13.5 Эволюция налоговой системы. Налоговая реформа

Ключевую роль для понимания закономерностей эволюции налоговой системы играет рассмотрение ее в контексте перехода ко второму этапу трансформации российской экономики. Напомню: первый этап – исходные рыночные реформы, высокая инфляция и приоритет требований финансовой стабилизации. Отсюда высокое налоговое бремя, жесткое давление, порой без правил, в сборе налогов, оставление на втором плане задач оживления деловой активности. Этот этап позади.
Второй этап – экономический рост и реструктуризация. Оживление деловой активности на первом плане. Отсюда общее требование провести налоговую реформу под лозунгом снижения налогового бремени.
Этот лозунг шел снизу уже с 1995 г., а наверху его "услышали" лишь в 1997 г., когда Правительство внесло в Госдуму первый проект Налогового кодекса. Однако до кризиса 1998 г. решение проблемы оказалось невозможным. Депутаты требовали роста расходов, а МВФ – увеличения доходов бюджета, необходимых для урегулирования бюджетного кризиса и обслуживания растущих долгов. Правительство Кириенко подготовило проект изменений налогового законодательства; из которых были приняты только те, что увеличивали поступления в бюджет, а остальные – отвергнуты.
Второе требование, исходящее из необходимости улучшения делового климата, снижения риска предпринимательства, состояло в установлении равных и справедливых отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками, в исключении случаев произвола, в расширении прав налогоплательщиков по защите своих интересов. Это предполагает существенное улучшение налогового администрирования. Но пока, как представляется, важность этого направления еще не оценивается должным образом: стремление налоговиков "выбить" требуемые суммы любым путем не преодолено.
Налоговый кодекс состоит из двух частей – общей и специфической. Часть первая описывает общие принципы построения налоговой системы, часть вторая – конкретные налоги.
До сих пор вторая часть принята не полностью. Тем не менее основные направления налоговой реформы определились.
Реформа проводится в два этапа: первый – 2000–2001 гг., второй – 2002– 2003 гг. Основные изменения таковы.
1. Закрытый список налогов, применяемых на федеральном, региональном и местном уровнях. Прежде, до принятия части первой Налогового кодекса, список был открыт, что позволяло региональным и местным органам произвольно устанавливать налоги и сборы, увеличивая налоговое бремя.
Эта новация сомнительна, хотя очевидны основания ее принятия в данный момент, для которого характерно стремление всех бюджетов прежде всего пополнить свои доходы. Оживление экономики все еще на втором плане. Но как только оно выйдет на первый план и местные власти всюду усвоят идею пользы умеренности в налогообложении, целесообразнее дать регионам возможность соревноваться за создание лучших условий для бизнеса.
2. Отмена оборотных налогов, взимаемых в процентах к объему реализации. У нас было два таких налога: налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы (местный) и налог на пользователей автодорог, поступающий в бюджетный целевой Дорожный фонд. Вместе они отнимали 4% объема продаж, будучи весьма обременительны, так как не учитывали издержки и доходность предприятий: плати, хоть весь в убытках.
На первом этапе реформы оставлен 1 % отчислений в Дорожный фонд, который тоже должен быть отменен на втором этапе. Потери бюджетов частично возмещаются: 5%-и ставкой муниципальной части налога на прибыль, акцизами на бензин и некоторые другие виды ГСМ.
3. Переход на метод начислений (метод счетов-фактур) вместо кассового метода при исчислении НДС и налога на доходы организаций. Давние споры по этому вопросу связаны с тем, что для перехода от кассового метода (учет по моменту поступления денег на расчетный счет) к методу начислений (практически учет по моменту отгрузки, выписки счета-фактуры) требуется замораживание значительных финансовых средств, особенно ощутимое в условиях их острой нехватки, бартера и взаимозачетов.
Переход на метод начислений тем не менее абсолютно необходим, поскольку облегчает налоговое администрирование и борьбу с укрывательством доходов. Он повсеместно принят в мировой практике. У нас он должен состояться на втором этапе налоговой реформы.
4. Отмена большей части налоговых льгот, в том числе по НДС, налогу на прибыль, подоходному налогу. В частности, отменена льгота по расходам на инвестиции, но вводятся новые правила амортизации, компенсирующие связанные с этим потери.
5. НДС: полное зачисление в федеральный бюджет взамен практики расщепления налога. На втором этапе – унификация ставки на уровне 16–18% (сейчас две ставки: 20% и 10% для ограниченного перечня продовольственных товаров) и переход к принципу страны назначения.
С 1992 г. по соглашению со странами СНГ при зачислении НДС применялся принцип страны происхождения из-за отсутствия границ, а также уже сейчас из-за невыгодности для российского бюджета: он теряет при переходе значительные суммы, особенно на экспорте энергоносителей. Однако теперь для России становится выгоднее наращивать экспорт и занимать рынки в странах СНГ. Поэтому еще до второго этапа налоговой реформы целесообразно перейти на принцип страны назначения по всем товарам, кроме нефти и газа.
6. Налог на прибыль. Суть изменений в том, что налог на прибыль снижается и, кроме того, сокращается налоговая база благодаря вычетам всех расходов, обусловленных ведением дела, включая все расходы, ныне относимые на себестоимость, и иные, которые прежде осуществлялись из прибыли, например: большая часть инвестиций, погашение ссуд, расходы на рекламу, подготовку кадров, представительские расходы. Это один из главных факторов снижения налогового бремени.
Ставка федерального налога – 24% была принята как резкое снижение – с 35%, но с условием отмены всех льгот. Инвесторы отмечают, что с учетом отмены льготы, позволявшей освобождать от налога на прибыль до 50% прибыли, расходуемой на инвестиции, они теряют до 6,5 процентного пункта (24 – 35.0,5). Тем не менее в целом снижение налога на прибыль – большой шаг вперед.
7. Налог на доходы физических лиц (подоходный налог). Переход на плоскую шкалу, т.е. на единую ставку 13% взамен прогрессивной шкалы с максимальной ставкой 30% с доходов более 300 тыс. рублей в год, приняты левым большинством Думы при правительстве Примакова.
Вечный спор левых и правых о справедливости. Левые хотят больше получить с богатых, чтобы отдать бедным, но итог – уклонение от налогов. Правые утверждают, что при равной ставке богатые все равно заплатят больше, а кроме того, они перестанут уклоняться от уплаты налогов и уже поэтому бюджет получит больше. Кроме того, есть более действенные способы увеличения налоговой нагрузки, например акцизы на предметы роскоши и другие товары, приобретаемые богатыми, налог на недвижимость и т.п.
Теперь спор решился в пользу правых. Такой поворот вместе с пониженным социальным налогом дает надежду на вывод из тени значительной части экономики. Но первое время некоторые министры высказывали мнение, что это ненадолго и что вскоре придется вернуться к прогрессивной шкале. Спор, стало быть, продолжится. И напрасно, потому что иначе главная цель – легализация экономики – не будет достигнута никогда.
Напомним, что в советское время тоже была единая ставка подоходного налога в 13%.
8. Социальный налог – одна из главных и наиболее спорных новаций в налоговой системе. Социальный налог по ставке 7,6% заменяет независимые взносы в фонды социального и медицинского страхования, фонд занятости инкорпорируется в бюджет. Пенсионный фонд пока отбил свою самостоятельность и сохранил взносы на уровне 28% от фонда оплаты труда. Таким образом, совокупная нагрузка на фонд оплаты труда уже на первом этапе снижена до 35,6% против 38–42% прежде (с учетом местных налогов на ФОТ). На втором этапе намечается еще снизить ее.
Важное дополнение: вводится регрессивная шкала налога для более высоких доходов, с тем чтобы совокупная величина обложения оплаты труда с учетом подоходного налога не превышала установленного предела (30% после 2003 г.). С 2001 г. порог применения регрессивной шкалы понижается с зарплаты 50 тыс. руб. в год до 30 тыс. руб., т.е. им сможет воспользоваться большее число предприятий.
Мера представляется оправданной с точки зрения снижения налогового бремени, легализации экономики, облегчения налогового администрирования. Но есть и сомнения.
Во-первых, ставка взносов в Пенсионный фонд и ее дальнейшее снижение сталкиваются с ростом числа пенсионеров и их доли в численности населения. Противоречие может быть решено только ускорением пенсионной реформы, включая повышение пенсионного возраста и увеличение вклада населения в пенсионные фонды.
Во-вторых, социальный налог означает отступление от страхового принципа формирования внебюджетных социальных фондов и тем самым будет затруднять их приватизацию, если до этого когда-нибудь дойдет дело.
9. Платежи за пользование природными ресурсами. Взамен трех видов платежей вводится один налог на добычу полезных ископаемых по ставкам в процентах к объему добычи, похожий на роялти. Налог простой, но грубый, игнорирующий различия между новыми и освоенными месторождениями.
Посмотрим, какими будут последствия.
10. Налог на недвижимость вводится взамен налога на имущество. Последним облагалось оборудование и не облагалась земля, для которой применялся отдельный земельный налог. Обложение оборудования препятствовало обновлению активной части основного капитала. Налог на недвижимость в соответствии с мировой практикой распространяется в равной мере на юридических и физических лиц. Его введение должно завершиться на втором этапе реформы.
Кроме того, реформа предполагает ряд других не столь существенных изменений. По оценкам Бюро экономического анализа*, на первом этапе реформы налоговое бремя должно сократиться на 1,9% ВВП, на втором этапе – дополнительно на 1,5%.
* См.: Анализ эффективности налоговой реформы в России.

Если брать уровень 1999 г., то к завершению реформы должно произойти сокращение доходов бюджета расширенного правительства с 33,3 до 29,9% ВВП, в том числе консолидированного бюджета – с 26,4 до 24,8% ВВП, социальных внебюджетных фондов – с 7 до 5,7% ВВП.
Вывод такой: налоговая реформа, несомненно, представляет собой крупный шаг вперед в направлении, благоприятном для улучшения делового климата и модернизации российской экономики. Но предстоит еще немало работы

< Назад   Вперед >
Содержание