинством населения — рабочими, крестьянами, армейскими кадрами. Это был безусловный крах Хрущева как политика, взявшего на себя весь груз ответственности назревших реформ, но не сумевшего обеспечить их проведение в рамках научной обоснованности и здравого смысла. Для партийной элиты малоуправляемый и бездумный реформатор Хрущев стал обременительным, неудобным, лишним и даже опасным. Его хамство и грубость, вульгарная речь в обращении даже с ближайшими соратниками вызывали отчуждение и у сторонников реформ. Политическая смерть Хрущева была во многом закономерной, хотя и не обязательной. Летом 1964 г. Хрущев, верный своему стилю управления, приступил к новым реформам, объявив о намерении закрыть академии наук (общую и сельскохозяйственную), отменить доплату за ученые степени ученым, ликвидировать парткомы сельхозуправлений, провести формирование управленских структур других отраслей народного хозяйства. Наконец, он заявил о необходимости введения уже не семилетнего, а восьмилетнего народнохозяйственного планирования. Для партийной элиты стало ясно, что остановить поток бесконечных пертурбаций, которые обессмысливали сами реформы и не давали возможности систематически и планомерно управлять страной, можно только путем отстранения зарвавшегося псевдореформатора. Партийные механизмы позволяли это сделать при определенной предварительной подготовке.

Проведя большой цикл тайных совещаний и добившись определенного консенсуса, высшая номенклатурная элита добилась на октябрьском Пленуме 1964 г. ЦК КПСС смещения Хрущева с занимаемых постов. Следует подчеркнуть, что отстранение Хрущева было результатом вполне нормального политического акта, организованного в рамках существовавшей законности и системы партийно-государственного управления. Более того, сам Н.С. Хрущев видел в осуществившейся возможности бескровной легитимной смены лидера именно свою заслугу как реформатора. Новым руководителем партии стал один из наиболее типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты — Л.И. Брежнев, занимавший пост второго секретаря ЦК КПСС.

На первых порах он не посмел свернуть реформы, задуманные Хрущевым и подготовленные А.Н. Косыгиным, что не позволяет однозначно зафиксировать октябрьский пленум ЦК КПСС 1964 г. как рубеж этапа реформ в истории государственного управления. Тем более, что реформы в той или иной степени осуществлялись и постепенно свертывались в течение всей второй половины 1960-х гг. Этот процесс выхода страны из полосы преобразований, безусловно, связан с отказом консервативного руководства во главе с Брежневым от ориентации на совершенствование системы управления и формирование новых механизмов рыночного регулирования экономики. Конечно, повод для такого подхода был — перегибы и перехлесты реформаторства Хрущева отбили всякое стремление к инновационному развитию. С другой стороны, правящая элита была чрезмерно уверена в потенциале советского строя и не собиралась более его либерализировать, ограничившись частичной десталинизацией. В скором времени реформы 60-х гг. по повышению самостоятельности предприятий и усилению рыночных механизмов были дезавуированы, несмотря на то, что они дали хорошие результаты.

Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано разделение Советов на промышленные и сельские, улучшена регламентация деятельности единых советов, к их работе были привлечены различные самодеятельные организации граждан. В управленческих преобразованиях особое место занимали решения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС, положившего начало более или менее научной аграрной политике. Хотя решения готовились еще при Хрущеве, они при Брежневе парадоксально получили дополнительный импульс как якобы исключительно антихрущевские меры. Как бы то ни было, но крестьяне получили отрезанные ранее у них приусадебные участки, колхозники получили право на пенсию и гарантированную минимальную зарплату в колхозах, увеличились закупки сельхозпродуктов по более высоким ценам, снизилась норма обязательных поставок. Кукурузной эпопее был положен конец, а псевдоученый В. Д. Лысенко наконец был снят с руководящих научных постов сельхозакадемии. В целом можно считать, что была предпринята интересная и продуктивная попытка применить на практике идею ленинского продналога к колхозно-совхозному производству.

В ноябре 1965 г. состоялся второй знаменитый пленум ЦК КПСС, на котором А.Н. Косыгин сделал доклад с обоснованием экономической реформы в промышленности. Эта реформа также готовилась при Хрущеве на основе идей экономистов В. Немчинова, В. Новожилова, Л. Канторовича, Е. Либермана. Вдохновленный положительными результатами эксперимента на заводе «Маяк» в Горьком и на фабрике «Большевичка» в Москве, А.Н. Косыгин предложил новые меры по совершенствованию управления, к числу которых относилось резкое снижение количества плановых заданий, ограничение централизованного планирования.

VIII пятилетка (1966—1970гг.), по общему мнению, оказалась последней выполненной и перевыполненной по большинству показателей. В этом, безусловно, сказался импульс управленческих реформ. Однако уже к концу пятилетки — в конце 60-х гг. — началось явное замедление в реализации намеченных преобразований, т.е. латентное свертывание реформ. Период относительно радикального реформирования и модернизации системы управления заканчивался, и наступил очередной этап функционирования советской обновленной централизованно-бюрократической системы управления.

Вопросы для самопроверки

Какое значение имело разоблачение культа личности Сталина для развития системы управления в СССР?
В чем заключалось основное содержание новой управленческой доктрины КПСС?
Почему разоблачение культа Сталина не привело к широкой демократизации политической системы?
Какие управленческие реформы Н. С. Хрущева можно считать более перспективными или успешными и почему?
Какие преобразования Н. С. Хрущева дестабилизировали общества и способствовали созданию условий для отстранения его от власти?

Глава 16. Развитие и реформирование государственной власти и системы управления в советском обществе (вторая половина 50-х — середина 60—70-х гг.)

Вопросы для самопроверки

Рекомендуемая литература