Влияние политики «Северного измерения» на внешние связи субъектов Северо-Западного федерального округа.

Ключевые слова: обновлённое «Северное измерение», Север Европы, отношения России и Европейского Союза.

Key words: Renewed Northern Dimension, the North of Europe, EU-Russia relations.

В статье рассматривается современное состояние политики «Северного измерения» и её место в контексте внешних связей субъектов СФЗО. Анализируется несоответствие большого потенциала и концептуальных основ обновлённого СИ его реальным достижениям и скромной роли в международных связях Северо-Запада РФ.

The article is concerned with current state of the Northern Dimension policy and its place in external relations of the North-West Russian regions. It considers discrepancy between renewed ND’s potential and conceptual framework, on the one hand, and actual achievements and low profile in external relations of the Russian North-West, on the other hand.

Обновление «Северного измерения» (СИ), произошедшее в ноябре 2006 г., привело к многообещающим переменам в этой инициативе, превратившейся из программы Европейского союза в совместную политику России, ЕС, Норвегии и Исландии. Закреплённое равенство партнёров, а также принцип совместного финансирования изменили базовые основы функционирования СИ и, по мнению многих аналитиков, вдохнули в него новую жизнь. Сдержанное и настороженное отношение России к «Северному измерению», характерное для периода, предшествовавшего его обновлению, сменилось оптимизмом и активной поддержкой.

В подтверждение своей приверженности «Северному измерению» Россия провела в Санкт-Петербурге первую встречу старших должностных лиц обновлённого СИ в ноябре 2007 г., а в октябре 2008 г. первую министерскую встречу. В мае 2008 г. в Петербурге прошёл Первый международный форум «Северное измерение».

Кардинально изменилась тональность высказываний российских официальных лиц по поводу СИ. По словам министра иностранных дел РФ С.Лаврова, «перевод «Северного измерения» из политики ЕС в совместную политику России, Евросоюза, Исландии и Норвегии полностью себя оправдал и позволил этому формату набрать большую силу и расширить сферу своей деятельности. Убеждены, что потенциал «Северного измерения» настолько велик, что способен охватить практически все сферы сотрудничества в этом большом регионе» [4].

Институциональное развитие «Северного измерения» выразилось в создании Руководящей группы, а также запуске новых партнёрств – по транспорту и логистике, а также по культуре. Кроме того, были учреждены Деловой Совет СИ и Институт СИ.

Однако по прошествии почти четырёх лет после обновления «Северного измерения» можно сделать вывод о несоответствии ожиданий периода обновления реальным достижениям политики «Северного измерения». Важнейшей проблемой СИ остаётся отсутствие отдельного финансирования политики. С этим тесно связана и другая проблема – нехватка конкретных проектов во всех областях сотрудничества, за исключением Природоохранного партнёрства (ППСИ). Нужно отметить, что механизм действия ППСИ полностью сложился ещё до ноября 2006 г., а потому успехи этого Партнёрства не связаны с обновлением «Северного измерения».

Представляется, что «проект» «Северное измерение» на современном этапе его развития можно трактовать двояко. С одной стороны, на политическом уровне СИ выглядит очень продвинуто и эффектно, так как в его основополагающих документах отражено столь желаемое Россией превращение из объекта программы ЕС в субъекта общей политики. Именно концептуальные основы СИ дают основание для рассуждений о целесообразности переноса логики отношений России и ЕС на Севере Европы, заложенной в обновлённом «Северном измерении», на все отношения в целом.

С другой стороны, можно выделить практический уровень сотрудничества в рамках «Северного измерения». К сожалению, обновление СИ не привело к значительным успехам на практическом уровне сотрудничества и не принесло зримых результатов.

В противоположность эффектным формулировкам Рамочного документа [2], гармонично вписывающим «Северное измерение» в контекст отношений России и Евросоюза, на практике СИ оказалось в подвешенном состоянии. Вероятно, этому способствовало и переключение внимания сторон на Европейский инструмент соседства и партнёрства (ЕИСП), в рамках которого осуществляется финансирование программ приграничного сотрудничества России и Европейского союза.

Европейский инструмент соседства и партнёрства – финансовый механизм, разработанный Европейским союзом для поддержки своих инициатив в рамках Европейской политики соседства (со странами-участницами ЕПС) и стратегического партнёрства с Россией. Его цель – обеспечить содействие Евросоюза развитию зоны благополучия и добрососедства вокруг ЕС. ЕИСП действует с начала 2007 г. и призван заменить собой целый ряд существовавших на момент его разработки инструментов. На период 2007-2013 годов в рамках ЕИСП Евросоюзом запланировано выделение финансирования в размере 11 181 000 000 евро, не менее 95% которого должны пойти на программы двусторонней помощи, а оставшиеся 5% - на программы приграничного сотрудничества [10, p.13.].

В рамках Европейского инструмента соседства и партнёрства запущены совместные программы приграничного сотрудничества ЕС и стран-партнёров. Этим программам придаётся особое значение в рамках взаимодействия ЕС и России: Российская Федерация проявила живую заинтересованность в полноценном участии в разработке и осуществлении программ с её участием. Это отразилось в выделении значительного софинансирования. Так, заявленное Евросоюзом финансирование «приграничного» компонента ЕИСП для семи программ партнёрства РФ-ЕС на срок 2007-2013 гг. составляет 307 448 млн евро, российской стороной запланировано софинансирование в размере 122 млн евро на период 2008-2013 гг. [1] Программы приграничного сотрудничества заняли заметное место на общем фоне отношений РФ-ЕС. Этому во многом способствовали активное участие российской стороны в обсуждении программ, а также полноценное софинансирование. Несмотря на ряд возникших сложностей, прежде всего, связанных с процедурой согласования и утверждения программ, ЕИСП оказался работоспособным механизмом, который доказал свою пользу для развития как приграничного сотрудничества, так и всего спектра отношений РФ-ЕС.

В основополагающих документах Европейского инструмента соседства и партнёрства содержится несколько упоминаний о «Северном измерении». Так, выражено пожелание, что ЕИСП будет содействовать осуществлению СИ [10, p. 2], а от некоторых программ приграничного сотрудничества ожидается, что они будут способствовать реализации целей «Северного измерения» [9, p. 27]. В то же время механизма взаимодействия и прежде всего – финансирования из средств программ ЕИСП деятельности в рамках СИ – не разработано. Таким образом, на деле Россия и Европейский союз предпочли оказывать поддержку развитию приграничного сотрудничества в рамках ЕИСП, отодвинув «Северное измерение» на второй план.

Медленный прогресс «Северного измерения» отразился в том, что российское руководство и представители МИД в последнее время не делают заявлений относительно СИ. Та же тенденция наблюдается и на уровне субъектов РФ, входящих в Северо-Западный федеральный округ (СЗФО). Основным форматом взаимодействия России и ЕС в области приграничного и межрегионального сотрудничества, приверженность которому постоянно подтверждают представители субъектов СЗФО, в последние несколько лет стали программы приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнёрства.

Вместе с тем «Северное измерение» по-прежнему упоминается как перспективное направление сотрудничества России и ЕС. Как показал анализ материалов, связанных с вопросами «Северного измерения», приграничного сотрудничества и внешнеэкономических контактов регионов Северо-Запада, аккумулированных в аппарате полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе , субъекты СЗФО считают «Северное измерение» потенциально полезной и перспективной политикой. Они поддержали идею создания Партнёрства СИ по транспорту и энергетике и Партнёрства по культуре, проявили значительный интерес к предложениям запуска новых партнёрств. Основную роль «Северного измерения» регионы видят в содействии социально-экономическому развитию СЗФО, укреплении сотрудничества на Севере Европы и в содействии реализации крупных инвестиционных проектов. Важным критерием для отбора проектов должна являться нацеленность на комплексное инновационное развитие, а не на эксплуатацию природных ресурсов Северо-Запада России. Уже с начала 2000-х годов для руководителей дотационных российских регионов приоритетом являлось развитие промышленности, а для руководителей регионов-доноров – развитие наукоёмкой промышленности [5, c. 61]. Субъекты СЗФО проявляют заинтересованность в более активном участии в разработке и отборе проектов СИ, а также подчёркивают необходимость доработать финансовый механизм «Северного измерения».

Таким образом, восторженные ожидания периода обновления «Северного измерения» уступили место более сдержанным оценкам, однако отношение к политике «Северного измерения» по-прежнему положительное. Рост интереса к СИ, наблюдавшийся после 2006 г., сделал бренд «Северного измерения» более узнаваемым и выразился в институциональном развитии политики. Субъекты Северо-Западного федерального округа продолжают проявлять интерес в СИ, хотя на практике больше ориентируются на другие форматы поддержки приграничного и межрегионального сотрудничества – в первую очередь, программы приграничного сотрудничества Европейского инструмента соседства и партнёрства.

Необходимо отметить и тот факт, что концептуальные изменения «Северного измерения», которое от логики транснационализма и сетевого правления (которую стремились увидеть или приписать учёные «старому» СИ) перешло к интерговерментализму и логике переговоров/торга, усилили роль федерального центра при определении развития политики, однако в некотором отношении ограничили самостоятельность субъектов СЗФО. Этому также способствовала наблюдающаяся с начала 2000х годов централизация власти в России.

Вместе с тем, развитие приграничного и межрегионального сотрудничества на Северо-Западе продолжается активно – за последние два десятилетия оно стало мощным фактором развития территориальных и местных сообществ, органами государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления СЗФО накоплен немалый успешный опыт приграничного сотрудничества [7, c. 61]. Региональные стратегии приграничных субъектов РФ в большинстве случаев подтверждают, что приграничное сотрудничество – это значимый фактор регионального развития, и предлагают некоторые направления возможного сотрудничества [3, c. 83]. Кроме того, именно внешние связи регионов должны стать тем цементом, который создаст прочную основу для партнёрских отношений России и ЕС, и «Северное измерение» является одним из необходимых для этого инструментов [6, c. 170]. Более того, политическая напряжённость, периодически возникающая в отношениях РФ-ЕС, может побуждать Кремль к развитию более широкой структуры двусторонних отношений и приветствовать региональные программы, продвигаемые блоками стран-членов Евросоюза, такие как «Северное измерение» [7, c. 61].

В последнее время наблюдается тенденция использовать ставшее популярным в последние годы словосочетание «Северное измерение» для обозначения региона, объединяющего регион Балтийского моря и Баренцев/Евро-Арктический регион. Участники приграничного сотрудничества часто говорят о «приграничном сотрудничестве в зоне «Северного измерения». Такая расширительная трактовка позволяет добавить в актив СИ все проекты, осуществляемые различными странами, Евросоюзом, разными организациями, регионами, местными органами власти в «регионе «Северного измерения». Однако искусственность приписки различных инициатив приграничного и межрегионального сотрудничества на Севере Европы к «Северному измерению» очевидна, так как эти проекты осуществлялись бы и в том случае, если бы «Северного измерения» не существовало.

Такой подход к «Северному измерению» означает негласное признание, что амбициозные ожидания периода обновления СИ оказались завышенными. «Северное измерение» снова становится «зонтичной концепцией», которой искусственно приписываются инициативы и мероприятия, не имеющие непосредственного отношения к СИ.

Возможно, «Северное измерение» сможет стать своеобразным брендом, использование которого будет улучшать судьбу проектов, облегчая поиск финансирования и придавая вес и значимость в глазах заинтересованных лиц. Роль «Северного измерения» как дискурсивного ресурса может быть значительной, однако она не отражает того огромного потенциала, который был заложен при обновлении политики. То же самое можно сказать и о других функциях «Северного измерения». Безусловно, мероприятия СИ, особенно при всплеске интереса к нему, наблюдаемом в последние годы, являются удобной площадкой для обсуждения региональных проблем. «Северное измерение» также способствует привлечению внимания к Северу Европы, укреплению чувства общности и доверия в регионе, развитию взаимодействия в различных областях между представителями разных стран.

Между тем, эти функции «Северное измерение» выполняло, с переменным успехом, и до прорывных и многообещающих изменений, принятых в 2006 г., а потому эта роль выглядит слишком мелкой для политики, получившей столь огромный кредит доверия, внимание и признание на самом высоком уровне. Хочется надеяться, что институциональное развитие «Северного измерения» последних лет и внимание, уделённое этой политике после обновления, выльются в активизацию сотрудничества и приведут к реальным достижениям СИ, что потенциал, заложенный в обновлённом «Северном измерении», будет реализован полнее. Субъекты Северо-Западного федерального округа по-прежнему проявляют интерес к инициативам в рамках «Северного измерения» и готовы к участию в проектах этой политики. Вместе с тем в развитии своих внешних связей регионы проявляют прагматизм, ориентируясь, прежде всего, на те форматы международного сотрудничества, которые подкреплены финансированием и нацелены на осуществление конкретных проектов. Для того чтобы «Северное измерение» на практике заняло значительное место во внешних связях субъектов СЗФО, ему необходимо перейти от декларативных заявлений к более активной практической деятельности, обеспечить более эффективное вовлечение региональных властей в свою работу, а также решить вопрос финансового обеспечения.

Список литературы

1. Приграничное сотрудничество в рамках Европейского инструмента соседства и партнёрства (ЕИСП). [Электронный ресурс] // Официальный сайт Европейской комиссии в России. 2010. URL: http://www.delrus.ec.europa.eu/ru/p_746.htm (дата обращения: 22.07.2010).

2. Рамочный документ по политике «Северного измерения» [Электронный ресурс] // Архив официального сайте Президента РФ. М., 2006. URL: http://archive.kremlin.ru/interdocs/2006/11/24/2122_type72067_114467.shtml (дата обращения: 21.10.2010).

3. Роль приграничного сотрудничества между Европейским Союзом и Российской Федерацией в двусторонних и региональных программах экономического развития / Подготовлено Ш.Радвилавичюсом и Н.Межевичем в рамках проекта «Приграничное сотрудничество в контексте регионального диалога ЕС-Россия» (119860/C/CV/multi LOT N°7). 2010. – 125 pp.

4. Стенограмма вступительного слова и комментариев Министра иностранных дел России С.В.Лаврова при открытии первой министерской встречи обновлённого «Северного измерения», Санкт-Петербург, 28 октября 2008 года. [Электронный ресурс] // Официальный сайт МИД РФ. М., 2008. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/2fee282eb6df40e643256999005e6e8c/57a8a5637989bdb8c32574f1002ff9c6?OpenDocument (дата обращения: 21.10.2010).

5. Ланко Д.А. Процессы глобализации, регионализации и локализации вокруг Балтийского моря. - СПб, 2008 . – 361 с.

6. Маркушина Н.Ю., Харлампьева Н.К. Северо-Западный федеральный округ: внешние связи. – СПб, 2008. – 259 с.

7. Межевич Н.М. Приграничное сотрудничество и практика деятельности Еврорегионов на Северо-Западе России и в Республике Беларусь. - СПб, 2009 . – 260 с.

8. Busygina I., Filippov M. End comment: EU-Russian relations and the limits of the Northern Dimension // The New Northern Dimension of the European Neighbourhood / Ed. by Aalto P., Blakkisrud H., Smith H. Brussels, 2008. – 237 pp.

9. Country strategy paper 2007-2013. Russian Federation // EUROPA: the official website of the European Union. [Электронный ресурс] URL: http://ec.europa.eu/external_relations/russia/docs/2007-2013_en.pdf (дата обращения: 21.10.2010).

10. Regulation (EC) 1638/2006 of the European Parliament and the of the Council of 24 October 2006, laying down general provisions establishing a European Neighbourhood and Partnership Instrument // Official Journal of the European Union. 9.11.2006. L310.

< Назад   Вперед >
Содержание