О СТРАТЕГИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ ОДКБ

После событий 2010 г. в Киргизии возникла необходимость адаптации механизмов кризисного реагирования Организации к подобным ситуациям, в связи с чем был принят ряд новых документов. С внесением изменений в Договор о коллективной безопасности и Устав стало очевидным, что доктринальные основы деятельности ОДКБ, в частности, принятая еще в 1995 г. Концепция коллективной безопасности, существенно устарели. Соответвенно было принято решение о разработке новой редакции этого документа, а также Стратегии коллективной безопасности и Системы стратегического и оперативного планирования в рамках ОДКБ. В настоящее время группа экспертов государств-членов работает над пакетом этих документов.

Концепция коллективной безопасности 1995 г. государств-участников Договора представляет собой совокупность взглядов государств на предотвращение и устранение угроз миру, совместную защиту от агрессии, обеспечение их суверенитета и территориальной целостности. Концепция, как подчеркивается в ее тексте, основана на принципах ООН, ОБСЕ и ДКБ. Целью государств в обеспечении коллективной безопасности является предотвращение войн и вооруженных конфликтов, а в случае их развязывания - гарантированная защита интересов, суверенитета и территориальной целостности государств.

В документе дано определение системы коллективной безопасности. Это совокупность межгосударственных органов управления, сил и средств, обеспечивающих на общей правовой основе (с учетом национального законодательства) защиту их [государств- участников] интересов, суверенитета и территориальной целостности.

Для создания системы коллективной безопасности государства-участники обязались следовать следующим принципам: сближение основных положений законодательных актов государств в области обороны и безопасности; проведение регулярных консультаций по проблемам военного строительства и подготовки вооруженных сил государств; выработка общих подходов к военным вопросам.

Формирование системы коллективной безопасности должно было происходить в три

этапа.

На первом этапе - завершение создания вооруженных сил государств-участников; разработка программы научно-технического сотрудничества и начало ее реализации; разработка и принятие правовых актов, регламентирующих функционирование системы коллективной безопасности.

На втором этапе - создание коалиционных (объединенных) группировок войск (сил) для отражения возможной агрессии и проведение планирования их применения; создание совместной (объединенной) системы ПВО; рассмотрение вопроса о создании объединенных вооруженных сил.

На третьем этапе - завершение создания системы коллективной безопасности государств-участников.

Намеченные на первом этапе задачи в целом удалось реализовать. Однако задачи второго и третьего этапов в намеченные сроки (примерно до 2000-2002 гг.) не были выполнены. В настоящее время Организация все еще находится, скорее, на втором, чем на третьем, этапе.

Вторым этапом формирования системы коллективной безопасности является создание коалиционных группировок войск, которые должны защищать суверенитет и территориальную целостность государств-участников Договора. В случае совершения акта агрессии против любой из стран-участниц, формирования региональной группировки войск одного региона коллективной безопасности могут (по просьбе одной или нескольких сторон) участвовать в отражении агрессии в другом регионе коллективной безопасности. Однако, на практике применение одной региональной группировки в другом регионе может оказаться маловероятным по политическим мотивам.

В рамках ОДКБ существуют три региона коллективной безопасности (восточноевропейский, кавказский и центральноазиатский). Подобная географическая разновекторность дает экспертам повод говорить об отсутствии единой системы безопасности и выдвигать предложения о развитии военных связей России с Белоруссией и Арменией на двусторонней основе, а не в рамках ОДКБ, которая основную деятельность разворачивает в последние годы на центральноазиатском направлении.

Для таких высказываний есть свои основания. Так, региональная группировка войск на российско-белорусском направлении была создана на двусторонней основе, хотя и действует также в рамках ДКБ/ОДКБ: в 1997 г. было подписано соглашение о совместном обеспечении региональной безопасности между Россией и Белоруссией, а в 2000 г. принято постановление Высшего Государственного совета Союзного государства о создании региональной группировки войск.

Кавказская группировка также формировалась на двусторонней основе. 27 августа 2000 г. между Россией и Арменией было подписано Соглашение по вопросам совместного планирования, применения войск (сил) в интересах обеспечения совместной безопасности. Оно является правовой основой для создания объединенной группировки войск двух государств «для решения задач совместной обороны под единым командованием» (ст.1). При этом следует отметить, что оба соглашения с Белоруссией и Арменией включают отсылку к ДКБ в преамбуле.

Региональная безопасность на центральноазиатском направлении также длительное время обеспечивалась на основе двусторонних соглашений между Россией и Казахстаном, Россией и Таджикистаном, Россией и Киргизией. Активизация боевиков Исламского движения Узбекистана на территории Узбекистана и Киргизии в 1999 и 2000 гг. подтолкнула Россию и страны Центральной Азии (ЦА) к заключению многосторонних соглашений, в частности, к созданию в 2001 г. Коллективных сил быстрого развертывания для Центральноазиатского региона коллективной безопасности. Однако региональная группировка войск для этого региона коллективной безопасности так и не была создана. В последние годы планировалось формирование региональной группировки войск на основе КСБР, но его целесообразность ставится под вопрос: группировки войск нацелены на реагирование на классические типы военных угроз (нападение со стороны другого государства), а для стран ЦА актуальны прежде всего угрозы со стороны негосударственных акторов. В действующей Концепции коллективной безопасности указывается, что члены ДКБ не считают своим противником ни одно государство или коалицию государств.

В документе отдельно прописано, что члены ДКБ будут консультироваться для согласования позиций в отношении НАТО и «других военно-политических организаций» по вопросам сотрудничества и партнерства и даже участия. Тем самым допускалось, что некоторые страны-члены ДКБ смогут участвовать в других региональных организациях безопасности. Напомним, что в январе 1994 г. НАТО запустила программу «Партнерство ради мира» (ПрМ), к которой к моменту подписания Концепции уже успели присоединиться все новые независимые государства, кроме находившегося в состоянии гражданской войны Таджикистана. Он стал участником ПрМ только в 2002 г. После конфликта на Кавказе в августе 2008 г. Россия временно заморозила свое участие в этой программе.

Что касается консультаций и согласования позиций, то на практике эти положения нередко не соблюдались. Так, после терактов 11 сентября 2001 г. центральноазиатским странам ОДКБ пришлось столкнуться с дилеммой - оказывать или не оказывать содействие антитеррористической коалиции в Афганистане. После консультаций с Россией был дан положительный ответ. В Киргизии и Узбекистане (последний на тот момент не состоял в ОДКБ) появились базы коалиции. Интересно, что с возникновением реальной необходимости консультаций в формате ОДКБ заинтересованные государства предпочли договариваться на двусторонней основе. В этой связи президент Белоруссии А.Лукашенко неоднократно высказывал свое недовольство по поводу присутствия войск НАТО на территории централь- ноазиатских членов ОДКБ. Он указывал на то, что между членами ОДКБ не было проведено предварительных консультаций по поводу размещения натовских контингентов - хотя это предусматривается правовой базой Организации.

Самой интересной частью Концепции коллективной безопасности 1995 г. представляется, пожалуй, перечисление основных источников военной опасности государствам ДКБ. В частности, - территориальные споры, локальные конфликты вблизи границ стран- участниц, использование (в т.ч. несанкционированное) оружия массового уничтожения (ОМУ), распространение ОМУ (что может быть использовано в своих целях отдельными государствами, организациями и террористическими группами), нарушение договоренностей по ограничению и сокращению вооружений, попытки вмешательства извне с целью дестабилизации внутриполитической обстановки и - на последнем месте - международный терроризм вместе с политикой шантажа.

Таким образом, речь в Концепции идет почти исключительно о «традиционных» угрозах, исходящих от государственных акторов. При этом в свете «цветных революций» последних лет актуально звучит пункт о вмешательстве извне с целью дестабилизации внутриполитической обстановки. Среди реальных угроз странам ОДКБ на современном этапе также можно назвать упоминаемые в Концепции локальные конфликты вблизи границ стран-членов (имелась в виду прежде всего нестабильная обстановка в Афганистане, начиная с 1992 г.).

Заслуживает внимания пункт Концепции о нарушении договоренностей по ограничению и сокращению вооружений - ведь именно Россию Запад обвиняет в несоблюдении Стамбульских договоренностей 1999 г. по Договору об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ). В свою очередь, на саммите в Астане в 2004 г. главы государств ОДКБ призвали НАТО (в том числе новых членов Альянса, не являющихся участниками этого договора) ратифицировать адаптированный ДОВСЕ. В середине июня 2007 г. ОДКБ распространила заявление, в котором говорилось, что «неисполнение странами Североатлантического альянса нового варианта ДОВСЕ противоречит интересам поддержания стабильности на европейском континенте» и что «соглашение до сих пор не вступило в силу, в результате чего его жизнеспособность и эффективность оказались утрачены и само его существование вновь поставлено под вопрос». Как известно, в июле 2007 г. Россия объявила о приостановлении участия в ДОВСЕ до тех пор, пока страны НАТО не ратифицируют соглашение о его адаптации.

В Концепции указано, что «стратегические ядерные силы Российской Федерации выполняют функцию сдерживания от возможных попыток осуществления агрессивных намерений против государств-участников в соответствии с военной доктриной Российской Федерации». В этой связи следует отметить, что в сентябре 2006 г. в Семипалатинске (Казахстан) Киргизия, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан и Казахстан подписали Договор о создании в Центральной Азии зоны, свободной от ядерного оружия (ЗСЯО). По нему они взяли на себя обязательства по запрету производства, приобретения и размещения ядерного оружия и его компонентов или других ядерных взрывных устройств на своих территориях. Идея подписания такого договора была предложена президентом Узбекистана И. Каримовым еще в 1993 г., а затем текст документа долгие годы согласовывался.

Несмотря на поддержку договора со стороны ООН и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ), его подписание в 2006 г. бойкотировали три ядерные державы - США, Франция, Великобритания. Они должны были поставить свои подписи под протоколом о гарантии странам-участникам ЗСЯО о неприменении против них ядерного оружия (такие гарантии даны участникам уже существующих ЗСЯО). Такая позиция была обусловлена именно принципом коллективной обороны стран-участниц ОДКБ и статьей 12 самого Договора о ЗСЯО, которая признает приоритетность «старых обязательств» стран, т.е. и Договора о коллективной безопасности. По Договору о ЗСЯО в Центральной Азии страны- участницы оставили за собой право на транзит ядерного оружия через свою территорию в случае особых обстоятельств. Следует отметить, что подобное право оставляют за собой и участники других ЗСЯО, например, Пелиндабской, охватывающей Африку.

Четыре из пяти стран, подписавших Договор о ЗСЯО, являются членами ОДКБ. Согласно нормам международного права, более поздние договоры имеют преимущество над более ранними. Однако Россия заявила, что отдает приоритет ДКБ, т.е. оставляет за собой право защищать своих союзников всеми средствами. Таким образом, российское ядерное оружие может «транзитом» попасть на территорию стран ЦА. В свою очередь, подписав протокол к Договору о ЗСЯО, США, Франция и Великобритания не имели бы право нанести удар по пунктам расположения ядерного оружия в случае конфликта, скажем, с Россией. Такое противоречие между ДКБ и Договором о ЗСЯО не снято до сих пор.

Необходимо особо отметить отсутствие в Концепции упоминаний о существующих или потенциальных угрозах внутри пространства ДКБ. Напомним, что продолжались до мая 1994 г. боевые действия между двумя членами Договора - Арменией и Азербайджаном, до лета 1994 г. - активная фаза конфликта Грузии с Абхазией, а до лета 1992 г. - грузино- югоосетинского конфликта. В 1995 г. все еще шла гражданская война в Таджикистане.

Урегулирование всех этих конфликтов происходило по линии СНГ. Соответствующие решения принимались Советом глав государств СНГ (а не Советом коллективной безопасности ДКБ). За ДКБ же оставалась зарезервирована функция обороны от внешних угроз. Таким образом, не совсем корректными с правовой точки зрения представляются заявления, что урегулирование межтаджикского конфликта является заслугой ДКБ. Хотя фактически в урегулировании участвовали только члены ДКБ, которые выделили контингенты для коллективных миротворческих сил СНГ, сам механизм Договора не был задействован. Правда, следует отметить, что оперативное руководство миротворческой операцией в Таджикистане осуществлял Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ (ШКВС), который до создания Объединенного штаба ОДКБ работал и на реализацию ДКБ, что и могло дать повод для заявлений о причастности ДКБ к урегулированию.

В мае 2000 г. в Минске был подписан Меморандум о повышении эффективности ДКБ и его адаптации к современной геополитической ситуации. В данном документе уже было указано на необходимость более полно использовать Договор «в интересах предотвращения и урегулирования конфликтов на их территории» (стран-участниц), для чего Организация приступит к созданию консультативного механизма по проблемам миротворческой деятельности и к работе по формированию коллективных миротворческих сил быстрого развертывания. Напомним, что миротворческие силы ОДКБ были созданы лишь в 2010 г. и предназначены для использования, главным образом, вне территории членов Организации.

Последняя попытка обновить концептуальные основы деятельности Организации была предпринята в 2006 г. в «Декларации государств-членов ОДКБ о дальнейшем совершенствовании и повышении эффективности деятельности организации», где ОДКБ называется «многофункциональной международной структурой безопасности». Важной задачей провозглашается «дальнейшее углубление и повышение эффективности взаимодействия в политической сфере». Также сформулированы такие принципы Организации, как:

- приоритетность союзнических обязательств государств-членов ОДКБ, уважение суверенитета, территориальной целостности и авторитета каждого из них;

- взаимное уважение и учет национальных интересов и позиций государств-членов ОДКБ в сфере внешней политики и безопасности;

- координация внешней политики, защита и обеспечение коллективных и национальных интересов государств-членов ОДКБ на международной арене.

Вместе с тем, несмотря на заявленный приоритет по повышению эффективности механизмов координации внешнеполитической деятельности государств-членов, существует проблема единства целей и ценностей, на основе которых строится деятельность Организации.

< Назад   Вперед >
Содержание