8.5. Механизм управления муниципальным образованием

Отечественный опыт показывает, что местное самоуправление — это всегда комбинация местных, региональных и государственных интересов. На протяжении почти всей истории России интересы, потребности и запросы жителя местного сообщества оказывались на несколько порядков ниже интересов державы. Человек становился "винтиком" гигантской государственной машины, рабочей силой, статистической единицей, плательщиком многочисленных налогов и сборов.

Сегодня для местного самоуправления при осуществлении организационно-управленческих функций характерным становится доминирование интересов населения местного сообщества, которые выявляются, изучаются и учитываются при подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративными. России еще предстоит разработать формы и методы эффективного воздействия органов местного самоуправления на социальное, экономическое, экологическое, демографическое и пространственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий постоянного обновления механизма управления муниципальным образованием требуется использование новых, нетрадиционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие перед муниципальными органами управления, отличаются от проблем, решаемых органами государственного управления, поэтому способы их решения по существу мало разработаны; во-вторых, структура органов местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед ним задачам, что обусловлено неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой парадигмы управления экономическим развитием муниципальных образований становится объективной необходимостью.

В России, как и в других странах, в последнее время произошли большие изменения в условиях функционирования всего государственного сектора. Интернационализация экономических связей, развитие технологий, основанных на новом знании, информатизация всех аспектов жизни людей, обострение конкуренции организаций и государств, новая роль нематериальных нововведений — вот лишь неполный перечень новых реалий рубежа XX и XXI вв. Ключевой тенденцией является ускорение перемен. Точно так же, как в коммерческой сфере изменяются обстоятельства деятельности любой коммерческой организации (меняются технологии производства, появляются новые товары и услуги, меняются методы управления, распространяются новые социальные технологии и финансовые инновации), так и в работе государственных учреждений изменяются обстоятельства их функционирования — цели, приоритеты развития, финансовая среда, появляются новые способы обустройства общественной жизни, изменяются функции деятельности государственных учреждений. Особенно зримо происходящие процессы видны на примере регионального развития, где меняются факторы, принципы взаимодействия разных уровней государственной власти, условия социально-экономического развития региональных сообществ, меняется сама парадигма развития.

Работа муниципальных учреждений все в большей мере становится связанной с частными организациями. Расширяется практика формирования муниципальных агентств, которые, действуя наподобие частных организаций, выполняют функции управления. Многие муниципальные учреждения приватизируются, происходит их разгосударствление. Функции, связанные с уборкой мусора на городских улицах, эксплуатацией жилого фонда и, наконец, содержанием тюрем, во многих странах постепенно передаются из государственного сектора в частный. Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как она перестает отвечать новым условиям развития общества. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата.

По мере приватизации и разгосударствления разрушается монополия государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на примере муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу. Это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. Человек все в большей мере начинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

В практику управления муниципальным образованием проникают методы количественной оценки результатов, в частности оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых затрат к фактическим).

Измерение эффективности деятельности организаций общественного сектора трудноосуществимо, поскольку есть заметное различие между организациями частного и общественного секторов: частная организация ориентируется на получение прибыли, а организация общественного сектора — на удовлетворение общественных потребностей.

В процессе формирования новой модели управления видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны населения, потребителей услуг регионального управления, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. В условиях децентрализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Он должен приближаться к непосредственным исполнителям и в значительной мере осуществляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционно в государственном управлении концентрировалось внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание переносится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.

Повышение эффективности деятельности любой организации лежит в основе любого реформирования и реструктуризации. Концепция повышения эффективности деятельности, столь понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может применяться к деятельности организации общественного сектора.

В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе подходов, повышающих эффективность использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес вызывает концепция Value for money ("ценность за деньги"), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора в Великобритании и некоторых других стран. Данный термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Его смысл состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств сравнивается с полученным полезным эффектом (результатом). Таким образом, Value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она нашла применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях.

Ярким примером успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время стало стратегическое управление. Методы стратегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и муниципальных образованиях, при управлении инвестиционной деятельностью или масштабными инфраструктурными проектами. Однако в полной мере все конструктивные элементы стратегического управления еще предстоит внедрить в практику работы муниципальных органов управления.

Стратегическое управление в значительной степени представляет собой управление развитием. Развиваются все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты в техническом, экономическом, социальном, физиологическом, функциональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться в усилении имеющихся или в построении новых структурных связей. Поэтому структурная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто становится ведущим критерием развития объекта управления.

Природа развития фирм, организаций, стран и регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей, которые и определяют направленность развития. Если такая направленность положительна, то говорят о прогрессе, а если отрицательна, — то о регрессе или о деградации.

Управление развитием становится все более актуальным по мере того, как растет темп социально-экономических изменений. Особенно ярко ускорение социально-экономического развития организаций, стран и сообществ проявлялось в XX в. Увеличивалась скорость распространения информации, формировались новые социально-экономические связи, время "сжималось", соответственно темпы социально-экономического развития увеличивались.

В начале XXI в. страны и народы, компании и организации, лидеры и менеджеры сталкиваются с необходимостью самообновления, так как темпы научно-технического и социального прогресса продолжают ускоряться. Неуклонное обновление мира требует от людей собственного постоянного развития, чтобы успевать за вечно ускоряющимся потоком нового.

В практике муниципального управления приходится решать множество текущих проблем и, как правило, это проблемы функционирования. Вопросы перспективы, т.е. вопросы развития, при этом отходят на второй план. В то же время, стратегически не решая перспективные проблемы, мы обрекаем себя на ухудшение ситуации в будущем.

Традиционно стратегия понималась лишь как результат планирования, как нечто зафиксированное и устоявшееся. В последнее время среди специалистов стало преобладать новое понимание стратегии как соединения рационально выработанной стратегии и случайной, так называемой чрезвычайной, стратегии. Последняя определяется в первую очередь шаблонами, моделями в потоке решений и действий, она является результатом взаимодействия плановых и незапланированных действий. Новое понимание стратегии обусловлено высокой степенью изменчивости современного мира: будущее непредсказуемо; определенности нет ни в чем; нет достоверных прогнозов; цели подвижны так же, как и внешние условия. Поэтому детальные стратегии не могут быть заранее выстроены. Часто их приходится корректировать по ходу дела. Секрет успеха ? не в предвидении будущего, а в создании организации, которая могла бы процветать в непредсказуемом будущем.

Стратегия - это общее направление развития. Если его нельзя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление можно воплотить в тактических шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.

Компонентами стратегического управления (рис. 8.1) являются: стратегическое планирование, реализация стратегии и стратегический контроль.

В мировой практике в системе стратегического управления получает широкое распространение новый метод контроля — бенчмаркинг. Это особая управленческая процедура внедрения в практику работы организации технологий, стандартов и методов работы лучших организаций. В рамках бенчмаркинга осуществляются поиск организаций (предприятий), которые показывают наивысшую эффективность, обучение методам их работы и реализация передовых методов в собственных условиях. В процессе бенчмаркинга анализируется практика лучших организаций, ищется ответ на вопрос, что, как и почему делают лидеры для удовлетворения потребностей клиентов.

Руководители коммерческих фирм, управляющие организациями общественного сектора и государственные служащие многих стран используют бенчмаркинг как инструмент оценки выполненной работы, а также для передачи передового опыта управления успешно действующих организаций.

Основное содержание бенчмаркинга состоит не столько в том, чтобы определить, насколько другие организации оказались успешнее, сколько выявить факторы и методы работы, которые позволили достичь более высоких результатов.

Национальные и местные правительства многих стран мира ищут способы уменьшить расходы, увеличить эффективность управления, усилить отдачу бюджетных средств, повысить качество услуг, предоставляемых гражданам. Бенчмаркинг является той управленческой технологией, которая позволяет формализовать передачу и адаптацию передового управленческого опыта.

Качество предоставляемых услуг становится центральным моментом в работе многих органов местного управления и местных органов власти. Достижение качества должно опираться на соответствующие стандарты, а оценка качества предполагает процедуру внешнего аудита.

Таким образом, цикл стратегического управления (рис. 8.2) состоит из стратегического планирования, в рамках которого определяются цели, проводится SWOT-анализ, разрабатываются стратегия и способы ее реализации, построенные на философии организации, ее оргструктуре, подготовленности персонала, организации деловых процессов и стратегического контроля.

После того как стратегия выбрана, она реализуется и осуществляется контроль полученных результатов. Затем цикл стратегического планирования начинается снова. Цикл стратегического планирования, выполненный однажды, не способен закрепить и зафиксировать незыблемую или единственно верную успешную стратегию. Процесс стратегического управления непрерывен. Планы в организациях создаются отнюдь не для того, чтобы неукоснительно их выполнять; они лишь средство успешного управления, адаптирующего возможности организации к постоянно меняющимся условиям.

Таким образом, особенностью современной парадигмы управления экономическим развитием муниципального образования является то, что, во-первых, управление становится стратегическим, а во-вторых, экономическое развитие территории и эффективное управление этим процессом становятся заботой не только управленцев, но и бизнесменов, политиков и, безусловно, всего населения территории

< Назад   Вперед >
Содержание