3.2. Различные варианты президентской власти во Франции

В отличие от США во Франции за годы, прошедшие с 1789 года, сменилось около 20 конституций и были опробованы на практике самые различные политические режимы [10, с. 5]. За это время Франция была и империей, и королевством, и республикой. Как заметил Ф.Лассаль: "Любое знамя, побывавшее в сотнях сражений, менее ободрано и продырявлено, нежели наша Конституция" [103, с. 35]. Революции и сильные монархические традиции приводили к частому изменению формы правления. Франция постоянно выбирала между Президентом и монархом.

В результате очередной революции 1870 года был низложен Наполеон-III. Выборы в Национальное собрание принесли победу не республиканцам, а различным монархическим партиям. Естественным их желанием было восстановление монархии. Немедленное обсуждение вопроса о форме правления было невозможным в силу чрезвычайных обстоятельств - Франция была в состоянии войны с Германией. Собрание приняло управление страной на себя, а исполнительную власть возложило на А.Тьера. Собрание стремилось поставить Тьера в зависимое от себя положение.

Поэтому 31 августа 1871 года был принят закон, часто называемый "Конституцией Рэви". Этот акт учреждал должность Президента, но без определения срока полномочий. Несмотря на то, что акты Президента нуждались в контрассигнации, он нес за свои действия ответственность перед Собранием и мог быть отозван [149, с. 321]. В то же время парламентское большинство вело переговоры с представителями царствовавших во Франции фамилий, в частности с графом де Шамбор, о возможности их коронации.

И только отсутствие единства в монархических кругах позволило так называемым "умеренным республиканцам" продлить полномочия Тьера как Президента до 3 лет [119, с. 327]. Создалась весьма сложная ситуация. Неопределенность с формой правления не позволяла Франции принять Конституцию и, следовательно, учредить основные органы государственной власти. Однако когда Тьер, выступив в Национальном собрании, пояснил, что считает восстановление монархии пока невозможным и поэтому следует держаться "консервативной республики", роялистское большинство вынудило его уйти в отставку.

Президентом Франции был избран маршал М.Э.Мак-Магон (1873-1879). Подобное возвышение маршала, который никогда не был признанным политиком, объясняется тем, что монархисты видели в нем как бы хранителя власти, которую он затем должен был передать будущему монарху [47, с. 530-531]. Но последующий отказ графа де Шамбор от претензий на французский трон произвел значительный раскол в монархических кругах. Согласие между легитимистами и орлеанистами стало практически невозможным. И все же они не отказались от идеи реставрировать монархию.

С целью укрепления временного режима правительство де Брогли осенью 1873 года установило срок полномочий президентства Мак-Магона - 7 лет, надеясь, что со временем ему удастся восстановить монархию. Первоначально правительство хотело ввести даже десятилетний срок, но сам Президент счел его слишком длительным [96, c. 106]. И только в 1875 году, когда роялисты благодаря собственным интригам потеряли в значительной степени свое влияние, удалось добиться установления республиканской формы правления. "Известно, как республика взяла с бою свое место в Конституции, как она была скорее допущена, чем установлена, большинством одного голоса. Знаменитая поправка Валлона, которая давала главе государства имя Президента республики, была принята большинством - 353 голоса против 352" [215; с. 75-76].

Эта республиканская форма вполне соответствовала так называемой системе juste milien, т.е. золотой середины, стоящей между крайними политическими партиями [119, с. 328]. Участвуя в выработке проекта Конституции, и правые, и левые хотели по возможности облегчить переход от временного режима, который предполагалось установить, к режиму окончательному, являвшемуся предметом их "надежд и чаяний". Монархисты имели твердое намерение из президентства сделать конституционную королевскую власть. Республиканцы, выступавшие еще с 1848 года против Президента, вообще надеялись осуществить свою программу при дальнейшем пересмотре Конституции. Республиканский строй был окончательно утвержден в 1884 году в связи с принятием поправки к ст. 8 "Конституционного закона об организации государственных властей", которая гласила: "Республиканская форма правления не может быть предметом предложений о пересмотре" [79, с. 537].

Учитывая урок 1848 года, Национальное собрание совсем иначе организовало президентскую власть. Оно изменило порядок избрания и объем полномочий Президента. При обсуждении проекта Конституции была выдвинута идея поручить правительственные функции чиновнику, простому агенту законодательного собрания и зависящему от него [215, с. 262]. Президент III Республики избирался уже не всенародным голосованием, а на совместном заседании обеих палат парламента на 7 лет.

По мнению Л.Дюги, именно способ избрания Президента являлся главной причиной снижения его роли в государстве. Власть Президента в своем основании не имела никакого социального элемента, способного обеспечить ему политический авторитет. Поэтому Президент больше не рассматривался как орган, представляющий национальную волю, равный парламенту, но только как простой исполнительный агент [47, с. 586].

Однако Валлон, справедливо названный "отцом Конституции 1875 года", считал, что мнимое бессилие Президента кроется отнюдь не в Конституции, по которой Президент обладает значительными полномочиями, и поэтому нет повода для ее пересмотра. Достаточно, чтобы Президент "возымел, наконец, волю осуществлять Конституцию по ее духу так же, как и в ее букве" [47, с. 588].

Действительно, согласно конституционным законам 1875 года, французский Президент был наделен определенными правами, которыми не обладал даже его американский визави. Прежде всего речь идет о праве законодательной инициативы. Американский Президент мог только посредством ежегодных посланий к Конгрессу обратить внимание депутатов на вопросы, нуждающиеся в законодательном урегулировании. Президент Франции имел право вносить через правительство законопроекты в парламент. Причем эти законопроекты пользовались определенным преимуществом при их рассмотрении. Помимо права созыва, как и в США, палат на экстраординарную сессию, французскому Президенту принадлежало право отсрочивать заседания палат до одного месяца и с согласия Сената распускать нижнюю палату [79, с. 535-538].

Таким образом, французская Конституция предоставила Президенту важные права по отношению к законодательному собранию, которые "почти совпадали с полномочиями конституционного короля". Кроме того, Президент III Республики назначал всех гражданских и должностных лиц, мог потребовать в мотивированном послании нового обсуждения принятого парламентом закона. За свои действия (кроме государственной измены) Президент не нес ответственности ибо все его акты и распоряжения нуждались в контрассигнации.

На практике было совсем иначе. Право роспуска и право вето стали мертвой буквой Конституции, и с 1877 года ни один из президентов не решался говорить об осуществлении этих прав. А право "политической неответственности" часто нарушалось. Многие президенты (М.Э.Мак-Магон, Ж.Греви, Ж.Казимир-Перье, А.Милье-ран) были вынуждены уйти в отставку до истечения срока полномочий. Была даже установлена возможность отзыва Президента, правда, в исключительных случаях (отставка А.Мильерана).

Сравнивая президентов США и Франции на рубеже ХХ столетия, Л.Ольстон писал, что американский Президент есть окаменелый Георг III с ограниченным сроком обладания властью, а французский Президент представляет собой нечто чуть большее декоративной фигуры [132, с. 42, 47].

Не будучи столь опасен, как Президент 1848 года, Президент III Республики стал столь же бесполезен, как английский король. Если оставить в стороне декоративную роль, то главная его функция заключалась в улаживании правительственных кризисов. Президент выступал в качестве посредника между парламентскими фракциями при создании нового правительства. Правда, ему принадлежало право назначения министров. Но, благодаря укрепившемуся во Франции парламентаризму, истинными творцами кабинета были лидеры парламентских партий.

III Республика (1875-1940) характеризовалась наличием множества политических партий, незначительных по размерам и плохо организованных. В силу этого зачастую ни одна из них не обладала большинством в парламенте. Поэтому министры назначались и из крайне левых, и из правых. Такие разнородные кабинеты не имели ни определенной линии, ни широкой программы [40, с. 21-25]. Именно внутренняя структура кабинетов явилась причиной их неустойчивости. За 70 лет (с 1873 года) во Франции сменилось 104 правительства. Средняя продолжительность пребывания у власти - 7 месяцев и 3 недели, ни одно из них не просуществовало и 3-х лет [149, с. 275].

При таком положении дел Президент был не в состоянии проводить свою политику. Ведь он был неответственным и, следовательно, ничего не мог сделать без согласия министров. Те же за свои действия несли ответственность перед парламентом и полностью от него зависели.

Законодательная власть преобладала и доминировала над исполнительной. Это вполне соответствовало представлениям большинства законодателей о должном соотношении властей в государстве. Как сказал в 1894 году депутат Гобле, "для того чтобы иметь республику, еще недостаточно сделать из монархии режим избирательный и срочный, а нужно взамен исполнительной власти, имеющей собственную и независимую область деятельности, создать исполнительную власть подчиненную, а взамен собраний, имеющих только законодательную и контролирующую функции, создать Национальное собрание, которое не только законодательствует, но и управляет" [215, с. 262].

За время существования III Республики только два Президента предприняли попытку восстать против такого умаления президентской власти. При этом Ж.Казимир-Перье (1894-1895), убедившись почти тотчас в тщетности своих усилий, вышел в отставку в знак протеста против приемов, с помощью которых министры держали его вдали от дел. А.Мильеран (1920-1924) был вынужден уйти после неудачной попытки оказать сопротивление. В 1924 году руководители нового большинства, враждебно настроенные против него лично и против его концепции власти Президента, отказались принять власть из его рук. Ввиду этого ему пришлось поручить формирование правительства парламентскому меньшинству, но Палата отказалась иметь дело с таким правительством. Не имея поддержки в Сенате, Мильеран не мог распустить Палату и вынужден был покинуть Елисейский дворец [149, с. 270-272].

Положение Президента в IV Республике (1946-1958) существенно не отличалось от предыдущего периода. Он по-прежнему являлся фигурой чисто представительской и лишенной политического влияния в силу применения института контрассигнации. Главной его задачей было обеспечение стабильности государства, преемственности и устойчивости правительств. Авторы Конституции 1946 года сочли необходимым создать "постоянный элемент" в правительстве, который бы объединял различные течения и обеспечивал проведение последовательной и согласованной национальной политики. Президент осуществлял роль "постоянного элемента" путем назначения главы кабинета и председательства на заседаниях правительства. Хотя на- значение Председателя Совета и производилось по личному усмотрению главы государства, его декрет нуждался в подписи бывшего главы правительства, а кандидатура Премьера - в инвеституре (одобрении) Национального собрания. На практике Президент проводил предварительные консультации с председателями обеих палат парламента, лидерами парламентских групп.

Право председательствовать на заседаниях правительства было не тождественно его руководству. Подлинным главой исполни-тельной власти являлся Премьер-министр. Именно к нему перешла значительная часть полномочий Президента III Республики - право законодательной инициативы, роспуска Палаты и назначения министров.

Объем президентских полномочий в IV Республике был существенно уменьшен. Президент потерял право созыва палат и роспуска нижней палаты. Теперь роспуск осуществлялся декретом Президента, но только по решению Совета министров и в определенных случаях. Президент должен был подписать декрет даже в случае несогласия с решением правительства. Такой казус произошел в 1955 году в период президентства Р.Коти (1954-1959) [95, с. 226].

В силу того, что многие полномочия в III Республике Президентом не осуществлялись, профессор М.А.Крутоголов утверждает, что, несмотря на внешние изменения полномочий главы государства, Президент IV Республики фактически имел и осуществлял б льшую власть, чем его предшественник [96, с. 7]. Прежде всего речь идет о праве вето (требовать вторичного обсуждения закона), которым довольно часто пользовался Президент В.Ориоль (1947-1954). Значение этого права особенно возросло после проведения конституционной реформы 1954 года, заметно усложнившей механизм рассмотрения законопроектов в парламенте. Использование права вето могло фактически привести к бесконечно долгому обсуждению неугодного Президенту закона [10, с. 10].

В компетенцию Президента входили внешнее и внутреннее представительство, охрана Конституции и национальная оборона. В отличие от конституционных законов 1875 года, не дававших Президенту никаких возможностей для проявления личной активности, Конституция 1946 года поручала Президенту председательствовать в Конституционном комитете с правом передачи дел совместно с Председателем Совета Республики на его рассмотрение. Президент являлся главой вооруженных сил страны, а не просто располагал ими, как это было в III Республике. Он председательствовал в Высшем военном совете и в Комитете национальной обороны, что давало ему возможность следить за принятием и проведением мероприятий, которые гарантировали безопасность страны.

В основном эти полномочия носили чисто формальный характер и не наделяли его реальной властью. Президент IV Республики был фактически "братом-близнецом" своего предшественника. Недаром при характеристике института президентства во Франции эти два периода объединяются. Президент был конституционным "калекой" (Пуанкаре) или, по образному выражению де Голля, только "открывал выставки хризантем".

Президенту Франции не удалось стать стабилизирующим фактором устойчивости правительства. Ситуация складывалась еще хуже, чем в III Республике. В марте 1958 года правительство Ф.Гайяра было 20-м с момента принятия Конституции 1946 года. Иногда в течение целого месяца Франция оставалась без правительства. В среднем срок жизни правительства составлял 6 месяцев [96, с. 10].

Неустойчивость исполнительной власти порождалась невозможностью создания в парламенте монолитного политического большинства, способного оказать длительную поддержку кабинету. Неэффективность органов государственной власти IV Республики привела к тому, что за период с 1946 по 1958 год в парламент было внесено 99 предложений о пересмотре Конституции [93, с. 30]. Многие склонялись к мнению о том, что необходимо создать в лице Президента опору для правительства и, следовательно, наделить Президента реальной властью.

Однако еще в 1943 году главный теоретик голлизма, а впоследствии Премьер-министр V Республики М.Дэбре писал, что Франция не имеет выбора. Ее главой государства может быть только монарх. Но поскольку возврат к наследственной монархии невозможен, единственный шанс для Франции состоит в республиканском монархе. Идею сильной президентской власти поддерживал и сам Ш. де Голль. Возглавив весной 1958 года Совет министров, де Голль внес в парламент законопроект, поручавший правительству выработать проект новой Конституции, а 28 сентября 1958 года на референдуме была принята Конституция V Республики. За нее проголосовало 79% избирателей [121, с. 49].

Правовому положению Президента посвящена II глава Конституции, с которой начинается изложение полномочий основных органов государственной власти, в отличие от Конституции 1946 года, где сначала говорилось о парламенте. Анализируя только структуру Основного Закона Франции, можно сделать вывод о том, что Президенту принадлежит ведущая роль в государстве. Сравнивая новый режим во Франции с архитектурным сооружением, М.Дэбре заявил, что "Президент является замком этого свода".

Президент является хранителем Конституции, гарантом независимости нации, территориальной целостности страны; своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей и преемственность государства [87, с. 31]. Смысл доктрины арбитража сводится к передаче главе государства очень важной функции: он должен возвышаться над всеми политическими силами и гарантировать нормальное функционирование органов в рамках закона.

Однако само понятие арбитража может толковаться двусмысленно. Например, М.Дюверже сравнивает эту роль с функцией спортивного судьи. "Президент как бы парит над другими публичными властями, т.е. арсенал его собственных полномочий бездействует, он ничем не отличается от главы классического парламентского государства, который "царствует, но не управляет". Иногда, в исключительных случаях, спускается со своего эмпирея, чтобы помешать государственной машине выйти из строя, разрешая между государственными органами конфликты путем народного голосования" [222, р. 48].

Де Голль не пожелал мириться со скромной ролью стороннего наблюдателя. Он решил осуществлять верховную власть во всей полноте, создав тем самым прецедент, которому следуют все президенты V Республики. К тому же особое место Президента обеспечивается самой Конституцией, и в первую очередь за счет наделения его полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Речь идет о таких важных полномочиях, как единоличное назначение Премьер-министра; вынесение вопроса на референдум; роспуск Национального собрания; обращение с посланиями к палатам парламента; передача закона в Конституционный суд и назначение трех его членов; особые полномочия на основании ст. 16 Конституции. Сфера внешней политики также перешла к Президенту. Теперь он ведет переговоры, заключает международные договоры и ратифицирует их, а не просто информируется, как в IV Республике.

Президент очень быстро вышел за рамки той сферы деятельности, которую ему отводила Конституция. Как ни в чем не бывало он начал действовать через голову правительства и единолично решать наиболее важные вопросы. Это произошло, во-первых, в результате конституционной реформы, проведенной де Голлем в 1962 году и установившей всенародное избрание Президента. Теперь Президент является "выразителем высшей легитимности" [41, с.173]. Во-вто-рых, благодаря образованию с 1962 года в парламенте президентского большинства, Президент стал фактическим главой исполнительной власти, а Премьер-министр - только исполнителем его воли.

В период президентства де Голля (1959-1969) была предпринята попытка теоретически обосновать поведение Президента, используя идею "зарезервированной за Президентом сферы деятельности". В нее были включены вопросы, относящиеся к международным делам, обороне и Сообществу. Все остальное оказывалось в ведении правительства и составляло "обычную сферу" [10, с. 92]. Эта теория, не имевшая никакого конституционного обоснования, была отвергнута де Голлем, но она вполне соответствовала существующей реальности.

Президент де Голль, лично распоряжаясь в рамках "зарезервированной сферы", оставлял повседневные вопросы правительству. Его преемники пошли по пути ее расширения. Они стали активно вмешиваться в вопросы городского строительства, школьного образования, искусства, архитектуры. Существовавшее при де Голле "параллельное" разделение компетенции между Президентом и правительством было заменено при Ж.Помпиду (1969-1974) разрывом "по горизонтали", когда глава государства стал принимать принципиальные решения во всех областях, оставляя их исполнение Председателю Совета министров [96, с. 153].

Президент В.Жискар д'Эстен (1974-1981) лишил Премьер-министра Ж.Ширака некоторых привилегий, традиционно принадлежащих главе правительства, и тем самым вынудил его подать в отставку. Президент руководил правительством, определял и осуществлял национальную политику, единолично назначал министров, а глава правительства только претворял в жизнь президентскую программу. По словам самого Ж.Ширака, он чувствовал себя как бы со "связанными руками". Если их и "развязывали", то только для того, чтобы дирижировать оркестром по партитуре, составленной главой государства. Неудивительно, что Президент Франции стал называться "некоронованным и ненаследным монархом" [93, с. 54].

Подчиненность Премьер-министра Президенту была столь длительной (1958-1986) и столь бесспорной, что стала восприниматься как норма, как нечто присущее самой политической системе. Правда, французские коммунисты и социалисты критически оценивали Конституцию 1958 года. Но с приходом к власти президента-социалиста Ф.Миттерана (1981-1995) не только не изменили ее, но даже не упомянули о сколь-нибудь серьезных конституционных реформах.

Ситуация существенно изменилась в 1986 году после победы на парламентских выборах правоцентристских сил. Это привело к исчезновению основного фактора, определяющего доминирующую роль Президента, - наличие парламентского большинства.

Благодаря поддержке в парламенте Премьер-министр стал сильной фигурой в исполнительной власти. Впервые за всю историю V Республики правительство Ж.Ширака "стало определять и проводить политику нации". Сфера деятельности Президента резко сократилась. Он был вынужден вернуться к своим конституционным полномочиям, хотя и неоднократно пытался расширить их. Наступил так называемый период "сосуществования" (1986-1988) Президента с оппозиционным Премьер-министром, который показал, что распределение функций, предусмотренное Конституцией 1958 года, является возможным.

Правительство начало не только активную конфронтацию с Президентом в экономической и социальной областях, но и попыталось вмешаться в "зарезервированную" за Президентом сферу внешней политики и обороны. Это вмешательство стало более ощутимым в период "сосуществования" 1993-1994 годов, когда правительство занялось разработкой новой военной доктрины и созданием "Белой книги по национальной обороне" [199, с. 90]. И все же трудно согласиться с мнением В.И.Ромашко о том, что политическая ситуация может значительно изменить "геометрию власти" и выдвинуть на первый план не Президента, а Премьер-министра [161, с. 7].

Президент никогда не упускал своих прерогатив в сфере внешней политики и обороны. При возникновении серьезного кризиса Президент немедленно берет инициативу в свои руки, предоставляя Премьер-министру управление текущими делами. При этом он пользуется поддержкой граждан. Так, во время войны с Ираком 85% французов одобрили действия главы государства [72, с. 5]. Президент прямо обращается к народу, ведет переговоры с иностранными государствами, подписывает международные договоры, принимает решение о масштабе участия Франции в международном конфликте. В данном случае он действительно является главой правительства Франции [10, с. 95].

В сфере внутренней политики Президенту также принадлежит ведущая, но уже не доминирующая роль. Сильный Президент с особыми полномочиями был необходим в условиях переходного периода, политического и экономического кризиса. И он выполнил свою роль. Прекращение правительственной чехарды, достижение стабильности власти и значительный экономический рост - все это явилось результатом сильного президентства во Франции [141, с. 97]. Уже при де Голле страна освободилась от опеки США, а при сменившем его Президенте Помпиду Франция достигла в своей истории самого высокого уровня индустриализации. С исчезновением особых обстоятельств отпала необходимость в "некоронованном монархе", и Президент Франции вернулся в рамки, отведенные ему Конституцией.

Вопреки бытовавшему мнению о том, что отсутствие в парламенте президентского большинства приведет к параличу власти и всего государственного механизма, практика 90-х годов показала, что V Республика является гибкой и самообучающейся системой. А эффективность и стабильность политического строя во Франции, положительный опыт преодоления кризисов привели к тому, что ряд пост- советских республик (Армения, Беларусь, Россия) учредили институт президентства по французскому образцу.

Несостоятельными оказались и опасения, что в силу продолжительности срока полномочий (7 лет) и возможности неограниченного переизбрания Президент Франции может превратиться в пожизненного правителя. Начиная с 1873 года только четыре Президента (Ж.Греви, А.Лебрен, Ш. де Голль и Ф.Миттеран) были избраны на второй срок, и только Миттерану удалось пробыть в должности Президента полных два срока.

Несмотря на это, в 2000 году во Франции была принята поправка к Конституции, сократившая срок президентских полномочий до 5 лет.

< Назад   Вперед >
Содержание