О действовавшем порядке принятия внешнеполитических решений в России, 1905–1917 гг.

(справка по материалам МИД России)



В истории России отсутствует пример функционирования сколько-нибудь стройной системы подготовки, принятия и реализации решений в упомянутой области. В решении этой проблемы, до настоящего времени, не были заинтересованы, в силу самой природы господствовавшего в стране политического строя, верховные правители России как в период до 1917 года, так и в послеоктябрьский – советский.

Государственно-политическая система России оставалась неизменной на протяжении нескольких столетий и представляла собой абсолютную монархию. Российский император сосредотачивал в своих руках высшую законодательную, исполнительную и судебную власть и соответственно основные внешнеполитические функции.

К началу ХХ в. внешнеполитический механизм в России свидетельствовал о развивающемся системном кризисе в стране. Этот кризис был обусловлен архаичностью самой структуры власти, ее неадекватностью происходящим в стране и в международных отношениях переменам.

После провозглашения Манифеста «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г. в сфере разработки внешнеполитических решений произошли определенные изменения. Тем не менее, их нельзя было назвать кардинальными, поскольку, в основном, механизм принятия внешнеполитических решении оставался прежним.

В соответствии с принятой в 1906 г. новой редакцией Основных Законов Российской Империи верховное руководство внешней политикой осталось прерогативой императора. Царь по-прежнему определял внешнеполитический курс государства, ему принадлежало право принятия решений по вопросам объявления войны, заключения мира, а также договоров с иностранными государствами. Он назначал министра иностранных дел, глав посольств и миссий за рубежом. Никаких ограничений власти монарха в этой области законом не предусматривалось.

Царь продолжал направлять внешнюю политику страны Он еженедельно принимал для доклада министра иностранных дел, лично читал все важные дипломатические донесения, следил за освещением международных дел в русской и иностранной печати. Документы для царя готовила Канцелярия министра иностранных дел, а ежедневные обзоры печати – 2-я (газетная) экспедиция, а затем Бюро печати МИД.

Царь встречался с главами зарубежных государств, принимал верительные и отзывные грамоты, утверждал инструкции русским представителям за рубежом, давал аудиенции иностранным представителям при русском дворе. При этом не существовало какого-либо специального аппарата чиновников, которые могли бы оказать содействие царю в этой работе. В результате возможности руководства внешней политикой со стороны главы государства были ослаблены, так как отсутствовал механизм контроля за исполнением царских указаний, а информация, поступавшая к императору, не обрабатывалась для облегчения и ускорения ее восприятия.

На характер внешней политики страны огромное влияние оказывал личностный фактор. Царь мог под воздействием внешних обстоятельств (например, поражение в войне с Японией) несколько ослабить контроль за международными делами, а затем вновь его активизировать, что заметно сказывалось на общей внешнеполитической линии, проводимой Россией.

Важные внешнеполитические вопросы обычно решались путем консультаций между царем и министром иностранных дел. Последний, как более подготовленный и имевший специальный аппарат в лице МИД, предлагал решения, с которыми Николай, большей частью, соглашался. Не было каких-либо совещательных органов (даже неофициальных), с которыми царь мог бы согласовывать свои внешнеполитические решения. В редких случаях по его указанию дело передавалось на коллективное обсуждение представителям заинтересованных ведомств. Однако с общим мнением, вырабатывавшимся в ходе таких обсуждений, царь мог и не считаться. Формальным ограничением полномочий российских императоров во внешних сношениях являлась обязательная подпись (так называемая «скрепа», вторая подпись после царской) министра или другого указанного в законе лица под международными договорами России или другими важными внешнеполитическими документами. Только вторая подпись придавала международным актам законную силу. Однако право второй подписи имел любой министр (не обязательно руководитель внешнеполитического ведомства), что практически оставляло за царем неограниченную власть в этой сфере государственной деятельности.

Важнейшим центром подготовки внешнеполитических решений и принятия дипломатических мер по их осуществлению было Министерство иностранных дел. «Мозговой центр» МИД – Совет министерства,– состоял из министра (председатель), товарищей министра, непременного члена Совета и других, назначаемых каждый раз особым высочайшим повелением высших чиновников, руководителей подразделений министерства. В случае отсутствия министра его должен был заменить на посту председателя Совета один из его товарищей, а в случае их отсутствия старший из членов Совета. Рассмотрению Совета подлежали все дела, которые министр признавал нужным предложить на обсуждение. Никакого специального аналитического центра в МИД не существовало.

Помимо МИД, определенную роль в выработке международного курса России играли морское и военное министерства. Их позиция была важна не столько при постановке задач, сколько при оценке возможностей для их решения. При определении экономических возможностей государства сходную роль играло министерство финансов, а впоследствии – также министерство торговли и промышленности. Следует учитывать, что все эти ведомства имели представителей за рубежом.

Координацию деятельности различных ведомств, помимо особых совещаний министров, с 1906 г. осуществлял Совет министров, ответственный только перед императором. На его рассмотрение по указанию царя или по инициативе главы МИД могли выноситься внешнеполитические вопросы. На еженедельных заседаниях Совета министров должен был присутствовать министр иностранных дел или представитель МИД, который, при необходимости, освещал точку зрения дипломатического ведомства по обсуждавшимся проблемам. Инициатором созыва особых совещаний, в том числе по вопросам внешней политики, мог также выступить Председатель Совета министров.

Но и в данном случае важную роль продолжал играть личностный фактор. То, как складывались личные отношения императора и председателя Совета министров, зачастую определяло характер принимаемых решений.

Совет государственной обороны (функционировал в 1905–1909 гг.) также способствовал согласованию взглядов военного, морского министерств и МИД на вопросы внешней политики.

Представительные учреждения России – Государственная Дума и Государственный Совет – были лишены каких-либо внешнеполитических полномочий. На рассмотрение последнего, формально, должны были выноситься различные вопросы внешних сношений России, но это могло и не делаться, так как прерогативы их решения принадлежали исключительно императору. Однако именно этим органам принадлежало право утверждать бюджет, в том числе ежегодные ассигнования на деятельность МИД. Повышение расходов необходимо было обосновывать, что побуждало руководство министерства искать взаимопонимания с Думой. Несколько раз министры иностранных дел, с разрешения царя, выступали в Думе с разъяснениями при утверждении ведомственного бюджета, а также в тех случаях, когда требовалось мобилизовать общественное мнение на поддержку правительственного курса в международных делах. Это давало русским парламентариям возможность высказываться по внешнеполитическим вопросам, хотя инициатива «парламентского диалога» всегда принадлежала правительству. В некоторых случаях делегации Государственной Думы и Государственного Совета посещали Францию и Англию с целью поддержки правительственной политики (по сути, императора).

После избрания в 1907 г. Третьей Государственной Думы министр иностранных дел А.П. Извольский привлек ее к участию во внешнеполитическом процессе с «совещательным» голосом, активно добиваясь установления взаимопонимания с представленными в ней политическими силами, в то же время решительно пресекая попытки членов Думы развернуть дебаты по вопросам внешней политики и выступать с запросами.

Таким образом, механизм принятия внешнеполитических решений в Российской Империи страдал рядом существенных недостатков. Роль императора и министра иностранных дел была гипертрофированна. Чрезмерная централизация осуществлялась в ущерб координации и коллегиальности. Отсутствовал постоянный властный орган согласования действий министерств и ведомств, соприкасавшихся с внешней политикой. Его функции, в той или иной степени, выполняли различные учреждения, а их рекомендации, во всех случаях, поступали к царю и могли быть им полностью проигнорированы. Законодательные учреждения реально не располагали возможностями контроля над внешнеполитическим ведомством. Аналитические центры военного и морского министерств (генеральные штабы) функционировали без тесной связи между собой и МИД.

Помимо царя и министров, существенную роль в принятии и осуществлении важных решений в сфере международных отношений играли высокопоставленные дипломаты, особенно представители России при великих державах. Кадровая проблема усугублялась тем, что многие послы располагали высокими связями при дворе, и сменить их на посту было практически невозможно.

Неоднократные попытки реформировать систему принятия внешнеполитических решений в Российской империи, придать ей большую гибкость и оперативность, делались вплоть до начала Первой мировой войны (буквально перед самой войной был расширен комплекс задач МИД, разграничены полномочия его подразделений, повышено внимание к изучению общественного мнения), после чего были практически прекращены. Не произошло каких-то существенных изменений и в результате Февральской буржуазной революции, за исключением того, что деятельность МИД была еще более скована теперь уже Петроградским Советом рабочих депутатов, с которым приходилось считаться, и в отношениях с которым у МИД постоянно возникали конфликты.

Природа этих конфликтов состояла в принципиально различных взглядах Петроградского Совета и Временного правительства на ведение войны, поддержание союзнических отношений и роль внешней политики в общей системе управления государством. В связи с этим какие-либо реформы механизма принятия внешнеполитических решений стали изначально невозможны

< Назад   Вперед >
Содержание