Раздел III . Российская Федерация и другие страны СНГ в современных международных отношениях

Глава 1. Движущие силы внешней политики Российской Федерации

Основные направления внешней политики любого государства формируются под воздействием двух групп факторов. Первая относится к политической, экономической и военной обстановке на международной арене в целом, и особенно в тех зонах, где сосредоточиваются стратегические, жизненные интересы данного государства. Она, в свою очередь, складывается в результате действий правительств других стран, прежде всего важнейших партнеров или противников данного государства; определяется соотношением экономических, политических и военных сил основных субъектов мировой политики, а также механизмами и принципами функционирования системы международных отношений как на глобальном, так и на региональных уровнях. Вторая группа факторов, как представляется, не менее, а может быть, и более важная - внутренние движущие силы и мотивы, обусловливающие действия государства за пределами его национальных границ.

В данной главе речь идет именно о тех импульсах, которые возникают внутри Российской Федерации - в различных институтах, общественных структурах и слоях и воздействуют на ее внешнюю политику, прежде всего формируют систему национальных внешнеполитических интересов и выражающих их стратегических установок.

В научной и публицистической литературе, посвященной формированию российской внешней политики, часто обсуждаются три основные модели этого процесса. Первая предполагает, что эта политика фрагментарна - в том смысле, что государственные ведомства и различные группы элиты реализуют за пределами России собственные, далеко не всегда совпадающие интересы, а централизованный контроль над ними и координация их действий слабы или отсутствуют. Вторая исходит из того, что между основными группами элиты сложился полный или практически полный консенсус по внешнеполитическим проблемам, отражающийся в стратегических установках, документах государства и его практической деятельности. Содержание такого консенсуса часто ассоциируют с национальными интересами России. И, наконец, в соответствии с третьей внешняя политика России является результатом реализации различных идеологических концепций - неоимперской, социал-реваншистской, либеральной и т.д.

Как представляется, каждая из этих моделей характеризует те или иные аспекты очень сложного процесса выработки внешней политики, причем на каждом ее направлении соотношение этих механизмов различно. До сих пор не создана «интегральная модель» формирования внешнеполитического курса страны, соединяющая различные механизмы указанного процесса. Эта задача, безусловно, не может быть решена в данной главе. Ее цель гораздо скромнее - познакомить читателей с рядом проблем и взглядов, с тем чтобы помочь им в дальнейшем самостоятельно изучать соответствующие научные работы.

Характер режима и внешняя политика: некоторые взаимосвязи

Существуют различные механизмы и формы взаимосвязи внешней политики страны и процессов, развивающихся внутри общества. Разработано немало различных теорий и концепций, объясняющих соответствующие взаимосвязи. Серьезное внимание уделяется, в частности, определению и анализу воздействия характера политического режима на важнейшие внешнеполитические установки.

Как уже было отмечено (см. разд. I , гл. 5), в XX в. государства, в которых существуют укорененные в политической культуре общества демократические режимы, не воевали друг с другом. Утверждение демократических порядков в том или ином регионе, как правило, сопровождалось снижением там международной конфликтности и напряженности. Это эмпирически установленный исследователями факт до сих пор не получил убедительного теоретического объяснения. Можно предположить, что есть какие-то внутренние особенности консолидированной демократии, вероятно, присущая ей ориентация на разрешение конфликтов политическими, прежде всего правовыми средствами, что проявляется не только во внутренних, но и во внешних отношениях, и, соответственно, меняет характер взаимодействия между государствами, в которых сложились такого рода режимы.

Видимо, указанное явление неправомерно связывать с социально-политической однородностью демократических государств и обусловленными ею сходными типами политической культуры. В социалистической части мира, где во второй половине XX в. установились однородные в социально-политическом плане государства с похожим типом политического мышления, сформировалось несколько устойчивых очагов международной напряженности и конфликтов. Острая конфронтация между СССР и Югославией возникла уже в первые годы существования мировой социалистической системы. Государства с коммунистическими режимами - СССР и Китай, Китай и Вьетнам - находились в состоянии многолетнего политического противоборства, переходящего иногда в вооруженные столкновения. Таким образом, социально-политическая однородность государств сама по себе не является гарантией от конфликтов и войн между ними. Скорее, можно сделать вывод о том, что в отличие от консолидированных демократических режимов авторитарные, и особенно тоталитарные, государства, склонные к внешней экспансии, являются источниками нестабильности в региональном или глобальном масштабе. '

Особенности внешней политики режима часто объясняются, и, видимо, не без оснований, его идеологией. Например, важнейшие тоталитарные режимы в XX в. - коммунистические и фашистские - руководствовались мессианскими идеологическими доктринами, согласно которым целью внешней политики соответствующего государства являлось распространение данной идеологии и определяемого ею социального устройства в глобальном или, по крайней мере, региональном масштабе. Это, в свою очередь, обусловливало экспансионистскую внешнюю политику, которая практически неизбежно приводила к столкновениям, в том числе вооруженным, с окружающими государствами или мировыми «центрами силы».

Так, внешняя политика СССР, строившаяся на основе установок ленинско-сталинской версии марксизма, исходила в значительной мере из представлений о классовой борьбе на международной арене как движущей силе мировой политики, была ориентирована на максимальное содействие революционным или антиимпериалистическим, а точнее, антизападным, и прежде всего антиамериканским, движениям, что неизбежно сталкивало СССР с ведущими государствами западного мира, порождало острые конфликтные ситуации, вело к глобальному противоборству государств, принадлежащих к двум противоположным социально-политическим системам. Это противоборство со свойственными ему логикой и закономерностями определяло важнейшие механизмы функционирования мировой системы международных отношений, сложившейся в конце 40-х годов и получившей название биполярной.

Впрочем, можно встретить и иной вариант внешней политики тоталитарного режима. Так, руководство Северной Кореи, не имеющей сил и ресурсов для проведения активной внешней экспансии, ориентировано на максимальную изоляцию от внешнего мира. Стратегия «железного» или «бамбукового» занавеса в отношениях с внешним миром предназначена прежде всего для сохранения режима, укрепления его идеологической и социально-психологической базы, сохранения контроля власти над населением. Это один из вариантов более общей модели взаимосвязи между внешней политикой и характером режима. Авторитарные и тоталитарные режимы, как правило, заинтересованы в наличии подлинной или вымышленной внешней угрозы, которая позволяет правящей верхушке проводить жесткую линию внутри страны, подавлять инакомыслие, пресекать попытки демократизации, мобилизовывать ресурсы в пользу армии и оборонных ведомств, мотивируя это необходимостью физически и морально готовить общество к борьбе с внешним врагом.

Идеологии, присущие демократическим обществам, также иногда включают в себя мессианские или квазимессианские элементы. Так, в кругах политической элиты США в последние десятилетия идет достаточно острая дискуссия между «реалистами» и «либералами». Первые, в частности, добивались того, чтобы стратегия Соединенных Штатов на мировой арене определялась преимущественно прагматическими соображениями и не зависела от симпатий или антипатий к тем или иным режимам или политическим деятелям. «Либералы», в свою очередь, считают, например, неприемлемым сотрудничество с диктаторскими и тоталитарными режимами, настаивают, чтобы США строили свои отношения с другими государствами с учетом соблюдения в них прав человека, ставят на первое место среди внешнеполитических целей и задач содействие утверждению демократии в других странах и государствах, предполагают, что США, как наиболее мощная в военном плане мировая демократическая держава, несут особую ответственность за обеспечение мирового порядка и международной безопасности.

Подобные установки часто рассматриваются в России, особенно в среде коммунистической и националистической оппозиции, как проявление некой американской линии на «утверждение мирового господства». Это остро ставит вопрос о различии стратегии, ориентированной на установление собственной гегемонии во имя, например, тех или иных идеологических целей, и стратегии, обусловленной чувством ответственности за развитие событий, происходящих за пределами национальных границ.

Встает вопрос: как указанные взаимосвязи между внешней политикой и характером политического режима проявляются в России? Анализ этой проблемы затрудняется сложностью российской политической системы, возникшей после краха коммунизма. Как считает большинство исследователей, нынешний режим в России носит в основных своих чертах переходный или «гибридный характер». Так, один из ведущих российских политологов Л. Шевцова пишет о том, что «российский режим - это, вне сомнения, гибридный режим, который нельзя втиснуть ни в одну однозначную схему. ...Сегодня в России уже более устойчивое соотношение демократизма, олигархии и авторитаризма. Впрочем, сохранилось и множество иных «добавок». Сформировались и определенные механизмы снятия конфликтности между несовместимыми на первый взгляд тенденциями. Несмотря на внешне весьма противоречивое смешение принципов, стилей, форм управления и ментальности, разношерстность самого «поля власти», сама эта эклектика является важным фактором выживания нынешней власти, которая как хамелеон может приспосабливаться к смене реальности. Гибридность с креном в ту или иную сторону еще долго будет определять характер российской общественной системы».

Несмотря на то, что российские и зарубежные исследователи по-разному характеризуют нынешнюю фазу или нынешнее состояние социально-политического развития России, наличие в ее политической системе разнородных элементов не вызывает сомнений. Но это, в свою очередь, способствует тому, что и во внешней политике страны проявляются разноплановые тенденции. Одни из них свойственны государствам демократической природы и направлены прежде всего на мирную интеграцию страны в мировую экономику и глобальную систему политических взаимосвязей. Суть их состоит в том, чтобы исключить возрождение конфронтации России с ведущими государствами Запада, создать условия для все более расширяющегося сотрудничества с ними, использовать его для восстановления российской экономики, в том числе путем привлечения крупных инвестиций из-за рубежа.

Другие тенденции, присущие скорее авторитарному началу в современном российском обществе, отражают интересы тех групп и слоев, которые заинтересованы в противостоянии с внешним миром. Они несут на себе четко выраженный отпечаток имперского мышления. Ушедшие в прошлое представления о классовом противоборстве, как главном факторе международной политики, заменяются разного рода геополитическими конструктами, в том числе трактующими мировое развитие в духе имманентного противоборства различных культур и цивилизаций.

Такие взгляды, в частности, нашли свое отражение в евразийстве, обретающем в 90-х годах немалую популярность в российских интеллектуальных кругах. Воспроизводя применительно к современным условиям основные постулаты «классической геополитики», разработанные в начале XX в. рядом западноевропейских и американских ученых, нынешние сторонники евразийской концепции предполагают, что стратегические интересы и обусловленные ими параметры внешней политики государства определяются преимущественно его географическим положением. Так, широко распространено представление о противоположности Запада и Востока, прежде всего США и России, или, точнее, Российской империи. Последние трактуются соответственно как морская и сухопутная цивилизации, определяющие историческое предназначение, а следовательно, и внешнюю политику соответствующих народов и государств, самим своим положением в мире обреченных на противоборство и борьбу за контроль над территориями. Интерес к евразийским и традиционным геополитическим воззрениям, проявившийся в последние годы в России, по-видимому, соответствует нынешней стадии развития российского общества, в политической культуре которого сильны традиционные элементы, а формирование гражданского общества и демократических институтов находится в начальной фазе.

Важно при этом подчеркнуть, что идеологическое многообразие является важным признаком постепенного становления в России демократических порядков. Любая попытка создания и утверждения государственной идеологии, в том числе в виде некой «русской национальной идеи», представляет собой важный шаг к авторитарному перерождению политического режима, поскольку ведет к идеологической монополии. Естественно, что такого рода попытки неконституционны. В ст. 13 Конституции РФ предельно ясно сказано: «В Российской Федерации признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной».

Данная конституционная норма ориентирует государственные ведомства России, вовлеченные во внешнеполитический процесс, на прагматические подходы, трезвый, не искаженный идеологическими догмами анализ соотношения сил на мировой арене, мотивов поведения других государств, прежде всего соседних, учет реальных возможностей России. Попытки выстроить внешнеполитическую концепцию на базе современных версий евразийства, как и любого иного идеологического течения, могут завести в тупик внешнюю политику страны.

Внешняя политика и внутренние ресурсы государства

Не менее важным аспектом взаимосвязей между внутренними условиями и процессами, с одной стороны, и внешней политикой - с другой, является соотношение между внешнеполитической стратегией и ресурсами, которые государство может выделить для ее реализации. Опыт показывает, что установление максимально точного соответствия между целями и потенциалом их воплощения в жизнь является принципиально важной задачей организаций и институтов, разрабатывающих внешнюю политику государства и принимающих необходимые решения.

В том случае, если внешнеполитические ведомства и высшее руководство страны недооценивают собственные возможности, то ее внешняя политика во многих случаях становится излишне пассивной. Но если деятельность государства на международной арене и сопряженные с ней амбиции не подкреплены экономическими, политическими и военными ресурсами, то весьма вероятным становится внешнеполитический и стратегический «тупик». В этой ситуации, как правило, возникают и нарастают кризисные явления сначала в экономике, а затем и в политической сфере, которые могут привести в конечном счете к краху режима и даже государства.

Так, распад Советского Союза во многом стал результатом того, что установка на глобальное противоборство с основными «центрами силы» современного мира - США и НАТО, Японией и Китаем явно не соответствовала хотя и немалым, но все же ограниченным ресурсам СССР. Ее претворение в жизнь вызвало перенапряжение сил, глубокие диспропорции в экономике, выразившиеся прежде всего в чрезмерном развитии военно-промышленного комплекса, и в конце концов привело к глубокому экономическому кризису и нараставшему технологическому отставанию от ведущих государств развитого мира.

Принципиально важный вопрос о том, насколько те или иные стратегические доктрины и установки, распространенные в российских политических кругах, подкреплены необходимыми ресурсами, вызывает острую дискуссию. Эта дискуссия, несмотря на то, что внешне она часто носит академический характер, имеет первоочередное практическое значение. По сути, речь идет о том, не повторит ли Россия судьбу СССР, потерпевшего поражение в холодной войне и не сумевшего сохранить евразийскую империю, последнюю империю XX в.

Многие российские исследователи и политические деятели полагают, что, несмотря на глубокий социально-экономический кризис, у России имеются необходимые ресурсы для того, чтобы сохранить статус великой державы и, соответственно, проводить отвечающую этому статусу внешнюю политику. Типичным примером таких взглядов может быть высказывание российского публициста Сергея Кортунова. Он пишет: «После распада СССР Россия осталась одной из великих держав - по своей политической значимости и влиянию на ход дел в мире: она сохранила за собой место постоянного члена Совета Безопасности ООН и несет связанную с этим ответственность. Великой державой ее делают геополитическое положение, статус ядерной державы и некоторые другие признаки: потенциальные демографические перспективы, ресурсное обеспечение, высокий научно-технический потенциал и др. Эти же факторы объективно превращают Россию в один из важнейших мировых центров». Это ставшее стереотипным и проникшее в некоторые официальные документы представление о роли и возможностях России и ее внешней политики.

Хотя такие представления получили относительно широкое распространение, они часто встречают серьезные возражения как в России, так и за рубежом. Так, американский исследователь Ш. Гарнет, по сути, возражает Кортунову, а точнее, логике его аргументов. «Несмотря на всю кажущуюся самоуверенность российской внешней политики, - пишет Гарнет, - она в будущем десятилетии поставит мир не перед проблемой восстановления империи, а перед непредсказуемыми последствиями слабости и чрезмерных обязательств России. Адепты интеграции и нового самоутверждения сильнее сторонников дезинтеграции и сокращения российского влияния только в среде российского внешнеполитического истэблишмента. Он создает новую амбициозную парадигму для России, которая опасна тем, что построена на песке... Предлагаемые решения лишь усугубят дилемму, с которой Москве неизбежно придется столкнуться из-за того, что она медлит ее признать: ее возможности ограниченны по сравнению с вызовами нового геополитического окружения в Евразии».

Не менее определенно возражают сторонникам «великодержавного» статуса России некоторые известные российские политические деятели. «В настоящее время, - пишет, например, В. Никонов, - из-за экономической и военной слабости Россия не может претендовать даже на роль региональной сверхдержавы. В краткосрочной перспективе будут нарастать международная изоляция России и утрата ею инструментов влияния на международную политику при нарастании вызовов безопасности по всему периметру границ... Пока Россия не поднимется экономически, невозможно ожидать ни ее полноценного вхождения в мировое экономическое пространство (это главный приоритет), ни усиления ее роли в международных делах».

При всей дискуссионности вопроса о том, какие внешнеполитические ресурсы остались в распоряжении России, представляются справедливыми несколько выводов. Во-первых, ядерное оружие, имеющееся в распоряжении российских вооруженных сил, бесспорно, в прошлом было важнейшим фактором великодержавного статуса Советского Союза. Однако в сегодняшних условиях оно теряет свой политический потенциал. Действительно, стратегические ядерные силы предназначены для нейтрализации стратегической угрозы со стороны государств, обладающих аналогичным оружием. Тактические ядерные вооружения могут быть применены в случае крупномасштабной агрессии, сопоставимой по своему размаху с фронтовыми операциями времен Второй мировой войны, с массированным применением танков и иной бронетехники. В обозримой перспективе вероятность возникновения такого рода угроз и конфликтов если и не равна нулю, то крайне мала. Но для нейтрализации внешних угроз, которые действительно могут возникнуть для России в результате локальных конфликтов и войн низкой интенсивности, ядерное оружие бесполезно. А что касается российских обычных вооруженных сил, предназначенных для действий в войнах и вооруженных конфликтах, способных возникнуть прежде всего в южной периферии бывшего СССР, то их слабость общепризнанна.

Во-вторых, пока не сложились предпосылки для быстрого экономического роста. Российская экономика крайне отягощена неконкурентоспособными и «общественно-избыточными» производствами. Хотя они и отличаются в среднем высоким технологическим уровнем, сконцентрированы прежде всего в военно-промышленном комплексе и могут быть подвержены конверсии лишь частично и с большими затратами. Между тем главным признаком великой державы является способность, с одной стороны, удовлетворить потребности населения на уровне, сопоставимом с уровнем ведущих государств современного мира, а с другой - найти свою нишу в мировом технологическом процессе, не допустить деградации окружающей природной среды, эффективно решать экономические проблемы. В этих условиях обеспеченность России природными ресурсами является фактором, позволяющим ей выжить в сложнейших условиях социально-экономического кризиса, порожденного прежде всего несоответствием бывшей советской экономики современным требованиям. Вместе с тем ресурсная обеспеченность сама по себе не может рассматриваться как движущая сила модернизации и реформ, без которых Россия даже в перспективе не будет обладать заметным международным влиянием.

Наконец, в-третьих, стоит задаться вопросом о том, в какой мере географический фактор служит источником мощи и влияния на мировой арене. Можно предположить, что обширная территория России и ее положение между Европой и Азией в настоящее время, скорее, факторы не силы, а слабости. Сегодня и в обозримом будущем у России нет средств и ресурсов как материальных, так и людских для освоения огромных сибирских пространств. Об этом, в частности, свидетельствует миграционный отток населения из регионов перспективного освоения к востоку от Урала. Тем не менее положение «между Европой и Азией» порождает, особенно после краха коммунистического режима, некое «евразийское высокомерие», подсознательное противопоставление себя и тому, и другому цивилизационному очагу и, следовательно, постоянные трудности с самоидентификацией, которые не могут не ослаблять национальное самосознание.

Внешняя политика и национальные интересы

Идеологические установки и концепции являются одной из основных движущих сил внешней политики любого государства. Однако если свести анализ формирования стратегических установок и действий государств на международной арене только к выявлению их идеологических истоков, то это будет означать существенное сужение предмета исследования. Более того, остается открытым вопрос о природе и происхождении самих идеологий. И поэтому, выстраивая схему взаимодействий внутренних факторов и внешней политики, исследователи часто помещают в центр своего анализа национальные интересы, процессы и механизмы их формирования и реализации. При этом идеологические концепции и представления чаще всего рассматриваются как выражение определенных интересов. Особое значение имеют те интересы, которые принято называть национальными.

Категория «национальный интерес» занимает центральное место в современной теории международных отношений и, более того, в политической науке в целом. Известна, например, ставшая классической фраза У. Черчилля. Охарактеризовав в свое время Россию как «загадку, окутанную тайной и помещенную внутрь головоломки», Черчилль, однако, продолжил свою мысль, заметив: «Возможно, существует ключ к разгадке этой тайны. Этот ключ - российский национальный интерес». Такая трактовка, бесспорно, открывает путь к систематическому исследованию внешнеполитического процесса. Деятельность государства на международной арене обретает логику, если представить ее как более или менее последовательную и внутренне согласованную цепочку действий на разных направлениях и в разных географических регионах, в ходе которых реализуются национальные интересы.

Однако немедленно возникает принципиально важный вопрос: что такое национальный интерес, каково его содержание и как он соотносится с интересами тех или иных социальных слоев, политических групп, лоббистских формирований, сопряженных с теми или иными секторами экономики? При этом исследователи неоднократно отмечали, что каждая социальная группа или прослойка склонна трактовать свои собственные интересы как «общенациональные» или даже «общечеловеческие». В научной и публицистической литературе существуют две основные трактовки понятия «национальный интерес», представляющие собой полярные точки зрения, но есть и многочисленные концепции, сочетающие в той или иной мере элементы как одного, так и другого подхода.

Первая, либеральная, интерпретация распространена в демократических обществах и предполагает, что национальный интерес формируется как некое обобщение интересов граждан. Внешнеполитические задачи государства и, следовательно, государственные интересы, в том числе в области внешней политики, заключаются, согласно этой концепции, в обеспечении интересов граждан, прежде всего их потребности во внешней безопасности - экономической, политической и военной. Считается, что государство должно также защищать основные базовые ценности общества, обусловленные его демократической природой и разделяемые большинством населения. Можно предположить, что такого рода механизмы определяют, хотя и не полностью, существенные особенности формирования внешней политики развитых демократических государств. Они возникают при наличии достаточно зрелого и влиятельного гражданского общества, а также при условии, что государство реализует, в том числе и в области внешней политики, мандат, получаемый от граждан.

Вопрос о природе российских национальных интересов, как и целый ряд других аспектов формирования и реализации внешней политики, является объектом исключительно острой политической и научной дискуссии. Многие политические деятели и ученые прямо или косвенно разделяют иную, не либеральную концепцию, которая отождествляет национальные интересы с интересами государства. Появилось даже понятие «национально-государственные интересы», видимо, предполагающее тождественность интересов «нации», с одной стороны, и государства - с другой. При анализе этой концепции прежде всего возникает вопрос: можно ли соотносить интересы граждан государства и интересы нации, как некой специфической общности, возникающей на этнической основе? Для России, являющейся многонациональной страной, сама постановка вопроса о национально-государственных интересах может привести к межнациональным трениям, поскольку неясно, интересы какой именно из примерно ста этнических групп должна отстаивать российская внешняя политика.

Но гораздо важнее другое. В общем плане указанная концепция соответствует широко распространенным в России представлениям о том, что патерналистское государство является некой несущей конструкцией российского общества, без которой оно неизбежно подвергнется дезинтеграции, институтом, который якобы формулирует, выражает и реализует интересы общества. При этом либо явно, либо косвенно предполагается, что интересы государства выше, чем интересы личности. А это, в свою очередь, предполагает, что смысл существования индивида заключается в служении государству, как высшему и законченному воплощению общества или нации.

Эта концепция, часто называемая «государственнической» или «державной», как представляется, абсолютизирует особенности социально-исторического развития как Российской империи, так и ее коммунистической ипостаси - Советского Союза. Однако она типична не только для России, но и для многих авторитарных, и особенно тоталитарных, режимов, в которых общество и индивид, по сути, поглощены государством. Подобные взгляды исходят из того, что Россия обречена на авторитарно-этатистскую модернизацию, реализованную в ряде стран «третьего мира».

Данная система взглядов и аргументов неприемлема для сторонников либеральной модернизации российского общества. Как писал, например, видный российский политический деятель и правозащитник С. Ковалев, «державность - это вовсе не синоним сильной и эффективной государственной власти, обеспечивающей защиту прав, интересов и безопасности граждан. Державность - это азиатское обожествление государства как самодовлеющей мощи, стоящей вне общества над ним. Тенденция к державности генетически заложена в бюрократических структурах российского государства. Это связано не с силой, а со слабостью этих структур: не будучи в состоянии эффективно работать в условиях демократического контроля, они вынуждены подменять конституционные цели государства мифической заботой о величии державы».

Однако независимо от разногласий и споров между «государственниками» и либералами трактовка национальных интересов как интересов государства не дает возможности представить эти интересы в конкретном, ясно определенном виде. Попытка конкретизировать их приводит к выводу о том, что под интересами государства, как правило, имелись в виду интересы режима, прежде всего правящей группировки или страты, монополизировавшей власть, а также интересы различных элит, связанных с теми или иными сегментами государственной машины или борющихся за контроль над ними. Можно предположить, что под государственными интересами Российской империи понимались прежде всего интересы самодержавия как правящего режима, а в советское время - интересы верхушки КПСС, руководствовавшейся как эгоистическими интересами, так и идеологическими установками (на определенных исторических этапах).

В практическом плане наиболее плодотворным представляется подход к анализу процесса формирования российской внешней политики как результата сложного взаимодействия различных групп интересов, так или иначе воздействующих на государственные структуры и институты, отвечающие за внешнеполитическую деятельность государства. В этом свете внимание прежде всего привлекают интересы, присущие тем или иным группам государственной бюрократии, а также армии, военной промышленности, ведущим отраслевым лобби и другим экономическим группировкам. Более или менее цельная картина формирования российской внешней политики может получиться, если удастся сопоставить внешнеполитические установки России и интересы крупных социальных групп и элитных кланов, имеющих возможность воздействовать на процесс выработки и реализации внешней политики.

Подобная ситуация не является чем-то уникальным и свойственным только России. Она в той или иной степени присуща большинству государств мира. Различия между ними заключаются скорее в масштабах расхождения интересов различных группировок, представляющих общество и элиту, в наличии или отсутствии общественного консенсуса по внешнеполитическим проблемам. В западной политической науке была даже разработана «модель бюрократической политики», согласно которой линия государства на международной арене есть результат сложного взаимодействия различных группировок в государственном аппарате. Эта модель не без успеха применялась и для анализа советской внешней политики.

«В самом общем виде, - писал, например, чешский исследователь И. Валента в книге, посвященной анализу процесса принятия решения о введении советских войск в Чехословакию в 1968 г., - основной тезис политико-бюрократической парадигмы можно сформулировать следующим образом: внешнеполитические акции Советского Союза, как и других государств, не исходят от одного-единственного субъекта (правительства), который рациональным образом максимально обеспечивает интересы национальной безопасности или защищает любые другие ценности. Наоборот, такие акции являются результатом процесса политического взаимодействия («перетягивания каната») между несколькими субъектами-акторами». Такой подход, в свою очередь, ставит вопрос о наиболее влиятельных «группах интересов» в России и их внешнеполитических установках.

Основные «группы интересов» в России и их внешнеполитические установки

Категория «группа интересов» относится к наиболее эффективным исследовательским инструментам современной политической науки, позволяющим раскрыть мотивацию деятельности основных политических субъектов, в том числе и государства, а также в ряде случаев механизмы функционирования властных институтов. Вместе с тем в научной литературе существует широкий спектр различных трактовок этой категории, есть разница и в терминологии. Отсутствует четкий и общепризнанный критерий для определения различия между такими терминами, как «группа интересов», «институционализированная группа интересов» и «группа давления», не всегда согласуются принципы включения тех или иных политических субъектов, например политических партий, в «группы интересов».

В дальнейшем термин «группа интересов» будет использоваться в этой главе для обозначения крупных социальных групп, члены которых имеют существенные общие интересы; групп, структурирующих общество по вертикали и, как правило, сопряженных с теми или иными сегментами экономической или бюрократической системы, а также важнейшими государственными институтами. Такие «группы интересов» имеют как массовую, так и элитную компоненты, охватывают, как правило, сотни тысяч, а чаще - миллионы человек. В свою очередь, верхушечный слой таких групп, входящий в элиту, можно определить как «группу давления», сопряженную с соответствующей «группой интересов», непосредственно выражающую конкретные, присущие ей интересы, отстаивающую их в институтах власти. В соответствии с принятой в данной главе терминологией политические партии не рассматриваются автоматически как «группы интересов» или «группы давления», хотя, по сути, некоторые из них выполняют именно такую роль. К ним относится, например, Аграрная партия, созданная специально для защиты интересов элитной части российского аграрно-промышленного комплекса.

Разумеется, далеко не все «группы интересов» современной России имеют четко выраженные внешнеполитические установки. Так, уже упоминавшийся аграрно-промышленный комплекс заинтересован не столько в том или ином внешнеполитическом курсе России, сколько в высоких импортных пошлинах на продовольствие. Однако главный, стратегический интерес АПК - крупные государственные дотации и льготы сельскому хозяйству. В этом плане он, например, является соперником ВПК и армии, которые также претендуют на максимальное государственное финансирование. С похожими установками выступают российские производители товаров народного потребления, испытывающие острые трудности в связи с массовым импортом такого рода продукции и заинтересованные в протекционистской политике государства.

Вместе с тем в первой половине 90-х годов в российском обществе сформировались две основные категории «групп интересов», стремящихся влиять на выработку и реализацию стратегических внешнеполитических установок.

К первой из них относятся армия, военно-промышленный комплекс и сопряженные с ними бюрократические структуры, научно-исследовательские центры, высшие учебные заведения и др. Их политическое влияние определяется несколькими факторами. Прежде всего это высокий уровень милитаризации российского общества, унаследованный от бывшего СССР. В российской печати проскользнули данные о том, что к так называемому военному электорату, чьи основные источники существования связаны с указанными институтами и структурами, относится примерно 40 млн. человек. Так, по опубликованным данным, военнослужащие и члены их семей, имеющие право голоса, насчитывают около 9 млн. человек, примерно столько же -работники военно-промышленного комплекса со своими семьями, военные пенсионеры - 20 млн. человек и т.д. Со взглядами и интересами соответствующих социальных групп власть не может не считаться, особенно во время важных предвыборных кампаний. Кроме того, в условиях острого политического противоборства, характерного для России в первой половине 90-х годов, вооруженные силы могут рассматриваться как некий ключевой фактор в том случае, если такое противоборство приобретет силовые формы. Об этом свидетельствует, в частности, исход октябрьских событий 1993 г. в Москве.

Политические установки и интересы этих групп как на массовом, так и на элитарном уровне определяются во многом социально-экономическим положением, в котором соответствующие производства и отрасли, а также вооруженные силы оказались после распада СССР. В последние десятилетия существования Советского Союза стратегия развития страны формировалась во многом под влиянием представления о том, что военная машина страны должна быть готова к вооруженному противоборству с основными мировыми «центрами силы» - США, НАТО, Японией и Китаем. В итоге сложилась мощная военная промышленность, сконцентрировавшая вокруг себя основные высокотехнологические отрасли, а также многочисленные вооруженные силы.

Значительные изменения в международном положении России после краха коммунистического режима, прежде всего прекращение конфронтации, требующей колоссальных затрат ресурсов, поставили под сомнение сам raison d ' etre (смысл существования) огромного военно-промышленного комплекса, бывшего ядром советской экономики, а также вооруженных сил в том виде, в каком они сложились в послевоенный период. Реформы, начатые в 1991 г., сопровождались крупномасштабным сокращением военных расходов и уменьшением дотаций военной промышленности. Перевод большей части военных предприятий на рыночную основу, трудности конверсии, неконкурентоспособность значительной части продукции гражданского назначения, производимой российскими высокотехнологическими отраслями, болезненно сказались и на жизненном уровне соответствующих социальных групп, и на их общественном престиже.

Значительная часть генералитета и армейского офицерства, руководящий состав военной промышленности и соответствующих правительственных ведомств выступают за такую политическую и военную стратегию, которая возвратила бы им утерянные в ходе реформ позиции, престиж и влияние, способность бесконтрольно распоряжаться огромными материальными ресурсами. А для этого требуется возвращение к конфронтации, наличие военной угрозы, нейтрализовать которую можно только мощной военной силой. Последняя рассматривается как главный фактор безопасности страны и ее статуса великой державы Запад воспринимается как враг, покушающийся на российские природные ресурсы, стремящийся помешать возрождению России, лишить ее политического влияния на пространстве бывшего СССР, превратить в свой сырьевой придаток. К принципиальным задачам внешней политики, по мнению этих слоев и групп, относится восстановление в перспективе единого государства на территории бывшего СССР, а в ближайшем будущем - создание там военного блока. Поэтому ставится вопрос о сохранении крупной армии, способной вести как локальные, так и «большие» войны. Ядерное оружие считается не только средством сдерживания агрессии, но и инструментом обеспечения российских интересов на международной арене. Критически оценивается высшее руководство России - его обвиняют в недостаточном внимании к обороне страны, более того, в сознательном развале военного и военно-промышленного потенциала. Неслучайно расширение НАТО трактуется как источник непосредственной военной угрозы России и яркое проявление антироссийских устремлений ведущих государств Запада. Так, генерал И. Родионов незадолго до своего назначения министром обороны [1] писал: «Благодаря «антивоенному» прозападному курсу правительства и антипатриотической позиции определенной части средств массовой информации у отдельных слоев населения сложились искаженные представления об армии, военной безопасности страны, необходимости укрепления ее обороны... Сейчас мы ориентированы лишь на готовность к ведению военных действий в локальных войнах, вооруженных конфликтах «низкой интенсивности» и в миротворческих акциях. О крупномасштабной войне теперь говорить не принято. Она, по мнению современных политиков, нам не угрожает...»

Разумеется, это лишь самый общий контур внешнеполитических установок данных социальных групп. Каждая из них имеет свой собственный комплекс конкретных внешнеполитических интересов. Российский исследователь Р. Пухов, анализируя подходы ВПК к международной политике, отмечает: «Основная проблема российского ВПК сегодня - поиск рынков сбыта. Эта банальная для любого экономического субъекта задача звучит для оборонных предприятий России совсем нетривиально, если учесть, что главными покупателями их изделий за последние годы стали не российские вооруженные силы, а зарубежные заказчики». Исходя из этой общей установки, учитывая конкретную ситуацию на мировой арене и то обстоятельство, что реальными или потенциальными покупателями российской военной техники являются Китай, Индия, а также Ирак, Иран, Сирия, Ливия и некоторые другие страны, занимающие в большинстве своем антиамериканские позиции, ВПК заинтересован в такой ориентации внешней политики России, при которой в ее центре будут не партнерские отношения с ведущими западными державами, но восстановление или установление связей с противостоящими им государствами в зоне «третьего мира». Вместе с тем, по мнению Пухова, российский ВПК заинтересован в доступе к современным западным технологиям, а потому в развитии сотрудничества с рядом европейских государств.

Свои собственные специфические интересы на международной арене имеет и один из основных компонентов ВПК - ядерно-оружейный комплекс. Как подчеркивает российский исследователь В. Орлов, заинтересованность в расширении экспорта ядерных технологий и материалов толкает руководство российского Министерства по атомной энергии на развитие сотрудничества с Ираном, Кубой и некоторыми другими государствами, занимающими открыто антизападную позицию, а также на конкурентную борьбу с США. Такая позиция Минатома, по мнению Орлова, оказала свое влияние на дипломатическую линию России. «Постепенно, - пишет он, - Минатом и МИД пришли к выводу, что неразрывно связаны одной цепочкой и обречены действовать сообща. Рассуждать, что лежит в основе этого понимания - интересы Минатома как экспортера или МИД как творца внешней политики, все равно, что решать задачку о яйце и курице. Следует, однако, признать: Михайлов (бывший министр по атомной энергии. - Ю.Ф.) определил свои приоритеты раньше, точнее и прагматичнее Андрея Козырева. В результате Минатом оказывался подчас впереди дипломатов, так что со временем МИД даже стал использовать его в качестве проводника российских внешнеполитических интересов». Важно, однако, заметить, что реализация указанных интересов ВПК и ядерного комплекса сталкивает на международной арене Россию с ведущими западными державами, прежде всего с США, что отнюдь не отвечает интересам модернизации российского общества, провести которую без существенного притока внешних ресурсов извне просто невозможно.

Важно подчеркнуть, что указанные «группы интересов», выступая за возрождение в той или иной форме и на том или ином уровне конфронтации с Западом, отнюдь не склонны к провоцированию крупномасштабного военного конфликта. Помимо всего прочего, у России сегодня нет сколько-нибудь реальных шансов одержать в нем победу. А поражение, даже сравнительно ограниченное, может привести к полному краху государства и целому комплексу непредсказуемых последствий для российского общества.

Другая совокупность «групп интересов», наоборот, выступает за полнокровное сотрудничество с западными государствами, а в перспективе, по мере преодоления экономического кризиса в России, за партнерство с ними. Эти группы критикуют неоимперскую линию, направленную на превращение постсоветского пространства в зону российского доминирования. Главную задачу России они видят не в восстановлении военной мощи, позволяющей противостоять всему миру, а в модернизации экономики на основе перехода к рыночной системе, формировании многочисленного среднего класса, являющегося основой стабильности в обществе, привлечении иностранных капиталовложений. В военном плане подобные взгляды исходят из того, что война с США и НАТО крайне маловероятна, а скорее всего невозможна, тогда как потенциальная угроза России исходит от Китая и экстремистских режимов «третьего мира».

Такие взгляды отражают интересы социальных и экономических групп, вовлеченных в интенсивные экономические связи с развитыми западными странами, ориентирующихся на преимущественное развитие экспортных отраслей, услуг, внешней торговли и финансов, которые, по их мнению, являются инструментом подъема экономики в целом. Возрождение конфронтации обернется для данных групп потерей важнейших партнеров и, возможно, прекращением собственной деятельности.

Особую роль среди них играет топливно-энергетический комплекс. В этом плане представляет интерес оценка внешнеполитических интересов ведущей российской газовой компании «Газпром». Как пишет известный российский исследователь Я. Паппэ, руководство «Газпрома», в частности, заинтересовано в обеспечении «благоприятного облика страны на Западе, чтобы не давать повода для введения эмбарго, замораживания активов, помех при заключении сделок и так далее. Резкое сокращение или даже полный отказ от потребления российского газа - вариант для Западной Европы хотя в принципе и возможный, но крайне неэкономичный. Если международный климат останется нормальным, норвежским и ближневосточным конкурентам будет не под силу вытеснить «Газпром» или сколько-нибудь заметно сдержать его экспансию. Если же западноевропейская общественность сочтет, что Россию следует наказать, и будет готова пойти ради этого на некоторые жертвы, вопрос станет совсем по-иному». К числу важнейших внешнеполитических интересов топливно-энергетического комплекса исследователь относит установление хороших отношений со странами бывшего СССР, с тем чтобы обеспечить бесперебойный транзит российских нефти и газа, а также участие в реализуемых там энергетических проектах.

Таким образом, в России сложились две крупные совокупности «групп интересов», выступающие за существенно различные внешнеполитические стратегии. Они расходятся по принципиальным вопросам - сотрудничество с Западом или противоборство с ним, нормальные отношения с ближайшими соседями или линия на форсированную интеграцию в рамках СНГ. В итоге внешняя политика России приобрела противоречивый характер. В ней сочетаются как минимум две линии - на конфронтацию и доминирование в зоне бывшего СССР, с одной стороны, и на приспособление к реальностям международной политики, а также к ограниченности собственных ресурсов - с другой.

Установка на конфронтацию практически неизбежно завела бы внешнюю политику страны в тот же тупик, в котором оказался Советский Союз к концу своего существования. Во внутреннем же плане она может привести к авторитарному перерождению режима. Осуществление крупных военно-экономических и военно-научных программ невозможно без действенных механизмов перекачки ресурсов из эффективно работающих отраслей экономики в оборонные отрасли науки и промышленности. Это, в свою очередь, невозможно без жесткого государственного контроля над экономикой, да и над обществом в целом, что характерно для авторитарных и тоталитарных систем.

Внешнеполитический механизм в России: некоторые особенности функционирования

В условиях, когда существуют «группы интересов» с различными представлениями о характере внешнеполитической стратегии страны, особое значение приобретают эффективность государственного внешнеполитического механизма, способность разработать и реализовать обоснованную и взвешенную политику, учитывающую в разумной степени устремления основных «групп интересов» и «давления», соотносящую их с интересами населения, а также, что принципиально важно, с реальными возможностями государства и общества.

Для анализа эффективности внешнеполитического механизма важно выделить основные стадии или фазы внешнеполитического процесса, поскольку различные общественные силы и институты играют разную роль на разных этапах формирования внешней политики.

На первой стадии формулируются и интерпретируются внешнеполитические интересы, являющиеся основой деятельности государства на международной арене. В этот процесс вовлечены государственные ведомства, институты, структуры и организации, средства массовой информации, научные и исследовательские центры, политические партии и т.д. В их разработках отражаются, хотя, как правило, в опосредствованном виде, интересы различных социальных слоев, элитных групп и группировок, так или иначе связанных с различными сегментами экономической системы и теми или иными компонентами бюрократической системы. В итоге формируется спектр различных концепций, на основе которых вырабатываются конкретные внешнеполитические стратегические установки. Формирование последних в подавляющем большинстве случаев является прерогативой государственных ведомств и организаций, отвечающих за те или иные направления и аспекты деятельности государства за пределами его национальных границ. Вместе с тем задачей высшего политического руководства страны, а на практике - аппарата, обеспечивающего его деятельность, является выбор из всей совокупности теорий, концепций и положений тех, которые в наибольшей мере отвечают интересам общества.

На основе такой системы взглядов и установок государственные ведомства готовят предложения и документы, касающиеся конкретных внешнеполитических шагов и акций, что и составляет основное содержание второй стадии внешнеполитического процесса. К числу этих ведомств в России относятся прежде всего Министерство иностранных дел, Министерство обороны, ведомства, отвечающие за экономические связи с зарубежными странами, в том числе Минатом, различные спецслужбы, а также, в случае необходимости, ведомства и организации, связанные с организацией научных исследований.

Подготовленные этими ведомствами и структурами документы поступают президенту Российской Федерации, который и принимает конкретные решения, одобряя, корректируя или отвергая предлагаемые ими варианты действий государства на международной арене. Это третий этап формирования внешней политики государства. Разумеется, на рассмотрение высшего политического руководства представляются вопросы, выходящие за рамки компетенции отдельных ведомств. Как правило, последние имеют право самостоятельно действовать в рамках ранее утвержденных установок, определяющих более общие контуры позиции России по тому или иному вопросу ее внешней политики.

Это идеальная схема организации внешнеполитического процесса. На практике же возникает прежде всего две задачи. Первая - обеспечение эффективности «концептуального контроля», направленного на то, чтобы предлагаемые ведомствами решения и варианты внешнеполитических акций не выходили за пределы ранее установленных более общих установок, определяющих стратегические подходы России к соответствующим вопросам. Вторая заключается в том, чтобы найти и претворить в жизнь внешнеполитическую линию, учитывающую позиции и подходы разных государственных институтов, и одновременно преодолеть ведомственную ограниченность. Обе задачи должны решаться аппаратом, непосредственно подчиненным высшему политическому руководству страны, т.е. в так называемых президентских структурах. Важность этого помимо прочего обусловлена тем, что в российской элите существуют различные «группы давления», выражающие подчас несовместимые интересы и связанные во многих случаях с теми или иными государственными институтами.

В советский период названные задачи в основном решались в аппарате ЦК КПСС, обладавшем достаточными полномочиями, информацией и экспертными ресурсами для того, чтобы обеспечивать «концептуальный» - в то время прежде всего идеологический - контроль над деятельностью внешнеполитических ведомств, а также осуществлять на регулярной основе согласование их позиций. Последнее по наиболее важным направлениям часто реализовывалось путем создания разных межведомственных комиссий, обязанных представлять высшей инстанции, принимавшей решения, т.е. Политбюро ЦК КПСС, согласованные позиции и предложения.

После распада СССР российскому руководству пришлось организовывать систему подготовки и принятия внешнеполитических решений. В основных своих чертах схема этого процесса сложилась в 1992 г., причем последующие корректировки не меняли ее принципиальных особенностей. Прежде всего было установлено, что решения по вопросам внешней политики принимает не правительство и не парламент, а Президент Российской Федерации. Так, уже в феврале 1992 г. был подписан Указ Президента, в котором говорилось, что деятельность Министерства безопасности, Министерства внутренних дел, Министерства иностранных дел и Министерства юстиции «направляет непосредственно Президент Российской Федерации». На практике это означало, что Министерство иностранных дел, как и некоторые другие ведомства, причастные к внешней политике и вопросам внешней безопасности, по всем аспектам своей деятельности подчиняются только президенту.

Главенствующая роль Президента Российской Федерации в процессе формирования внешней политики страны зафиксирована в Конституции РФ. Так, в ст. 80 говорится: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». В ст. 86 подчеркивается, что «Президент Российской Федерации: а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей». Однако в практическом плане способность любого главы государства проводить в жизнь последовательную, выверенную до деталей внешнюю политику зависит не только от его личных качеств, но во многом и от эффективности непосредственно подчиненного ему аппарата, призванного интегрировать мнения и предложения государственных ведомств, а также анализировать и контролировать их практическую работу.

В качестве такого аппарата, призванного вырабатывать предложения по важнейшим внешнеполитическим установкам, осуществлять координацию внешней деятельности различных российских ведомств и обеспечивать ее соответствие утвержденным установкам, в ряде документов и указов Президента РФ часто упоминается Министерство иностранных дел. Так, в ноябре 1992 г. было подписано распоряжение Президента «Об обеспечении единой внешнеполитической линии Российской Федерации в международных отношениях». В нем, в частности, говорилось: «Возложить на МИД России функции координации и контроля за работой других министерств и ведомств России по обеспечению единой политической линии в отношениях с иностранными государствами, участия в международных организациях и форумах, включая в первую очередь международную деятельность Президента Российской Федерации... Обязательному согласованию с МИДом России подлежат проекты договоров и соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации или ее Правительства, а также межведомственные протоколы в случае, если они касаются внешнеполитических вопросов или принципиальных направлений межгосударственных отношений». Впоследствии роль МИДа в качестве координатора внешней политики России подтверждалась несколькими указами президента. Так, в марте 1996 г. этому ведомству еще раз была поручена эта задача.

Наряду с МИД ответственность за координацию и контроль действий различных российских ведомств за пределами границ России несут подразделения, отвечающие за такой контроль, в рамках президентских структур. Вначале это была Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета безопасности Российской Федерации, затем, по сути, ее функции были переданы Совету по внешней политике при Президенте Российской Федерации, созданному в декабре 1995 г. Позднее в рамках Администрации Президента РФ было образовано Управление по внешней политике.

На весьма важную роль в формировании российской внешней политики претендует и аппарат Совета безопасности Российской Федерации. Характеризуя задачи этого органа, заместитель секретаря Совета безопасности генерал Л. Майоров писал в начале 1997г.: «Совет безопасности должен определять жизненно важные интересы общества и государства, выявлять внутренние и внешние угрозы объектам безопасности, разрабатывать основные направления стратегии обеспечения безопасности России... готовить рекомендации Президенту Российской Федерации для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики страны в области обеспечения безопасности». Вопрос, однако, состоит в том, в какой мере аппарат Совета безопасности способен выполнить эти функции, особенно учитывая, что этот институт призван заниматься не столько внешнеполитическими проблемами, но и экономическими, социальными, конституционными, информационными, оборонными и иными аспектами политики безопасности Российской Федерации.

По мнению ряда специалистов, в России до сих пор не создан высокоэффективный механизм выработки единой внешнеполитической стратегии, обеспечивающий ее претворение в жизнь в условиях, когда у российской элиты существуют подчас несовместимые представления и интересы в этой области.

Разноплановость и противоречивость внешнеполитических установок различных групп российской элиты приводят к тому, что практическая линия страны на международной арене обретает в ряде случаев противоречивый характер. С одной стороны, в ней проявляются элементы рациональной адаптации к мировым реальностям, учитываются ограниченные экономические и военные возможности России, происшедшие в стране принципиальные демократические перемены. С другой стороны, имеют место рецидивы неоимперской или конфронтационной политики. Это объясняется главным образом незавершенностью демократических преобразований, гибридным, переходным характером политического режима, а также исключительно тяжелыми проблемами модернизации экономики.

Приложения

Впоследствии он был отправлен в отставку с этого поста.

Содержание

Дальше