Транснациональный терроризм и оружие массового уничтожения

Сегодня противодействие ОМУ-терроризму* имеет несколько особенностей: 1) сотрудничество государств основывается не на едином, всеобъемлющем международном договоре, а на ряде соглашений; 2) сотрудничество государств охватывает по преимуществу лишь отдельные аспекты проблематики ОМУ-терроризма (физзащита ядерного материала, бомбовый терроризм); 3) большинство международно-правовых норм затрагивает проблему ОМУ-терроризма косвенно, противодействие терроризму является второстепенной задачей (договоры о нераспространении ядерного оружия способствуют предотвращению его появления у террористов).

Основу современной системы мер по предупреждению ОМУ-терроризма составляют: 1) антитеррористические конвенции; 2) международные договоры о нераспространении или запрещении отдельных видов ОМУ и международные договоры, по ограничению средств доставки ОМУ. Систему дополняют резолюции международных организаций (например, Резолюция СБ ООН 1540 (2004)), кодексы поведения и рекомендации МАГАТЭ, инициативы государств или их групп (ИБОР) и межгосударственных политических образований («Большая восьмерка»).

Антитеррористические конвенции. Конвенция о физической защите ядерного материала 1980 г. (Конвенция 1980 г.) с поправками 2005 г. относит к преступлениям: «преднамеренное совершение без разрешения компетентных органов действия, представляющего собой получение, владение, использование, передачу, видоизменение, уничтожение или распыление ядерного материала, которое может повлечь смерть любого лица, причинить ему серьезное увечье, причинить существенный ущерб собственности или окружающей среде» (ст.7); перенос, пересылка или перемещение ядерного материала в государство или из него без разрешения компетентных органов; кража ядерного материала; действия, направленные против ядерной установки, или вмешательство в эксплуатацию ядерной установки . Значимым дополнением к Конвенции 1980 г. являются Основополагающие принципы физической защиты ядерного материала и ядерных установок, среди которых: ответственность государства за физическую защиту ядерного материала и установок в пределах своей территории и за международную перевозку ядерного материала; требования к созданию глубокоэшелонированной защиты; требования подготовки планов действий в чрезвычайных ситуациях и др.

Новая редакция Конвенции 1980 г. является договорным закреплением обязательств по обеспечению безопасности ядерного материала и установок, речь о которых идет в рекомендациях МАГАТЭ, а криминализация любого преднамеренного действия против ядерной установки или ядерного материала, способного создать угрозу безопасности персонала, населения или окружающей среды, может послужить основой для разработки аналогичных мер в отношении биологических агентов и химических токсинов. Однако данная инициатива имеет и недостатки: ею не охватывается материал, используемый или сохраняемый для военных целей, или ядерные установки, содержащие такой материал; отсутствие широкой поддержки новых мер у государств-участников .

Международная Конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. (Конвенция 1997 г.) относит к преступлениям незаконную и преднамеренную доставку, помещение, приведение в действие, взрывание любым лицом взрывного или иного смертоносного устройства с намерением причинить смерть, серьезное увечье, произвести значительное разрушение, когда это может повлечь крупный экономический ущерб (ст. 2). Под взрывным или иным смертоносным устройством понимается оружие или устройство, предназначенное или способное причинить смерть, серьезное увечье, существенный материальный ущерб посредством высвобождения, рассеивания, воздействия токсических химических веществ, биологических агентов, токсинов или аналогичных веществ, либо радиации или радиоактивного материала (ст.1).

При детальном изучении определения встает вопрос: все ли ОМУ охватывается Конвенцией 1997 г.? Как следует из названия, речь идет о бомбовом терроризме, т.е. террористическом акте при помощи взрывного устройства или иного смертоносного устройства. Подобные устройства могут содержать биологические, химические или радиоактивные компоненты, однако все эти устройства объединяет то, что они являются так называемым «бомбовым» оружием. Но ОМУ не исчерпывается лишь «бомбовым» оружием. Более того, конвенции о запрещении биологического и химического оружия понимают под оружием микробиологические или другие биологические агенты или токсины и токсичные химикаты и их прекурсоры отдельно от боеприпасов и устройств, в которых они могут содержаться . Следовательно, Конвенция 1997 г. охватывает лишь отдельную часть ОМУ, вдобавок за пределами регулирования остаются иные чем биологические, химические или радиоактивные материалы массового уничтожения, которые могут быть открыты в будущем.

Международная конвенция по борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. (Конвенция 2005 г.) – первый международный договор, регулирующий сотрудничество государств по предупреждению ОМУ-терроризма в одном из его аспектов: ядерном терроризме. Дополняя и развивая положения Конвенции 1997 г., Конвенция 2005 г. максимально охватывает преступления, совершаемые при помощи всех видов ядерного оружия и ядерных устройств. Это следует из определения «устройства», под которым понимается любое ядерное взрывное устройство или любое рассеивающее радиоактивный материал или излучающее радиацию устройство, которое может причинить смерть, серьезное увечье, существенный ущерб собственности или окружающей среде (ст. 1). С другой стороны, развитие получили и положения Конвенции 1980 г.: появился термин «ядерный объект», дополняющий термин «ядерная установка» в Конвенции 1980 г.

По Конвенции 2005 г. любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и умышленно владеет радиоактивным материалом либо изготавливает устройство или владеет им с намерением причинить смерть, серьезное увечье, нанести существенный ущерб собственности или окружающей среде; использует радиоактивный материал или устройство любым образом либо использует или повреждает ядерный объект таким образом, что происходит высвобождение или создается опасность высвобождения радиоактивного материала.

В совокупности Конвенция 1980 г., Конвенция 1997 г. и Конвенция 2005 г. создают эффективную основу для борьбы с актами ядерного терроризма. Биологическое и химическое оружие охватывается лишь в части «бомбового» оружия. Вероятно, объяснением является запрет на разработку, производство и накопление этих видов оружия, и в соответствии с обязательствами по уничтожению запасы такого оружия постепенно сокращаются. Однако это не означает, что химическое и биологическое оружие становится труднодоступным. Во-первых, эти два вида оружия считаются «оружием бедных», т.е. оно может быть создано при небольших затратах. Во-вторых, не все государства являются участниками конвенций о запрещении биологического и химического оружия , следовательно, оно может находиться на вооружении (например, на вооружении Египта находится химическое оружие), а значит, существует угроза его распространения.

Другой причиной, объясняющей отсутствие международно-правового регулирования борьбы с химическим и биологическим терроризмом, может быть проработанное внутреннее законодательство государств . Но эффективность и степень проработки вопроса безопасности от угрозы химического и биологического терроризма неодинаковы в различных странах (это связано с оценкой угрозы ОМУ-терроризма для каждого государства, техническими возможностями обнаружения и предотвращения возможных актов терроризма, объемом финансирования и пр.), а значит, нельзя говорить о единой системе мер по борьбе с этой угрозой. Такая система мер, даже в самом общем виде, может быть создана на основе международного договора.

Международные договоры по вопросам нераспространения ОМУ. Традиционно нераспространение ОМУ (хотя термин «нераспространение» относится по преимуществу к ядерному оружию, поскольку химическое и биологическое оружие запрещены международными договорами) не рассматривается с позиции предупреждения ОМУ-терроризма. Международные договоры по нераспространения ОМУ не содержат норм, криминализующих противоправные деяния частных лиц в отношении этого оружия. Нераспространение ОМУ (в данном случае – ядерного оружия) представляет собой систему военно-политических мер, цель которых заключается в недопущении запуска неядерными государствами военных ядерных программ. Тем не менее в связи с усиливающимися угрозами со стороны террористических организаций проблема нераспространения ОМУ получила новое звучание, став важнейшим элементом сотрудничества государств в предупреждении ОМУ-терроризма, а недопущение появления ядерных оружия или военных ядерных программ – гарантией предотвращения доступа террористов к этому смертоносному оружию.

Ядерное оружие (ЯО). Международные договоры, касающиеся нераспространения ЯО, можно разделить на договоры, регламентирующие нераспространение в определенных сферах и географических регионах, и договоры, которые такими сферами и регионами не ограничены.

Международные договоры первой группы закрепляют обязательства не проводить испытаний ЯО в трех средах , не размещать ЯО на дне морей, океанов и в его недрах , не выводить на орбиту вокруг Земли любые объекты с ЯО, не устанавливать ЯО на небесных телах и не размещать такое оружие в космическом пространстве каким-либо иным образом . Отдельно можно выделить международные договоры о безъядерных зонах , запрещающие испытание, использование, изготовление, производство, приобретение любым путем, получение, хранение, установка, размещение, любая форма владения, стремление получить помощь в производстве или приобретении такого оружия, оказание помощи или поощрении к производству или приобретению такого оружия, осуществление вышеуказанной деятельности другими государствами на территории государств-участников договоров.

Вторую группу международных договоров составляют Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г. (ДНЯО) и Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г. (ДВЗЯИ).

ДВЗЯИ закрепляет обязательство не производить любой испытательный взрыв ЯО и любой другой ядерный взрыв, а также обязанность государства запретить и предотвращать любой такой ядерный взрыв в любом месте, находящемся под его юрисдикцией. На национальном уровне государства-участники принимают необходимые меры, чтобы запретить частным лицам заниматься любой деятельностью, запрещенной ДВЗЯИ (ст. 3). Основной проблемой ДВЗЯИ является то, что он не вступил в силу. Вероятность изменения ситуации мала, поскольку отказ ядерных государств от любых испытательных взрывов ЯО будет означать, по сути, согласие на остановку развития ядерных вооружений, что, в свою очередь, отрицательно скажется на обеспечении национальной безопасности и политике сдерживания.

В основе режима нераспространения ЯО лежит ДНЯО. В отношении государств, обладающих ЯО, Договор предусматривает запрет передавать кому бы то ни было ЯО или другие ядерные взрывные устройства, контроль над ними; а также запрет в оказании содействия неядерным государствам в производстве, приобретении и контроле над таким оружием или взрывными устройствами (ст. 1). Фраза «кому бы то ни было» относится не только к государствам, но и к физическим и юридическим лицам. Таким образом, в результате исполнения обязательств по ДНЯО каждое государство на национальном уровне принимает соответствующие меры для предупреждения попадания ЯО в руки негосударственных субъектов. Аналогичные положения встречаются в текстах Конвенции о запрещении биологического оружия 1972 г. и Конвенции о запрещении химического оружия 1993 г.

В отношении неядерных государств Договором закрепляются соответствующие негативные обязательства, вдобавок неядерные государства принимают также гарантии в соответствии соглашением с МАГАТЭ в целях недопущения переключения ядерной энергии с мирного применения на военное (ст. 3).

На современном этапе режим нераспространения ЯО, созданный ДНЯО, столкнулся с рядом новых вызовов и угроз. Особая значимость Договора для поддержания международного мира и безопасности, противоречивые позиции государств привели к тому, что в 2005 г. на Конференции по рассмотрению действия ДНЯО Стороны не достигли консенсуса ни по одному из вопросов, направленных на укрепление ДНЯО и даже отказались подтвердить обязательства, принятые на предыдущих конференциях . Тем не менее государства показали высокую степень понимания актуальных проблем режима нераспространения и решимость в дальнейшем искать пути их преодоления. Свидетельством тому явилось значительное количество докладов и инициатив, выдвинутых участниками конференции. Среди них, например, заслуживает внимание инициатива в области борьбы с актами ядерного терроризма: сведение к минимуму использования высокообогащенного урана в гражданских целях и стремление полного уничтожения этого ядерного материала в гражданском секторе, поскольку он не является необходимым для работы гражданских ядерных установок .

Важнейшую роль в деле нераспространения ЯО играет Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Непосредственный контроль над ЯО МАГАТЭ не осуществляет, но в его функции входит контроль за тем, чтобы используемый государствами ядерный материал не был переключен на военные цели. Гарантии недопущения подобного переключения должны быть закреплены в соглашении между государством и МАГАТЭ (вдобавок в 1997 г. МАГАТЭ разработало Типовой дополнительный протокол). Передача ядерного материала и оборудования любому неядерному государству для мирных целей запрещена, если на этот материал не распространяются гарантии.

Сегодня гарантии предусматривают: обязанность государства информировать МАГАТЭ о ядерном материале, который оно импортирует или производит внутри страны и сообщать обо всех местах нахождения такого материала; получение инспекторами МАГАТЭ информации и доступа ко всем аспектам ядерного топливного цикла государств, а также к любым другим местам нахождения, где имеется ядерный материал, предназначенный для неядерного использования; получение информации об исследованиях и разработках, связанных с ядерным топливным циклом и т.д. На настоящий момент 168 государств заключили с МАГАТЭ соглашение о гарантиях, Типовой дополнительный протокол подписали 118, а ратифицировали 88 государств, в том числе и 4 ядерных государства (не ратифицировали – США). Среди государств, в отношении которых не действует протокол, остаются: Иран, Ирак, Сирия, КНДР и др.

МАГАТЭ участвует в разработке документов по защите ядерных материалов и противодействия угрозе ядерного терроризма. Среди них: 1) рекомендация Физическая защита ядерного материала и ядерных установок (требования к системам физической защиты ядерного материала и ядерных установок, правила транспортировки ядерного материала); 2) Правила безопасной перевозки радиоактивных материалов 2005 г. (обязательны для МАГАТЭ и государств в отношении операций, в которых МАГАТЭ оказывает помощь); 3) Кодекс поведения по обеспечению безопасности и сохранности радиоактивных источников 2003 г. (обеспечение высокого уровня безопасности и сохранности радиоактивных источников, предотвращение несанкционированного доступа к радиоактивным источникам, причинения им ущерба, их утери, хищения и несанкционированной передачи).

В условиях развития неконтролируемых ядерных программ КНДР и Ирана возник вопрос об эффективности и оперативности деятельности МАГАТЭ и режима, установленного ДНЯО. В качестве недостатков указывают на необходимость достижения консенсуса в Совете управляющих МАГАТЭ и СБ ООН до принятия конкретных мер, а также на отсутствие автоматических санкций в отношении государств, которые не соблюдают обязательства по гарантиям МАГАТЭ или обязательства по ДНЯО .

Отдельным аспектом нераспространения ЯО, а значит, отчасти и предупреждения ядерного терроризма, являются меры по разоружению.

Одним из первых разоруженчесих договоров стал Договор об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. В соответствии с Договором, каждая из Сторон имела право развернуть системы противоракетной обороны в двух оговариваемых районах (ст. 3), однако по Протоколу к Договору между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1974 г. у сторон осталось лишь по одному району. В июне 2002 г. США вышли из Договора. Заявляя о существующей угрозе национальной безопасности со стороны КНДР и Ирана, США активно участвуют в размещении систем противоракетной обороны по всему миру. В 2009 г. США решили отложить размещение ПРО в Европе и ограничиться отправкой к Северной и Южной Европе кораблей с радарами и ракетами-перехватчиками (основанием является небольшая вероятность разработки Ираном ракет дальнего радиуса действия как минимум до 2015 г.).

В 1987 г. СССР и США заключили Договор о ликвидации ракет средней дальности и меньшей дальности, закрепив обязательство уничтожить целый класс ядерных вооружений. Под уничтожение подпадали ракеты радиусом действия 500–1000 км и 1000–5500 км. Современное развитие вооружений и появление ракет средней дальности у ряда государств (Иран, Пакистан, Индия, КНР, КНДР) стали причиной совместного заявления России и США 27 октября 2007 г., в котором содержался призыв всем странам присоединиться к Договору о ликвидации ракет малой и средней дальности .

Ряд договоров между Россией и США содержат конкретные количественные ограничения ядерных наступательных вооружений . Процесс сокращения ядерных вооружений продолжается и сегодня. 5 декабря 2009 г. на встрече глав России и США был заключен новый Договор о сокращении наступательных вооружений, поскольку действие Договора СНВ-1 истекло.

Другой областью сотрудничества России и США является Программа совместного уменьшения угрозы. В 1992 г. было подписано Соглашение между РФ и США относительно безопасных и надежных перевозки, хранения и уничтожения оружия и предотвращения распространения оружия. Целями соглашения являются: уничтожение ядерного, химического и других видов оружия; безопасные и надежные перевозка и хранение такого оружия в связи с их уничтожением; установление дополнительных поддающихся контролю мер против распространения такого оружия, которое подвержено риску распространения.

Биологическое оружие (БО). Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении 1972 г. (КБТО) – первый международный договор, который установил запрет на целый класс ОМУ (микробиологические или другие биологические агенты или токсины, каково бы ни было их происхождение или метод производства, таких видов и в таких количествах, которые не предназначены для профилактических, защитных или других мирных целей; оружие, оборудование или средства доставки, предназначенные для использования таких агентов или токсинов во враждебных целях или в вооруженных конфликтах (ст. 1)). Государствам запрещается передача, оказание помощи, поощрение и побуждение к производству или к приобретению любых агентов, токсинов, оружия, оборудования или средств доставки (ст. 3). В отношении физических лиц государства принимают на национальном уровне необходимые меры по запрещению и предотвращению разработки, производства, накопления, приобретения или сохранения агентов, токсинов, оружия, оборудования и средств доставки в пределах своей территории, территории под его юрисдикцией или контролем (ст. 4).

За пределами КБТО остаются предназначенные для мирных целей агенты и токсины, безопасность которых обеспечивается по усмотрению государства. С одной стороны, это является разумным, т.к. охватить все биологические агенты и токсины, используемые в промышленности, медицине и т.д. практически невозможно (это объясняет целевой критерий идентификации агентов и токсинов), но с другой стороны, биологические агенты, даже в небольших количествах, несут опасность, а, следовательно, должны находиться под государственным контролем.

Особая роль КБТО в поддержании международного мира и безопасности ставит перед конвенцией новые требования, которым этот договор уже не отвечает. Существует мнение, что КБТО «больше приближается к совместному политическому заявлению стран-участников, чем к полномасштабному договору, поскольку не содержит конкретных положений о подходах к ее осуществлению» . Для решения этой задачи группа государств-участников КБТО разработала проект Протокола с целью обеспечения мер по проверке и контролю за выполнением конвенции (прообразом таких мер явились меры по контролю и проверке Организацией по запрещению химического оружия). Однако в 2001 г. из-за позиции США проект Протокола не был принят. Доводами против Протокола были: положения Протокола нарушают правомерную деятельность организаций в области биотехнологий, поскольку затрагивают (коммерческую или государственную тайну); фактическая невозможность выявить все объекты, на которых может осуществляться деятельность, подлежащая проверке .

Химическое оружие (ХО). В соответствии с Конвенцией о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. (КЗХО) государствам запрещается разрабатывать, производить, приобретать, накапливать сохранять, применять, передавать прямо или косвенно ХО кому бы то ни было, проводить любые военные приготовления к применению ХО, помогать, поощрять, побуждать каким-либо образом кого бы то ни было к проведению вышеуказанной деятельности (ст.1) . Под запрет подпадают: токсичные химикаты и их прекурсоры, кроме случаев, когда они предназначены для незапрещенных целей; боеприпасы и устройства, специально предназначенные для смертельного поражения или причинения иного вреда за счет токсических свойств токсичных химикатов, высвобождаемых в результате применения таких боеприпасов и устройств; любое оборудование, специально предназначенное для использования непосредственно в связи с применением боеприпасов и устройств (п. 1 ст. 2). На национальном уровне государства запрещают физическим и юридическим лицам, находящимся где бы то ни было на его территории или в любом другом месте под его юрисдикцией, проводить запрещаемую по конвенции деятельность, принимает соответствующее уголовное законодательство. КЗХО предусматривает создание Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) для реализации предмета, цели и обеспечение осуществления положений конвенции, включая положения о международной проверке ее соблюдения; обеспечение форума для консультаций и сотрудничества между государствами-участниками. Ежегодно количество инспекций объектов по производству ХО растет и составляет сегодня около 200 инспекций в год .

К проблемам КЗХО относятся особенности контрольного механизма. На практике в законодательстве некоторых государств отсутствует разрешение на проверку некоммерческих предприятий. Поскольку основная цель КЗХО заключается в проверке государственной деятельности, а не частной, государства не проводят проверку частного сектора. Другой проблемой является осуществление национального контроля за химической промышленностью. В частности, для представления объявлений в ОЗХО об объектах по производству ХО или других объектах государства заявляют только о тех предприятиях, чья производственная мощность может превышать определенные пороги. Отсюда за пределами проверки остаются предприятия, чья производственная мощность находится в пределах указанных порогов, т.е. ОЗХО будет сложно определить оценку угрозы распространения токсичных химикатов и их потенциального попадания к террористам .

Иные механизмы по борьбе с ОМУ-терроризмом. В рамках Совета Безопасности ООН существует определенный механизм предупреждения ОМУ-терроризма, в основе которого лежит Резолюция 1540 2004 г. Ее цель – предотвращение угрозы попадания в руки негосударственных субъектов ЯО, ХО, БО, средств его доставки и относящихся к ним материалов . Государства воздерживаются от оказания поддержки негосударственным субъектам, пытающихся разрабатывать, приобретать, производить, обладать, перевозить, передавать или применять ЯО, ХО, БО, средства его доставки; вносят соответствующие изменения в национальное законодательство (в частности, в сфере учета и сохранности таких предметов при производстве, применении, хранении или транспортировке; физической защиты; пограничного контроля; контроля за экспортом и трансграничным перемещением таких предметов).

В целях исполнения резолюции был создан Комитет 1540, в задачи которого входит рассмотрение докладов государств о принятых национальных мерах и возможных будущих шагах. Деятельность Комитета 1540 сталкивается с определенными трудностями, что следует из последнего доклада комитета за 2008 год. Среди проблем: отсутствие докладов многих государств, недостаточность мер, принятых на уровне отдельных стран, фрагментарность и общий характер законодательств. Более того, Доклад от 2008 г. показал, что число государств, где действуют законы, устанавливающие ответственность негосударственных субъектов за запрещенную деятельность с ОМУ, находится в пределах 70-100 государств. Другим недостатком является отсутствие четко сформулированных единых стандартов международной безопасности, одинаково эффективных для большинства государств, и отсутствие обязательства принять национальные законы, устанавливающие ответственность негосударственных субъектов за деятельность с ОМУ.

Инициатива по безопасности в области распространения. В 2003 г. в целях укрепления международного сотрудничества по предупреждению распространения ОМУ, средств его доставки и соответствующих материалов запущена Инициатива по безопасности в области распространения (ИБОР). Участниками ИБОР являются более 80 государств, в том числе и Россия. ИБОР – не международная организация, у нее отсутствует бюджет, единая техническая и организационная основа. Конечная цель ИБОР – весь цикл производства ОМУ, включая закрытие лабораторий ОМУ и уничтожение механизмов, финансирующих его разработку, а в дальнейшем полное прекращение нелегальных поставок ОМУ и материалов для его изготовления .

Заявление о принципах перехвата предусматривает: обмен информацией о подозрительных действиях по распространению; обыск судов, находящихся в национальной юрисдикции в водах другого государства, если существует подозрение, что на борту находятся запрещенные грузы; разрешение обыска своих собственных судов представителями другого государства, если есть подозрение о наличии на борту указанных грузов; требование посадки воздушных судов, подозреваемых в перевозке указанных грузов и пересекающих воздушное пространство государства, в целях проверки и возможного задержания таких грузов Эффективность ИБОР ограничена территориальной сферой действия: инициатива не распространяется на открытое море и воздушное пространство над ним и иные пространства, не находящиеся под суверенитетом какого-либо государства .

Есть мнение, что ИБОР нарушает международное право. В частности, полномочия участников инициативы по определению государств, замешанных в запрещенном распространении ОМУ, и последующему силовому давлению на них посягают на прерогативу СБ ООН (в части квалификации ситуаций, представляющих угрозу международному миру и безопасности и реакции на них), а попытки ограничения суверенных прав отдельных государств группой других государств нарушают принцип суверенного равенства . Любые операции по перехвату и конфискации подозрительных грузов должны получать санкцию авторитетного международного органа, например, СБ ООН или МАГАТЭ, и проводиться в присутствии представителей международных организаций .

«Группа восьми». Особую роль в деле нераспространения ОМУ и борьбы с ОМУ-терроризмом играет сотрудничество государств в рамках межрегионального политического форума «большая восьмерка».

В 2002 г. создается Глобальное Партнерство (ГП) против распространения оружия и материалов массового уничтожения. В основу ГП легли 6 принципов, цель которых заключалась в недопущении того, чтобы террористы или те, кто их укрывает, приобретали или разрабатывали ЯО, ХО, БО, ракеты, связанные с ними материалы, оборудование и технологии. Среди принципов: универсализация, осуществление и усиление соответствующих многосторонних договоров; обеспечение безопасности для таких предметов при производстве, использовании, хранении, внутренних и международных перевозках; эффективная физическая защита; обеспечение пограничного контроля, пресечение незаконного оборота таких предметов и т.д.

Следующим шагом стал План действий «Нераспространение ОМУ. Обеспечение безопасности радиоактивных источников», затрагивающий проблему ядерного и радиологического терроризма. В развитие этого плана в 2004 г. были приняты меры экспортного контроля чувствительных ядерных товаров (экспорт такого рода товаров должен осуществляться согласно критериям, международным нормам нераспространения, и в те государства, которые соблюдают эти нормы).

В 2004 г. в повестке «большой восьмерки» появился биотерроризм. Государства обязались укрепить систему биомониторинга; усилить защиту глобальной системы продовольственного обеспечения; расследовать и ликвидировать последствия предполагаемого применения БО, подозрительных вспышек заболеваний. В 2006 г. Россия и США выступили с предложением о Глобальной инициативе по борьбе с актами ядерного терроризма (предотвращение приобретения, перевозки или применения террористами ядерных материалов и радиоактивных веществ, самодельных взрывных устройств с такими материалами, а также враждебных действий в отношении ядерных объектов).

Преимущества ГП очевидны: решения принимаются небольшим количеством государств, чьи позиции согласовать проще, чем позиции государств в многостороннем договоре; государства «большой восьмерки» обладают большими организационными и финансовыми возможностями; отсутствие конкретных предписаний (государства сами выбирают способ осуществления указанных целей). С другой стороны, ГП имеет недостатки: политический характер обязательств; отсутствие конкретно предусмотренных стандартов международной безопасности; в своей совокупности меры ГП не могут претендовать на формирование универсального механизма международной безопасности; небольшое число государств-участников ГП, в то время как предупреждение ОМУ-терроризма требует участия как можно большего числа стран.

Экспортный контроль. Развитию и укреплению международных режимов по нераспространению ОМУ содействуют многосторонние экспортные режимы.

Комитет Цангера был создан в 1971 г., он обладает неофициальным статусом, его решения не носят юридически обязывающего характера. В состав входят 37 государств (постоянным наблюдатель – ЕС). Комитет содействует предотвращению переключения экспортируемого ядерного материала и оборудования с мирных целей на военные. Для выполнения требований п. 2 ст. 3 ДНЯО Комитет Цангера разработал три основных условия поставки: 1) при экспорте в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, исходный или специальный расщепляющийся материал, поставляемый непосредственно или производимый, обрабатываемый или используемый на объекте, не должен переключаться на военные цели; 2) при экспорте в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, на такой исходный или специальный расщепляющийся материал, поставляемое оборудование и неядерные материалы распространяются гарантии МАГАТЭ; 3) исходный или специальный расщепляющийся материал и оборудование и неядерные материалы подлежат реэкспорту в неядерное государство, не являющееся участником ДНЯО, если государство-получатель согласно поставить реэкспортируемые единицы под режим гарантий.

Группа ядерных поставщиков (ГЯП) является неформальным объединением государств, цель которого – нераспространение ЯО путем контроля за экспортом ядерных материалов, оборудования и технологий. ГЯП была образована в 1975 г. и сегодня в ней участвует 45 государств (Россия участвует). В основе деятельности ГЯП лежат Руководящие принципы ядерного экспорта 1976 г. и Руководящие принципы экспорта оборудования, материалов, программного обеспечения двойного назначения и соответствующей технологии, применяемых в ядерных целях 1992 г.

Руководящие принципы 1976 г. касаются экспорта ядерного материала, реакторов и реакторного оборудования, неядерных материалов для реакторов, заводов по переработке облученных топливных элементов, а также связанных с этим технологий (разрешение передачи ядерных материалов и установок при наличии официальных правительственных заверений у получателя, исключающих военное использование; обеспечение всем ядерным материалам и установкам эффективной физической защиты; применение к передачам гарантий МАГАТЭ и др.). Руководящие принципы 1992 г. охватывают экспорт предметов и технологий, которые могут внести существенный вклад в создание ядерных взрывных устройств, в осуществление полного ядерного топливного цикла, когда на такую деятельность не распространяются гарантии МАГАТЭ (запрет передачи оборудования, материалов, программного обеспечения и соответствующей технологии: для военной деятельности; когда существует риск переключения на такую деятельность; когда передача противоречит целям нераспространения ЯО; когда существует риск переключения на совершение актов ядерного терроризма).

Ежегодно в ГЯП обсуждаются перспективы развития в области ядерного экспорта (повышение транспарентности в деятельности группы, обсуждение новых вызовов режиму нераспространения ЯО (КНДР и Иран), прием новых членов ).

Австралийская группа (АГ) – неформальный форум государств, образованный в 1985 г., задачей которого является нераспространение ХО и БО путем экспортного контроля за химическими и биологическими материалами, оборудованием и технологиями. Участниками АГ являются 40 государств и Европейская комиссия (Россия не участвует). Меры по контролю за национальным экспортом содействуют предупреждению актов биологического и химического терроризма и более полному выполнению положений КБТО и КЗХО.

Участниками АГ разработаны 6 перечней групп материалов, экспорт которых подлежит ограничениям. Выдавая разрешение на экспорт, государства учитывают такие факторы как: любая связанная с распространением или терроризмом деятельность; участие в незаконной закупке сторон сделки; цели, преследуемые государством-получателем, а также наличие потенциала производства химикатов и биологических агентов; роль посредников в передаче; оценка конечного использования веществ или материалов; объем и эффективность системы экспортного контроля в государстве-получателе и транзитных государствах. Основополагающие принципы передачи чувствительных химических и биологических средств регламентируют также вопросы реэкспорта химических и биологических материалов и веществ и вопросы экспорта материалов и веществ, не включенных в контрольные перечни (государство может распространять на них положения основополагающих принципов и дополнительные условия, которые посчитает необходимыми).

Перспективными направлениями деятельности АГ являются: увеличение числа участников АГ; разработка перечня материалов и веществ, встречающихся в промышленности конкретных государств и представляющие интерес для террористов; контроль за передачей чувствительных технологий через Интернет .

Режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ) был создан в 1987 г. с целью предотвращения распространения ракет технологий для производства средств доставки ОМУ. В режиме участвует 34 государства. Деятельность РКРТ основана на Руководящих принципах передач ракет и ракетных технологий и Техническом приложении, содержащее перечень предметов, подпадающих под ограничения.

Руководящие принципы охватывают системы доставки для всех видов ОМУ (баллистические и крылатые ракеты, беспилотные средства и средства с дистанционным управлением) . При передаче государство оценивает: опасность распространения ОМУ; цели и возможности развития ракетной и космической программ государства-получателя; применимость к передаче соответствующих многосторонних соглашений; риск попадания передаваемых предметов в руки террористов и т.д. Государство также осуществляет контроль в отношении передачи предметов, не указанных в Техническом приложении, если существует вероятность их использования в производстве средств доставки ОМУ. В 2003 г. участники РКРТ установили экспортный контроль над всеми предметами и технологиями, которые могут быть использованы или адаптированы для ракетного распространения .

В 2002 г. подписан Международный кодекс поведения по предотвращению распространения баллистических ракет. В кодексе подчеркивается необходимость реализации всеобъемлющих мер по предотвращению и сдерживанию распространения систем баллистических ракет, способных доставлять ОМУ. В качестве меры транспарентности кодекс предусматривает ежегодные уведомления о запусках баллистических ракет и космических программах. У кодекса есть два недостатка: он не носит обязательного характера, это политическая декларация; из ракетных государств кодекс приняли только страны-участники РКРТ и Ливия, остальные страны – это Того, Мали, Малави и др.

Преимущества экспортных режимов очевидны: оперативное принятие совместных решений (вследствие небольшого числа стран); разработка перечней, списков предметов и технологий, экспорт которых должен быть ограничен (это позволяет осуществлять более точный контроль, а распространение экспортных ограничений на предметы и технологии вне контрольных списков, адаптируют режимы к условиям конкретных государств, делая контроль всеобъемлющим); государства с учетом национальной специфики самостоятельно определяют необходимый уровень контроля и затрачиваемых на него средств. Среди недостатков: небольшое число участников (в каждом режиме не более 50 государств); необязательный характер мер, отсутствие единых стандартов и механизмов их осуществления; отсутствие в рамках режимов органов, контролирующих экспортные режимы (в первую очередь, это относится к АГ и РКРТ); отсутствие санкций за нарушение режимов.

Современная система мер по предупреждению ОМУ-терроризма имеет ряд особенностей. Во-первых, несмотря на универсальный характер отдельных международных договоров (ДНЯО, КБТО, КЗХО), в целом, вся система мер не является универсальной. Это связано с неучастием в договорах отдельных государств, а также с тем, что отдельные аспекты предупреждения ОМУ-терроризма не имеют универсального международно-правового регулирования (сокращение средств доставки ОМУ, в основном, распространяется на Россию и США; в РКРТ участвует лишь 34 государства).

Во-вторых, значительная роль в предупреждении актов ОМУ-терроризма отводится национальным мерам в связи с обязательствами по международным договорам, резолюциям СБ ООН, обязательствами, вытекающими из участия в неформальных объединениях и инициативах (АГ, РКРТ, ГЯП, ИБОР).

В-третьих, несмотря на превентивный характер существующих мер, следует заметить, что все регулирование направлено на контроль за известными видами ОМУ. Иными словами, нет попытки даже в самых общих чертах предусмотреть развитие оружейных технологий и разработать меры, связанные с экспортными ограничениями в отношении новых систем ОМУ, соответствующих материалов и технологий, установлением уголовной ответственности за несанкционированную деятельность с такими предметами.

В-четвертых, особенностью системы международных мер по предупреждению ОМУ-терроризма является снижение роли СБ ООН. Сегодня основные усилия и инициативы в области международной безопасности чаще исходят от небольшого числа государств (США, Австралия, страны ЕС), которые в силу оперативного принятия решений, высокотехнологичной материальной базы устанавливают новые стандарты международной безопасности (ГП, ИБОР), призывая другие страны присоединится к таким инициативам . С одной стороны, такой механизм эффективен, поскольку оправдывается своей оперативностью и всесторонним подходом в осуществлении мер. С другой стороны, существует риск подмены современной системы международной безопасности, в которой главную роль играет ООН в лице СБ ООН, системой безопасности, общей для ряда государств, возглавляемой отдельными странами и навязываемой другим членам международного сообщества под предлогом укрепления всеобщего международного мира и безопасности.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о фрагментарности системы мер по предупреждению ОМУ-терроризма и необходимости разработки нового международного акта, который заполнит пробелы не только в отношении существующего ОМУ, но и будущих его видов. Впрочем, масштабность проблематики ОМУ-терроризма, вряд ли, может быть охвачена одним соглашением, речь должна идти о целой системе мер или ряде международных договоров

< Назад   Вперед >
Содержание