ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ОСОБЕННОСТИ ГЕОПОЛИТИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Геополитическое положение нашей страны в XX столетии претерпевало быстрые и весьма глубокие изменения, неоднократно ставившие ее перед необходимостью решать принципиальные проблемы внутренней перестройки экономики обеспечения своей национальной безопасности.
Во всем мире задачи повышения эффективности управления и обеспечения безопасности приобретают все большую значимость. Однако универсальных моделей, оптимальных для использования всеми странами, не существует, каждое государство должно вырабатывать собственную модель, наиболее подходящую на определенном этапе исторического развития для применения с учетом национальных особенностей.
Все это требует глубокого изучения и осмысления национального и мирового опыта выживания и развития в меняющихся условиях. На его основе необходимо создать новую модель территориального управления России, создающую оптимальные условия для долгосрочного развития страны. Возрастающее внимание органов государственной власти к данной задаче позволило ускорить процесс разработки и внедрения различных механизмов повышения эффективности вертикали государственной власти. К сожалению, отсутствие системного подхода при их разработке обусловило слабую проработку механизмов их реализации. Кроме того, применение таких механизмов без отлаженной законодательной базы оказалось сильно осложнено.
Возрастание роли геополитики в современном мире требует уточнения самого понятия “геополитика”, которое за нынешнее столетие трансформировалось из концепций, военно-политических доктрин и методов экономического, социального и географического анализа вариантов развития той или иной территории в комплексную научную дисциплину, исследующую историю и закономерности развития какой-либо территории, а также поведение государств и государствообразующих этносов в процессе их развития и взаимодействия.
Важным достижением мировой науки за последние десятилетия следует считать осознание того факта, что наша планета имеет ограниченные запасы природных ресурсов, и что их бездумное расходование приводит к нарушению стабильности биосферы Земли. Это привело к объективному процессу формирования новых, глобальных подходов к территориальному управлению, определяемых законами природы и вынуждающих политиков к отказу от привычных схем.
За последнее десятилетие Россия пережила несколько этапов уменьшения своего геополитического пространства.
Первый этап завершился в 1989—1991 гг., когда Россия, являвшаяся ядром Советского Союза, утратила свои внешние сферы влияния в виде стран Варшавского договора и СЭВ. Роспуск этих организаций, объединение Германии и последовавший за этим вывод российских войск означали уход из Восточной Европы. Лишь позднее, когда начался процесс расширения НАТО на бывшие страны Варшавского договора, эти события были осознаны как серьезное стратегическое поражение России.
Второй этап пришелся на 1991—1992 гг., когда произошел распад Советского Союза.
Третий этап утраты геополитических позиций России начался с 1992 года и продолжался по 1999 год. На этот период времени пришлось усиление сепаратистских настроений в отдельных российских регионах. Наиболее острую форму эта тенденция приобрела в Чеченской республике, территория которой в течение длительного времени не контролировалась Российской Федерацией.
В настоящее время наступил период геополитического усиления страны. Негативные тенденции предыдущих этапов во многом переломлены и по ряду направлений произошли заметные положительные сдвиги. Практически восстановлен контроль над территорией Чечни. Начался процесс усиления геополитического влияния России на пространстве бывших республик СССР. Укрепляются связи с бывшими советскими союзниками и активно приобретаются новые.
В этой ситуации все более важным становится необходимость систематизированного осмысления происходящих перемен, соотнесения их с реальным историческим опытом российской государственности и формулирования на этой основе наиболее приемлемого для нашей страны направления ее дальнейшего развития.
Особенностями геополитического положения России являются огромные размеры территории на 60—70% покрытой вечной мерзлотой, затрудненность доступа внутренних регионов к открытым океанам, расположение на стыке разных культурных миров и цивилизаций.
Обеспеченность природными ресурсами в расчете на одного жителя России почти в 5 раз выше, чем в США и в 19 раз больше, чем в Западной Европе. До распада СССР Россия имела свободный доступ практически ко всем видам минерально-сырьевых и топливно-энергетических ресурсов, обеспечивая самодостаточный характер экономики, хотя и в условиях значительных энергетических затрат на их добычу и переработку. В настоящее время Российская Федерация лишилась доступа к 30—40% основных видов минерального сырья. Из-за нарушения межотраслевого баланса и недостатков государственного регулирования цены на отдельные виды ресурсов стали превышать мировые, что сделало их добычу нерентабельной.
Характерной особенностью России является неравномерность освоения её территории. Процесс организации территориального управления всегда отличала неполная вовлеченность и иных природных и иных территориальных ресурсов в общий ресурсообмен, содержащий серьезные диспропорции. Подобная несбалансированность все более пагубно сказывается на возможности России сохранять контроль и эффективно управлять на своей территории и является источником серьезных долгосрочных угроз. Особенно ослаблена эффективность управления в малоосвоенных и быстро деградирующих регионах Крайнего Севера и Сибири. Практически вся территория бывшего Советского Союза стала местом экономической, информационной и культурно-конфессиональной экспансии многих государств, что существенно уменьшило возможности влияния России на данной территории. Переход же противостояния конкурирующих держав в информационную сферу, по мнению специалистов, частично обесценивает один из важнейших для страны ресурсов — обширность территории и резко повышает значимость информационно-управленческой компоненты в потенциале государства. В информационной же сфере Россия всегда отставала от стран Запада. Еще одной специфической тенденцией развития России является неизбежный, хотя и запоздалый по сравнению с другими странами переход к более полному освоению потенциальных ресурсов развития. Особенности географического положения России — обширные свободные или малонаселенные земли — позволяли очень долго расширять геополитическое пространство страны путем свободного расселения и колонизации занимаемых земель.
Лишь в прошлом веке подобные экстенсивные методы развития стали терять эффективность, приводя все чаще к неудачам. Исчерпав возможности расширения своего геополитического пространства путем присоединения все новых периферийных территорий, страна начала предпринимать первые серьезные попытки в корне изменить свое отношение к имеющимся ресурсам, использовать их более полно, восполнить недостаток отдельных ресурсов за счет использования качественно иных ресурсов.
По мнению разработчиков концепции национальной безопасности России, одной из важнейших задач обеспечения экономической безопасности страны является обеспечение “единства экономического пространства, наличие большого и разнообразного внутреннего рынка... его сохранение и развитие с учетом производственной специализации регионов имеет консолидирующее значение для российской экономики”.
В концепции национальной безопасности ставится вопрос об угрозе размывания единого правового и экономического пространства страны из-за принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Подчеркивается, что экономическая дезинтеграция и социальная дифференциация провоцируют усиление напряженности во взаимоотношениях регионов и центра, представляя собой явную угрозу федеративному устройству Российской Федерации.
Основной национальный интерес страны в мире заключается не столько в определении, какое из стратегических направлений развития является приоритетным, а в том, чтобы нормализовать, сбалансировать, повысить эффективность территориального управления таким образом, чтобы обеспечить условия для долгосрочного, стабильного, устойчивого развития.
В условиях переживаемого страной структурного кризиса очень непросто определить на длительную перспективу то место в общей совокупности мировых ресурсов развития, которое должно принадлежать России. Можно лишь предполагать, какой будет совокупность российских ресурсов в будущем, восстанавливая ретроспективно процесс эволюции страны и продолжая обозначившуюся таким образом линию развития. Подобный исторический подход оказывается оправданным, поскольку категории экономического развития довольно устойчивы и меняются очень медленно, в результате упорной работы по наращиванию контролируемых ресурсов и их последующему освоению.
Место любого государства в мире определяется не только той совокупностью ресурсов, которыми оно располагает на данный момент, но и принятыми в этом государстве способами и методами управления ресурсами и теми стратегическими целями, которые ставит перед собой государство. Следует учитывать, что страна не может в корне менять сложившиеся модели территориального управления, необходимо соблюдать их определенную преемственность.
Традиционно опорой геополитической мощи России были хорошо освоенные центральные районы страны с их относительно хорошо развитой инфраструктурой энергетики, связи и транспорта и достаточно однородным русским населением. Эта часть территории вносила наибольший вклад в обеспечение военной безопасности государства, так как здесь сосредоточивались главная группировка вооруженных сил, основная масса призывных ресурсов и основной военно-промышленный потенциал страны.
Вместе с тем, до последнего времени в рамках контролируемого Россией пространства сохранялись обширные периферийные территории, ресурсы которых так и оставались не введенными в оборот, да и сама центральная власть часто имела здесь только формальное влияние.
Возрастание значения информационно-управляющей компоненты в потенциале современного государства увеличивает его зависимость от нее и, следовательно, делает его более уязвимым от возможных воздействий на информационный ресурс со стороны противника. Данный ресурс не получил пока должного развития в России. Наибольший успех в этом достигнут США, Таким образом, Россия имеет еще значительные незадействованные резервы, которые при разумном их использовании могут обеспечить ей дополнительные возможности.
Одним из показателей развития информационных ресурсов страны является среднее количество подключений к глобальной сети “Интернет” на 1 тыс. населения. По этому показателю Россия значительно уступает США, Западной Европе, большинству развитых стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Японии, Австралии, Сингапуру и др. Территории, наиболее интегрированные в мировой информационный ресурс имеют больше возможностей для влияния на общемировое информационное пространство, хотя, конечно, и сами становятся более уязвимыми для информационного воздействия извне.
Положительным показателем развития информационной составляющей геополитического пространства России является наличие глобальной навигационной системы с элементами космического базирования ГЛОНАСС. Важным направлением дальнейшего развития информационной составляющей единого российского геоэкономического пространства является развитие общедоступных компьютерных сетей. Они обеспечивают эффективное информационное обслуживание предпринимательства, включая сетевую статистическую и налоговую отчетность, доступ к хозяйственно-правовой информации и т.п. По мере их умножения расширяются возможности эффективного систематического взаимодействия и информационной работы удаленных территорий в сфере науки, искусств, образования и т.д.
Еще одним показателем успехов России в развитии своего информационного ресурса, объективно усиливающего ее общий потенциал, может служить достигнутый уровень эффективного взаимодействия органов государственной власти и управления с населением и предпринимателями. Ныне, помимо федеральных, лишь около 20% региональных и муниципальных органов власти могут более или менее эффективно осуществлять такое взаимодействие. Как ожидается, лишь к 2004 г. все региональные органы власти и большая часть муниципальных органов власти смогут в полной мере использовать общедоступные компьютерные сети.
Информационный ресурс имеет особую важность и из-за возникших в связи с реформированием экономики транспортных барьеров и барьеров общения, сокративших мобильность большинства населения. Значительное удорожание транспорта и связи при значительной протяженности территории и рассредоточенности экономики привело к деструктуризации общества, усилению его фрагментарности, свертыванию родственных и профессиональных контактов во многих регионах. Определенную опасность представляет также снижение образовательной мобильности молодежи и уменьшение реальных возможностей непрерывного образования для представителей старших возрастов.
Следует учитывать, что позиции нашей страны в мире в настоящее время далеко не самые передовые, и чем более серьезно будет воспринята растущая угроза будущему развитию России, тем больше шансы на скорейшую оптимизацию процесса территориального управления нашей страны. Устаревшие установки на несбалансированное территориальное развитие по экстенсивному пути должны быть критически осмыслены.
Одним из наиболее серьезных негативных последствий несбалансированного развития территории является утрата состояния устойчивого развития и угроза дробления на отдельные, более слабые регионы. Эта опасность всегда была достаточно актуальной для России, традиционно компенсировавшей свою уязвимость, возникающую из-за несбалансированного развития, усилением централизации власти, более жестким подчинением центру удаленных областей.
Не менее важны экономические ресурсы развития. Хотя Россия унаследовала от СССР 76% территории, в России проживает лишь 50% населения бывшего СССР, кроме того, 64% территории составляют северные районы, малопригодные для хозяйственного освоения. Утеряны наиболее привлекательные сельскохозяйственные районы, многие важные месторождения полезных ископаемых и транспортные артерии.
Целесообразно сопоставить экономическую мощь России с ее ближними соседями. Китай по уровню относительного развития (т.е. по среднедушевым показателям производства и потребления в 2,5 раза отстает от России, но его население превышает российское в 8 раз. Поэтому его ВВП сейчас превышает величину аналогичного показателя по России в 3,5 раза. России приходится считаться с тем, что на восточных рубежах расположено быстро наращивающее свою экономическую мощь государство. Хотя народное хозяйство Китая сильно “атомизировано”, огромную роль в нем играет мелкое и мельчайшее производство; Китай отстает от России по уровню научно-технического развития, общему интеллектуальному и современному военно-промышленному потенциалу, но при высоких темпах роста Китай сокращает отставание и в этих областях. В 3,5 раза превосходит Россию по объему ВВП Япония, имеющая к нам определенные территориальные претензии. К тому же население Японии лишь немногим меньшее, чем в России. Эти экономические сопоставления, не слишком благоприятные для современной России, необходимо учитывать при разработке стратегии внешней политики на восточном направлении.
Не менее важны сопоставления экономических показателей Российской Федерации с Турцией и в меньшей степени с Ираном, которые в силу исторических причин, а также относительной близости к границам России и ближнему зарубежью, занимают особое место в. системе ее внешнеполитических и внешнеэкономических приоритетов. После распада СССР Турция стала ускоренно развивать экономические, политические и культурные связи со странами Центральной Азии и Закавказья. ВВП и Турции, и Ирана значительно превосходят ВВП любой из закавказских или центрально-азиатских стран СНГ. Учитывая давние национальные, культурные и религиозные связи Ирана и Турции с новыми “независимыми” государствами, а также их растущее экономическое и политическое влияние, Турция и Иран могут в случае ослабления позиций России составить ей серьезную конкуренцию. Особенно серьезные расхождения имеются во взглядах Турции и России на будущее СНГ, степень политической и экономической интеграции ее членов, также как и на эволюцию их взаимоотношений с Россией.
Закавказье остается самым уязвимым и ослабленным регионом, граничащим с Россией. Расположенные здесь новые независимые государства ослаблены необъявленной войной и военным противостоянием между Арменией и Азербайджаном, грузино-абхазским и, грузино-южноосетинским конфликтами. Средняя Азия также ослаблена как военными конфликтами и террористическими операциями в Таджикистане, Киргизии, Узбекистане, так и коррупцией, экономическим кризисом. Как из Закавказья, так и из Средней Азии наблюдается значительный отток населения. Среди основных причин эмиграции — политика вытеснения русского населения, проводимая новыми национальными элитами, экономическая и социальная неустроенность, безработица. Тенденция к миграции населения из данных регионов в Россию в обозримой перспективе сохранится, и данный фактор необходимо учитывать при построении территориального управления в России.
Как и в прошлом, во многом решающее значение для взаимоотношений России с западными странами имеют ее отношения с Германией, влияние которой в Европейском Союзе, да и за его пределами, постоянно возрастает. Особое место среди ближайших соседей России занимает Украина, чей экономический потенциал даже в условиях кризиса остается значительно больше, чем у любой из стран Центральной и Восточной Европы, кроме Польши, но все же примерно в 4 раза меньше, чем у России.
В большинстве индустриально развитых странах идет процесс реструктуризации компаний, усиливается тенденция роста числа соглашений о межфирменном сотрудничестве для совместного проведения крупных финансовых операций, осуществления единых промышленных проектов большого масштаба. В то же время, во взаимоотношениях между странами СНГ решающее значение имеют горизонтальные связи между предприятиями, строящиеся с учетом краткосрочных финансовых интересов. Долгосрочные стратегические экономические связи должного развития, к сожалению, пока не получили.
Количественной мерой экономической интегрированности той или иной территории может служить доля товарообмена, приходящаяся на соседние регионы, в общем объеме внешнего торгового оборота.
В СССР межреспубликанский вывоз составлял более 80% общего суммарного вывоза из союзных республик, а весь межреспубликанский оборот в суммарном внешнеторговом обороте — 69%. В начале 90-х гг. товарооборот между странами СНГ достигал 21% их суммарного ВВП, в то время как в странах Европейского Сообщества — 14%. В 2000 г. товарооборот между странами Содружества составил около 6% объема ВВП. К примеру, в Европейском экономическом сообществе на долю взаимных поставок приходится около 62% внешнеторгового товарного оборота.
Такое положение связано с тем, что на первом этапе становления СНГ в бывших республиках в основном происходили процессы дезинтеграции. Каждое государство, несмотря на декларативное заявление о содружестве, активно искало новых торговых партнеров. Соответственно это не замедлило сказаться на экономическом положении. По экспертным оценкам, только из-за разрыва хозяйственных связей между бывшими союзными республиками выпуск конечной продукции уменьшился в среднем на 25—30%. Остановился ряд производств, в том числе стратегически важных.
Разрыв кооперационных связей между предприятиями породил ряд сложных проблем не только перед предприятиями стран СНГ, но и перед российскими. Многие регионы России не только экспортируют стратегические виды продукции в страны СНГ, но и зависимы от поставок сырья, материалов, комплектующих изделий из стран Содружества. Хотя в России и сконцентрировано более 20% мировых запасов природных ресурсов, экономика испытывает острый дефицит марганца, хрома, глинозема, концентратов титана, молибдена, олова, редких металлов, ртути и др. Новая для России проблема дефицита ряда сырьевых ресурсов привела к снижению объемов производства, а в некоторых случаях и к снижению качества продукции металлургии, сокращению выпуска высококачественных легированных сталей и сплавов. В то же время, как на внешних, так и на внутренних рынках часто возникает экономически нерациональная и необоснованная конкуренция производителей из разных стран СНГ, вызывающая значительные финансовые потери. Разрушение единого экономического пространства на территории бывшего СССР произошло и по многим другим жизненно важным направлениям. СНГ сегодня не является экономически интегрированным пространством.
В суверенных государствах последовательно продолжается поиск новых связей в дальнем зарубежье. Новые государства стали преодолевать кризис с помощью привлечения западных инвестиций в добывающие отрасли и в “грязные” производства путем продажи месторождений полезных ископаемых и стратегически важных предприятий. Мировые державы и сопредельные страны предоставляют государствам Содружества подавляющую долю кредитов, расширяют свое участие в управлении предприятиями, в разработке и реализации инвестиционных программ, в том числе имеющих стратегическое значение.
При резком сокращении объема российских инвестиций в экономики государств СНГ значительно увеличились прямые инвестиции западных инвесторов. Особенно заметно растут объемы иностранных инвестиций в сферы, представляющие интерес для России. Так, в экономики Казахстана и Киргизии они составляют около 70% от общего объема инвестиций, в Азербайджане и Армении около 40%, в Туркмении около 25%. Следует учитывать, что целью иностранных инвестиций, в основном, является не долгосрочное развитие объекта инвестиций, а получение стратегического контроля над ключевыми объектами экономиками.
В странах СНГ под контроль иностранных
компаний уходят не только месторождения полезных ископаемых, но и новейшие
оборонные предприятия с высокими технологиями, выпускающими наукоемкую
продукцию, которые могли бы стать опорными “точками” экономического роста и
возрождения интеграционных процессов стран Содружества. Особенно тяжелым для
экономического пространства бывшего СССР стал разрыв связей между
высокотехнологическими предприятиями России и Украины. Потери, которые несут оба
“независимых” государства исчисляются сотнями миллионов долларов.
Вынужденное сокращение экономических
взаимоотношений России со странами Содружества негативно влияет не только на
состояние экономической безопасности России, но и на состояние экономической
безопасности стран СНГ. Зарубежные компании часто скупают напрямую, или через
подставные фирмы и банки акции перспективных предприятий и объектов
инфраструктуры и, становясь их собственниками, замораживают или свертывают
производство.
Взяв курс на жесткое вторжение в
экономическое пространство бывшего Советского Союза, страны ЕС и США продолжают
сохранять жесткие ограничения на вхождение в их экономику. Стремление России и
стран СНГ включиться в мировую рыночную экономику сдерживается, порой Россия
вытесняется даже с тех мировых рынков, на которых продукция СССР была
конкурентоспособной и пользовалась спросом. Для этого экономически развитые
страны используют двойные стандарты в подходах к развитию торгово-экономических
связей с Россией и к процессам интеграции в рамках СНГ, различные
протекционистские меры по защите своих товаров, антидемпинговое и
компенсационное законодательство.
Важно учитывать, что в условиях
глобализации, когда происходят существенные сдвиги во всей системе
мирохозяйственных связей, для ряда промышленно развитых и особенно развивающихся
государств участие в международном бизнесе предоставляет возможность обеспечить
положительный эффект, но, вместе с тем, участие в международном разделении труда
может привести к таким структурным перекосам, компенсировать которые возможно
лишь посредством мобилизации огромных внутренних национальных ресурсов из других
сфер экономики, нередко активно участвующих в формировании экспортного
потенциала страны.
Отсутствие правовых норм защиты
экономической безопасности России позволяет США и другим экономически развитым
странам в одностороннем порядке вторгаться практически в любые сферы российской
экономики, включая ее оборонные отрасли. Остро встает вопрос о путях обеспечения
жизненно важных интересов России. В наиболее общем виде такими интересами будут
две потребности:
— в выживании, обеспечении самосохранения
и безопасного существования общества и государства как первичного условия для их
последующего развития;
— в собственно развитии указанных
субъектов безопасности, раскрытии и наиболее полном использовании их
возможностей, качественном совершенствовании.
Исходя из необходимости отстаивания данных
интересов на современном этапе, государственная стратегия повышения
эффективности территориального управления должна быть ориентирована в первую
очередь на поддержание достаточного уровня жизни населения, на обеспечение
целостности и единства экономического пространства страны, формирование условий
для устойчивого и стабильного развития реального сектора экономики России. Эти
цели должны быть не только определены, но и обоснованы, одобрены и поняты всеми
политическими силами общества. Важным условием достижения поставленных целей
является формирование соответствующей нормативно-правой базы.
Необходимо создание прочной
законодательной базы, обеспечивающей условия для долгосрочного развития страны
за счет более полного и сбалансированного использования внутренних ресурсов.
Одним из основных препятствий для создания такой базы является отсутствие
целостной системы территориального управления. В настоящее время ни одна страна
не может занять достойное место в мире, быть конкурентоспособной при отсутствии
эффективного территориального управления внутри страны. В последние десятилетия
большинство экономически развитых государств предпринимает усилия по
совершенствованию государственного управления не только на уровне центральных и
региональных органов власти, но и на уровне муниципального управления.
Долгосрочная стратегия
социально-экономического развития России может быть научно обоснованной и
реализуемой на практике только тогда, когда она в полной мере учитывает
территориальные факторы: исключительное разнообразие природных,
социально-экономических, национально-культурных и других условий в различных
частях страны и отражает их во всех направлениях государственной политики. В
настоящее время неоднородность развития социально-экономического пространства
России оказывает все более существенное влияние на функционирование государства,
структуру и эффективность экономики. Рыночные реформы обострили основные
проблемы межрегиональной дифференциации.
Прежде всего, это связано с ослаблением
регулирующей роли государства, отказом от территориального районирования,
отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов,
существовавших во времена СССР. Органы государственной власти России оказались
неспособны создать и применить аналогичные механизмы в условиях рыночной
экономики, поэтому регионы стали испытывать жесткое воздействие конкурентных
преимуществ и недостатков; выявилось также фактическое неравенство статуса
различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с
центром.
В результате по величине производства
валового регионального продукта на душу населения и среднедушевым доходам
населения субъекты Российской Федерации стали различаться более чем в 20 раз.
Такая резкая дифференциация неизбежно приводит к неконтролируемой миграции,
расширению ареалов депрессивности и бедности, ослаблению механизмов
экономического взаимодействия регионов и нарастанию межрегиональных
противоречий. Это существенно затрудняет проведение единой общероссийской
социально-экономической политики. Хотя территориальные социально-экономические
диспропорции во многом обусловлены объективными причинами, необходимость их
смягчения очевидна. Ни одно государство, стремящееся сохранить единство, не
может позволить существование подобных территориальных диспропорций. Опыт
экономически развитых государств подтверждает это. Чрезмерные различия в
условиях жизни населения центра и периферий, различных регионов страны могут
приводить к усилению центробежных тенденций и сепаратизма.
Поэтому стратегически важным для России
является проведение государственной территориальной политики, направленной на
сглаживание темпов социально-экономического развития. Устойчивый и стабильной
рост национальной экономики невозможен без улучшения условий жизни в проблемных
регионах страны. Современное экономическое пространство Российской Федерации
включает множество больших и малых территорий, характеризуемых особой степенью
остроты социальных, экономических, экологических проблем.
К подобным проблемным территориям
относятся районы, подвергшиеся разрушительному воздействию природных или
техногенных катастроф, масштабных военно-политических конфликтов, критических
спадов производства и уровня жизни, вызывающих деградацию накопленного
экономического потенциала и значительные размеры вынужденной миграции населения.
К числу проблемных территорий могут быть отнесены районы, экономический
потенциал которых в силу различных причин в несколько раз ниже среднероссийских
показателей, а экономика характеризуется мало диверсифицированной структурой
промышленности, слаборазвитой инфраструктурой. Подобные территории нуждаются в
помощи государства, которое должно стимулировать процессы их саморазвития.
Особую проблему представляют северные
территории. При существующей социально-экономической политике государства
сильные конкурентные преимущества в виде богатейших запасов энергоресурсов, руд
цветных металлов и др. не компенсируют такие негативные для хозяйственной
деятельности факторы, как суровый климат и высокая стоимость жизни, повышенные
энергетические, строительные и транспортные издержки, экологическая уязвимость.
Без грамотной политики экономического районирования, применявшейся во времена
СССР или политики, аналогичной проводимой Канадой, бедственное положение
северных территорий исправить не удастся.
Значительную проблему представляет
дезинтеграция экономического пространства Российской Федерации. Объем
межрегионального товарообмена снизился существенно больше, чем объемы
производства. Значительно сократился межрегиональный пассажирооборот, что
является признаком дезинтеграции единого пространства страны. Неконтролируемое и
нерегулируемое государством повышение тарифов на связь, транспортные перевозки
привели к ослаблению многих прежних экономических связей, а зачастую и к их
вытеснению внешнеэкономическими. Хотя с точки зрения краткосрочной экономической
выгоды для регионов такие связи были более полезны, в целом для страны с учетом
долгосрочных стратегических, геополитических интересов, подобные
внешнеэкономические связи смогут представлять значительную угрозу для
национальной экономической безопасности.
В рыночных условиях экономическая
интеграция территорий основана на взаимной долгосрочной заинтересованности в
стабильных, надежных экономических связях, в широком рынке сбыта.
Возможность преодоления дезинтеграционных
тенденций, в основном, связана с возобновлением экономического роста) с
созданием вертикально интегрированных компаний, с проведением политики
регулирования транспортных тарифов. Преодоление негативных тенденций и
совершенствование территориального управления могут осуществляться только под
воздействием целенаправленной политики государства. Саморазрешение накопившихся
проблем с помощью “невидимой руки рынка”, или “иностранных инвестиций”
невозможно.
Территориальное управление развитием
страны должно учитывать основные общемировые тенденции и явления, с которыми
столкнется страна в ближайшие десятилетия, последствия которых для качества
экономического пространства России не однозначны:
— необходимость стабильного и устойчивого
экономического роста;
— усиливающаяся зависимость некоторых
территорий России от мирового хозяйства;
— изменение структуры экономики в связи с
увеличением доли услуг в общественном производстве, повышением значимости
информационного пространства;
— изменения образа жизни населения и
требований к развитию социальной сферы;
— ожесточение борьбы между крупными
международными группировками стран (ЕС, НАФТА, АСЕАН и др.).
Соседство с развитыми и быстро
развивающимися странами дает приграничным территориям определенные экономические
преимущества, но также создает немало проблем, связанных с
конкурентоспособностью местного производства, миграцией, предотвращением
контрабанды и др.
При активном включении России в процесс
экономической глобализации должна быть решена основная задача — максимизация
положительного эффекта при нейтрализации негативных последствий для территорий.
Процесс интеграции в мировое пространство необходимо использовать для усиления
внутренней экономической интеграции. В этой связи особое значение имеют проекты
развития трансконтинентальных коммуникаций, проходящих через территорию
России.
Более сбалансированному развитию страны
способствовали бы модернизация и расширение внутренней транспортной
инфраструктуры. Транспортные грузопотоки во многом формируют размещение
производительных сил на территории. Не случайно на постсоветском пространстве
развернулась ожесточенная борьба между ведущими державами мира за контроль над
существующими грузопотоками и право формирования новых транспортных путей. Как
пишет Н.Н. Моисеев, “самый короткий, быстрый и дешевый путь, связывающий
Тихоокеанский и Атлантический регионы, лежит через Россию. Переоценить этого
фактора нельзя... А Северный морской путь в два раза сократит дорогу из Европы в
Японию и Китай. Он не только в два раза короче, но и в 1,6 раза дешевле других
путей”. Но если создание и развитие этих путей очень дорого, то уже сейчас
Россия может с минимальными затратами значительно укрепить свое геополитическое
и геоэкономическое положение, развивая южный транспортный коридор: грузы из
Индийского океана разгружаются в портах Ирана, далее следуют железной дорогой
через Иран, затем паромом через Каспийское море, далее по Волге или внутренним
железным дорогам России, затем — перегрузка на морской транспорт в
Санкт-Петербурге, или транзит в Европу через территорию союзной Белоруссии.
Доставка грузов из Азии в Европу таким путём в 1,5 раза быстрее и дешевле чем
через Средиземное море. Развитие этого пути позволит нашей стране компенсировать
фактическую потерю традиционного для России транспортного коридора через Чёрное
море.
Для России роль трансконтинентальных и
других международных магистралей не может ограничиться только ролью транзитного
пути, а должна воздействовать на развитие экономики, включая освоение новых
природных ресурсов, размещение производств по переработке перемещаемых грузов,
обеспечение строительства и функционирования транспортных путей.
Геостратегические интересы будут играть
важную роль во многих направлениях эволюции экономического пространства России,
особенно в развитии приграничных и приморских территорий. В ряде случаев
придется поступиться краткосрочными экономическими преимуществами в пользу
долгосрочных национальных интересов и экономической безопасности.
Приграничные регионы в Российской
Федерации, имеющей самую протяженную в мире границу с шестнадцатью приграничными
странами, играют важную роль в обеспечении безопасности и международной
кооперации. Помимо протяженных сухопутных границ Российская Федерация имеет
значительное морское приграничное пространство, охватывающее внутренние и
территориальные воды, исключительную экономическую зону, континентальный шельф,
конвекционные морские районы. Для России проблемы развития прибрежных регионов и
использования ресурсов прилегающего шельфа имеют огромное экономическое
значение.
В интересах усиления экономического
единства страны пограничные регионы не должны превращаться в экономические
эксклавы, ориентированные исключительно на внешнеэкономические рынки, они должны
быть экономически тесно интегрированы с внутренними регионами России.
Очевидно, что в ближайшие десятилетия
возрастет интерес мирового сообщества не только к традиционным энергетическим,
минеральным, биологическим ресурсам России, но и к ее малозаселенным территориям
как к стратегическому резерву общепланетарного значения. Необходимо учитывать их
значимость при разработке системы территориального управления.
Главными внутренними проблемами стратегии
территориального развития России на федеральном уровне являются:
— развитие общедоступных транспортных,
энергетических, телекоммуникационных систем на новой технической базе,
обеспечивающее реальную интеграцию экономического пространства;
— регулирование миграционных потоков с
учетом предпочтений населения и потребностей рынков труда (достижение, в первую
очередь, стабилизации населения Севера, стимулирование заселения южной части
Дальнего Востока и ряда приграничных территорий).
Ограниченные инвестиционные ресурсы
федерального бюджета необходимо направлять, в первую очередь, на те нужды,
которые соответствуют важнейшим целям и функциям Федерации, но при этом не
представляют достаточного коммерческого интереса для частных инвесторов,
региональных и муниципальных властей. С этой точки зрения наиболее приоритетной
сферой для федеральных инвестиций является производственная инфраструктура
федерального значения: магистральный транспорт, единая энергетическая система,
сети телекоммуникаций. Только федеральный центр может и должен определять
стратегию и направления развития базовой инфраструктуры и аккумулировать
необходимые для ее реализации собственные и привлекаемые финансовые ресурсы.
Необходимо создание системы экономических
регуляторов, ориентированных на усиление интеграции страны. Решению этой задачи
способствует развитие и совершенствование не только материальной инфраструктуры,
но и денежной, кредитной, платежно-расчетной систем.
Для поддержания и стимулирования процессов
интеграции особое значение будет иметь политика в области энергетических и
транспортных тарифов. Регулирование тарифов особенно важно для сохранения и
развития связей между Дальним Востоком, Сибирью и центральными регионами страны.
Это подтверждает практика льготных тарифов (до 50% скидки) на перевозки топлива,
рыбы и некоторых других грузов на Дальний Восток и с Дальнего Востока, а также
на перевозку экспортируемого кузнецкого угля в западные морские порты. Без
льготных тарифов на дальние перевозки внутри страны обеспечить необходимый
уровень экономической интеграции не удастся.
В связи с реформированием МПС сужается
сфера государственного регулирования железнодорожных тарифов. Однако
естественная монополия на дальние и сверхдальние перевозки массовых грузов в
значительной мере сохранится (особенно в широтном направлении, где нет водных
путей, а в азиатской части — и конкурентоспособных автодорог). Поэтому
сохранится необходимость регулирования транспортных тарифов. Аналогичные
проблемы существуют при регулировании тарифов на электроэнергию, особенно в
периферийных районах.
Необходимо завершить процесс создания
правовых основ экономических взаимоотношений центра, субъектов федерации,
местного самоуправления, оказывать содействие развитию интеграционных форм
пространственной организации и саморазвития межрегиональных систем.
При оказании федеральной финансовой помощи
тем или иным территориям необходимо руководствоваться следующими подходами:
— использование нормативных методов при
определении объективно необходимых, минимальных бюджетных расходов субъектов
Российской Федерации;
— наличие и реализация в проблемных
районах программ увеличения собственных доходов и последовательного сокращения
получаемой помощи из федерального бюджета;
— повышение регулирующей, координирующей и
контролирующей роли федерального центра при оказании государственной помощи для
решения социально-экономических проблем, относящихся к предметам совместного
ведения;
— обязательное долевое участие субъектов
Российской Федерации, органов местного самоуправления в реализации федеральных
программ и проектов с целью повышения их заинтересованности в конечном
результате;
— оценка эффективности принимаемых решений
по оказанию федеральной финансовой помощи субъектам Федерации и муниципальным
образованиям и др.
Реформирование государственной северной
политики требует четкого определения южной границы районов Крайнего Севера,
установленной на основе природно-климатического районирования. Это позволит
сконцентрировать ресурсы для поддержки наиболее проблемных территорий. При этом
государственную поддержку поставок энергоносителей и продовольствия на Север
нужно осуществлять дифференцированно, с учетом значительных различий в объемах
собственных доходов, транспортно-географических условий и энергопотенциалов
каждой северной территории. Особое внимание необходимо уделить обеспечению
экологической безопасности в Арктике. Требуется установление особого режима
природопользования, гарантирующего сохранение арктических территорий как
мирового экологического ресурса.