ІІІ. Еволюція територіальної організації виборів

Проблема територіальної організації виборів властива представницькій демократії за її суттю: як тільки чисельність громадян стає такою, що вони не можуть зібратися в одному місці (як це було у грецьких полісах чи сьогодні практикується в окремих швейцарських кантонах), виникає питання, як організувати голосування у різних місцях, щоби забезпечити можливість участі у голосуванні кожного громадянина незалежно від місця його перебування.

Отже, територіальна організація виборів покликана насамперед забезпечити прив’язку до відповідної виборчої одиниці кожного українського виборця, де б він не перебував; тим самим вона забезпечує кілька основних принципів виборчого права – загальності виборчого права, рівності виборців та їх особистого та однократного голосування – у їх нерозривній єдності. Таким чином, у центрі уваги проблеми територіальної організації виборів перебуває не власне територія, а виборець, його місце голосування. З цим пов’язані певні особливості розуміння «територіальності» у сенсі організації та проведення виборів. Особливо яскраво ця умовність «територіальної організації» виявляється, коли мова йде громадян України, які перебувають за кордоном.

Територіальна організація виборів має, як правило, кілька рівнів.

Первинними у цьому сенсі є територіальні утворення, призначені для організації голосування виборців; їх прийнято називати виборчими дільницями. Виборчу дільницю звичайно визначають як територіальну виборчу одиницю, яка об’єднує виборців за спільним місцем голосування. Як зазначено у частині першій статті 19 Закону України «Про вибори народних депутатів України», «…виборчі дільниці утворюються з метою організації і проведення голосування та підрахунку голосів виборців». У цьому визначенні по суті акцент робиться не на територію, а на виборців, які поєднуються спільним місцем голосування. Для цього на кожній виборчій дільниці організовується одне (і тільки одне) приміщення для голосування. Оскільки саме у цьому полягає основне покликання виборчої дільниці, у виборчому праві зарубіжних країн для позначення виборчих дільниць часто вживається термін «пункт голосування» (polling station).

Традиційно в Україні виборчі дільниці є тимчасовими утвореннями, які існують тільки протягом обмеженого терміну під час виборчого процесу. Суб’єкт їх утворення мінявся – від місцевих рад або їх президій (1990 – 1991 роки) до окружних (територіальних) виборчих комісій за поданням виконавчих комітетів відповідних місцевих рад чи відповідних посадових осіб (починаючи з 1994 року), а в окремих (виняткових) випадках чи у винятковому порядку – Центральною виборчою комісією.

Розглянемо динаміку змін щодо кількості виборчих дільниць, утворених під час виборчих процесів 1991-2006 років (див. Діаграму 1). Від референдуму і президентських виборів 1991 року до парламентських виборів 1998 року кількість виборчих дільниць зменшується (на жаль, у нас відсутні відомості щодо кількості виборчих дільниць на парламентських виборах 1994 року). Проте з цього часу виявилася тенденція зростання кількості виборчих дільниць, за винятком періоду другого і повторного другого турів президентських виборів 2004 року, коли були закриті 42 виборчі дільниці , які діяли під час першого туру. Більшість із них було закрито у Одеській області, що, можливо, пов’язане з поверненням суден із плавання. Проте на 2 дільниці зменшилася була їх кількість у Луганській області (ТВО №106), по 1 – у Вінницькій (ТВО №11), Запорізькій (ТВО №78), Львівській (ТВО №120) та Харківській (ТВО №171) областях.

Значне зростання на 926 виборчих дільниць під час виборчого процесу 2006 року у порівнянні з 2004 роком пояснюється тим, що змінились вимоги до розміру виборчих дільниць (це питання обговорюється нижче у цьому Розділі).



Діаграма 1.





Динаміку зміни кількості виборчих дільниць у регіонах України, а також закордонних дільниць ілюструє Таблиця 1.





Таблиця 1. Кількість виборчих дільниць на виборах 1998, 1999, 2002, 2004 (1,2,3 тури), 2006 років та у референдумі 2000 року

РЕГІОН 1998 1999 Референ-

дум 2000 2002 2004

І тур 2004

ІІ тур 2004

ІІІ тур 2006 Автономна Республіка Крим 1100 1154 1161 1180 1178 1178 1178 1245 Вінницька область 1567 1574 1584 1590 1664 1663 1663 1682 Волинська область 1121 1139 1138 1149 1069 1069 1069 1135 Дніпропетровська область 1781 1780 1783 1781 1744 1744 1744 1797 Донецька область 2520 2474 2468 2452 2518 2518 2518 2556 Житомирська область 1417 1422 1419 1421 1444 1444 1444 1468 Закарпатська область 712 725 716 738 736 736 736 777 Запорізька область 1138 1141 1145 1133 1112 1112 1111 1144 Івано-Франківська область 973 985 994 999 996 996 996 1035 Київська область 1314 1325 1327 1325 1372 1372 1372 1387 Кіровоградська область 971 977 984 980 968 968 968 965 Луганська область 1461 1463 1460 1489 1462 1462 1460 1516 Львівська область 2026 2034 2041 2071 2106 2106 2105 2138 Миколаївська область 881 895 902 908 937 937 937 948 Одеська область 1337 1352 1363 1417 1468 1445 1432 1504 Полтавська область 1296 1306 1313 1315 1285 1285 1285 1307 Рівненська область 956 965 974 985 994 994 994 1020 Сумська область 1091 1095 1092 1073 1039 1039 1039 1050 Тернопільська область 1128 1139 1140 1143 1148 1148 1148 1169 Харківська область 1692 1691 1696 1698 1681 1681 1680 1712 Херсонська область 738 747 751 753 769 769 769 783 Хмельницька область 1532 1533 1534 1548 1544 1544 1544 1568 Черкаська область 1075 1090 1091 1089 1118 1118 1118 1118 Чернівецька область 532 535 538 535 528 528 528 550 Чернігівська область 1102 1108 1118 1116 1086 1086 1086 1120 м. Київ 1033 964 1052 1029 957 957 957 1024 м. Севастополь 217 217 171 196 178 178 178 205 Закордонні дільниці 92 90 123 123 123 116 Усього (без ЗВО) 32711 32922 32955 33113 33224 33200 33182 34039

Українське виборче законодавство знає поділ виборчих дільниць на типи (за їх специфікою) і види (за розміром).

Починаючи з 2004 року законодавство прямо вказує на три типи виборчих дільниць – звичайні, спеціальні та закордонні. Ці типи виборчих дільниць відрізняються насамперед відповідними категоріями виборців, для голосування яких вони призначені, а через них – ступенем пов’язання з відповідною територією, особливостями організації та проведення голосування і підрахунку голосів виборців на певних виборчих дільницях (наприклад, виборці, які перебувають у стаціонарних лікувальних закладах, на суднах у плаванні, за межами України, в установах кримінально–виконавчої системи), а в окремих випадках – навіть особливостями проведення передвиборної агітації серед відповідних категорій виборців.

Звичайні виборчі дільниці утворюються для організації голосування виборців за місцем їх проживання. Поширене розуміння, що звичайна виборча дільниця – це частина території міста, селища, села (або кількох сіл), на якій проживають виборці, котрим створюється можливість проголосувати у відповідному приміщенні для голосування. Однак насправді не вся така територія відноситься до виборчої дільниці. До території звичайної виборчої дільниці включаються житлові будинки (їх квартири), гуртожитки, будинки для осіб похилого віку і т.п. З метою якомога більш повного забезпечення виборчих прав громадян до звичайних виборчих дільниць відносять також казарменні приміщення (тобто приміщення, де проживають військовослужбовці строкової служби), а також установи соціальної служби, які займаються обліком осіб, що не мають місця проживання. Таким чином, до території дільниці включаються приміщення, які служать місцем проживання для громадян у сенсі статті 29 Цивільного кодексу України. Саме ці приміщення складають по суті «територію» звичайної виборчої дільниці; інші ділянки території поселення (вулиці, парки, сквери і т.п.) та інші (офісні, виробничі) приміщення, хоча й перебувають формально в межах виборчої дільниці, до її території фактично не належать.

Віднесення обмеженої категорії приміщень до території виборчої дільниці визначається її метою – віднесенням конкретного виборця до конкретного приміщення для голосування. Інакше кажучи, сьогодні критерієм віднесення виборця до звичайної дільниці є адреса його житла у сенсі Закону України «Про свободу пересування і вільний вибір місця проживання в Україні». Розходження у понятійному апараті двох законодавчих актів (Цивільного кодексу України та зазначеного Закону) створюють ряд принципових труднощів щодо такого віднесення, а тим самим щодо формування списків виборців (див. Розділ V).. Ця проблема ускладнюється суперечністю між конфіденційним характером інформації про місце проживання особи, як це визначено статтями 23 та 30 Закону України «Про інформацію» та тлумаченням поняття «конфіденційна інформація», наданим Конституційним Судом України у його рішенні від 30 жовтня 1997 року (справа К.Г.Устименка) [1, с.673], з одного боку, та публічним характером списків виборців, як це вимагається і доктриною (див. [2, с.191; 3, с. 662-663], і виборчим законодавством України (частина п’ята статті 40 Закону «Про вибори народних депутатів України).

Обмеженість змісту поняття «територіальності» щодо звичайних виборчих дільниць виявляється також тим фактом, що до її території не включаються місця тимчасового перебування виборців, можливості пересуватися яких (тимчасово, хоча, можливо, і на тривалий час) обмежені внаслідок їх фізичного або юридичного стану чи умов перебування – хворі у стаціонарному лікувальному закладі; члени екіпажу та пасажири судна, що перебуває у плаванні під Державним Прапором України, особливо за межами її внутрішніх або територіальних вод; працівники полярної (антарктичної) станції України; ув’язнені, що відбувають кримінальне або адміністративне покарання, пов’язане з позбавленням волі; затримані, що перебувають у слідчому ізоляторі; військовослужбовці, що проходять службу у військовій частині (формуванні), дислокованій на значній віддалі від поселень).

Класифікаційною ознакою виборців з обмеженими можливостями пересування є неможливість їх прибуття для голосування на звичайну виборчу дільницю не у зв’язку з особистими фізичними вадами, а внаслідок спеціального режиму закладу чи установи, де вони перебувають, чи фізичними обставинами (наприклад, судно у відкритому морі, військова частина далеко від населеного пункту).

У місцях перебування таких виборців утворюються спеціальні виборчі дільниці. Таким чином, утворення спеціальних виборчих дільниць є засобом забезпечення виборчих прав громадян, зокрема, дотримання принципу загального виборчого права. Водночас дуже умовно можна говорити про територіальність спеціальних виборчих дільниць: кожна з них охоплює скоріше заклад (установу) або його частину, аніж частину території поселення.

Тимчасовість перебування виборця у зазначених місцях (закладах, установах і т.п.) вказує на те, що громадянин не може постійно проживати у відповідному місці, а перебуває у ньому лише певний строк і в зв‘язку з певними обставинами (на лікуванні, для відбування покарання, виконання спеціальних робіт, проходження військової служби тощо). Наприклад, у стаціонарних лікувальних закладах цей термін обумовлюється характером захворювання, травми чи іншого розладу здоров’я, на судні він пов’язаний із строками плавання, в установах кримінально-виконавчої системи визначається вироком суду.

Зауважимо, однак, що критерієм віднесення виборця до спеціальної виборчої дільниці є не проживання, а перебування виборця у відповідному закладі (установі і т.п.). У зв’язку з цим слід мати на увазі, що утворення спеціальних виборчих дільниць містить потенційну загрозу порушення засади однократності включення особи до списків виборців (за місцем проживання – на звичайній виборчій дільниці, а за місцем перебування – на спеціальній).

Достатньо різна природа установ та закладів, у яких утворюються спеціальні виборчі дільниці, породжує широкий спектр відмінностей у порядку організації підготовки і проведення голосування виборців на таких дільницях. Спільною їх рисою є те, що це дільниці на території України, де виборці голосують не за місцем свого проживання.



Таблиця 2. Кількість спеціальних виборчих дільниць, утворених під час виборів 2002, 2004 та 2006 років

Кількість спеціальних виборчих дільниць 2002 рік Вибори 2004 року

(на 31 жовтня 2004 року) 2006 рік у лікарнях 875 1023 1242 в установах кримінально-виконавчої системи 152 183 208 в ізольованих військових частинах 4 3 1 на суднах 108 140 141 на полярній станції 0 1 1 Усього 1139 1350 1593

Сучасне виборче законодавство України не передбачає утворення спеціальних виборчих дільниць у санаторно-оздоровчих закладах, хоча редакції виборчих законів до 2001 року включали такі заклади до числа тих, де утворюються окремі виборчі дільниці. Відмова від обов’язкового утворення у цих закладах виборчих дільниць пов’язана з тим, що особи, які відпочивають у санаторіях, пансіонатах, будинках відпочинку чи інших подібних закладах, як правило, не мають обмежень щодо пересування, викликаних їх фізичним станом чи режимом закладу, а самі такі заклади розміщені у поселеннях, де створюються звичайні виборчі дільниці. Водночас у тих окремих випадках, коли специфіка конкретного закладу встановлює такі обмеження (наприклад, санаторно-лікувальні заклади, що спеціалізуються на хворобах опорно-рухового апарату), спеціальна виборча дільниця у ньому повинна утворюватися.

Доцільно звернути увагу на ще дві проблеми, пов’язані з утворенням спеціальних виборчих дільниць.

По-перше, слід мати на увазі, що діяльність закладів та установ, які відносяться до місць тимчасового перебування виборців з обмеженими можливостями пересування, тісно пов’язана із встановленими правилами (режимами) перебування у них. Так, у стаціонарних лікувальних закладах відповідними підзаконними актами встановлено залежний від типу закладу внутрішній розпорядок, який обмежує можливість хворих, які в них перебувають, вільно пересуватися по території цих закладів, виходу за їх межі. В установах кримінально–виконавчої системи передбачено дотримання вимог роздільного тримання різних категорій засуджених а також у різних дільницях установ кримінально-виконавчої системи, обмеження пересування різних категорій засуджених (див. статті 92, 94-99 Кримінально-виконавчого кодексу України). Вказана відмінність у режимах повинна б мати наслідком утворення в такому закладі чи установі кількох виборчих дільниць. Проте подібна практика по суті відсутня, що мимоволі створює перешкоди у реалізації виборчих прав певними категоріями осіб (винятком може служити утворення трьох виборчих дільниць у міській лікарні м.Червонограда (округ №118, Львівська область).

По-друге, звернемо увагу на те, що з метою уникнення зловживань Закон «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2005 року встановив підстави для утворення спеціальної виборчої дільниці у винятковому порядку (тобто за межами строків, встановлених Законом для створення спеціальних дільниць у загальному порядку) – утворення нового закладу чи установи, де тимчасово перебувають виборці з обмеженими можливостями пересування, непередбачений вихід у плавання судна чи непередбачене утворення (передислокація) ізольованої військової частини. Така вимога закону покладає особливу відповідальність на місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які уповноважені вносити пропозиції щодо утворення спеціальних виборчих дільниць, щодо включення усіх таких закладів чи установ, де перебувають виборці з обмеженими можливостями пересування, до відповідних подань у встановлені законом строки. Практика виборів 2006 року знає кілька випадків, коли виявляли «забуті» стаціонарні лікувальні заклади, де у загальному порядку через недогляд місцевої влади виборчі дільниці не були утворені. Спроби звернутися з поданням до Центральної виборчої комісії щодо утворення таких дільниць у винятковому порядку були безуспішними через відсутність передбачених законом підстав (місто Київ, Луганська і Волинська області [4]).

Закордонні виборчі дільниці призначені для підготовки організації та проведення голосування двох категорій виборців: по-перше, тих громадян України, які з різних підстав проживають або на день виборів перебувають на території іншої держави; по-друге, спеціальної категорії виборців – військовослужбовців України, які на день виборів проходять службу у військовій частині, дислокованій за межами України. У першому випадку закордонна виборча дільниця формально є консульським округом або його частиною на території іноземної держави; у другому – це «територія» дислокації української військової частини (формування) за межами України (фактично – сукупність військовослужбовців).

Кількість закордонних виборчих дільниць під час кількох останніх виборів наведена у Таблиці 3.



Таблиця 3. Закордонні виборчі дільниці на виборах 1999-2006 років Дата проведення виборів Кількість країн, у яких були утворені закордонні виборчі дільниці Кількість закордонних

виборчих дільниць 14.11.1999 57 92 31.03.2002 67 90 31.10.2004 77 123 26.03.2006 78 116

Закордонні виборчі дільниці найбільше засвідчують умовність поняття територіальності, оскільки охоплюють не стільки територію іноземної держави, скільки виборців – громадян України, які перебувають за кордоном; фактично вони тільки визначають місце голосування таких виборців.

Закордонні виборчі дільниці утворюються не у кожній іноземній державі і тим більше не у кожному місці, де перебувають громадяни України. Відсутність українського суверенітету на відповідній території спричиняє суттєве звуження можливостей Української держави створити належні умови для участі виборців, що перебувають за кордоном, у голосуванні, не кажучи про інші форми участі у виборах (зокрема, у передвиборній агітації).

Закордонні виборчі дільниці утворюються при (а не в) представництвах (консульствах) України. Це означає, що представництво як офіційний орган Української держави забезпечує функціонування закордонних виборчих дільниць, утворених при представництві. Однак приміщення для голосування такої виборчої дільниці не зобов’язане міститися у приміщенні відповідного представництва. В окремих випадках такі дільниці можуть бути також утворені при представництві з приміщеннями для голосування за межами приміщення офіційного представництва чи консульської установи України. У такому випадку може бути утворено декілька виборчих дільниць при одному представництві. Практика проведення виборів знає випадки, коли при посольстві України у певній державі утворювалося декілька виборчих дільниць у різних містах цієї держави (див. [5]). Необхідність утворення виборчих дільниць з приміщеннями для голосування за межами офіційних представництв та установ обумовлена тим, що у деяких іноземних країнах значна кількість громадян України компактно проживає в межах відповідного консульського округу, однак на значній відстані від відповідного представництва чи установи. Водночас необхідність забезпечити реальне дотримання вимог виборчого законодавства України в умовах відсутності її суверенітету змушує гарантувати ряд вимог, встановлених законом, щодо виборчих дільниць, приміщення для голосування яких знаходиться за межами приміщення офіційного представництва чи консульської установи України.

Закон встановлює природний поділ виборчих дільниць на чотири види за розміром – великі, середні, малі й особливо малі (див. частину третю статті 19, а також частини другу і третю статті 28 Закону 2005 року). Кількість таких дільниць під час кількох останніх виборів наведена у Таблиці 4.



Таблиця 4. Кількість виборчих дільниць в залежності від розміру (під час виборів 1999-2006 років) Дата проведення виборів Загальна кількість виборчих дільниць В тому числі Малі (включно з особливо малими) Середні Великі Кількість % Кількість % Кількість % 14.11.1999 32922 10253 31,14 12079 36,69 10498 31,89 31.03.2002 33113 10630 32,10 11990 36,21 10493 31,69 31.10.2004 33224 10969 33,01 11447 34,45 10685 32,16 26.03.2006 34039 11417 33,54 11589 34,05 11033 32,41

З Таблиці 4 видно, що протягом 1999-2006 років відбувалося збільшення кількості малих та великих виборчих дільниць, в той час як кількість середніх дільниць зменшується.

Розмір дільниці має певні юридичні наслідки. Це і вимоги до розміру приміщення для голосування, і межі кількісного складу дільничної виборчої комісії. У зв’язку з цим доцільно обговорити проблему верхньої межі розміру дільниці.

Закон 2005 року знизив допустиму верхню межу розміру дільниці з 3000 до 2500 виборців. Проте ця вимога далеко не всюди була дотримана під час виборів 2006 року. Так, у м.Києві із 1024 виборчих дільниць 213 дільниць (майже 21 %) перевищували за розміром 2500 виборців, у тому числі 7 дільниць мали понад 300 виборців. Подібна ситуація склалася у м.Севастополі (з 205 дільниць 35, або понад 17%, перевищували встановлену межу, а 5 – межу в 300 виборців). У Дніпропетровській області таких дільниць було 170 (11 – понад 3000), в Одеській області – 114 (15 – понад 3000), у Львівській області – 100 (19 – понад 3000), в Київській – 98 (17 – понад 3000), Донецькій – 97 (1 – понад 3000).

З дільниць на території України під час виборів 2006 року найбільша кількість виборців, включених у списки виборців, була зафіксована на виборчій дільниці №58 територіального виборчого округу №185 (село Чорнобаївка Білозерського району Херсонської обл.) – 3688 осіб. Зауважимо, що друга дільниця, утворена у цьому ж селі (№59), мала у списку виборців 3556 осіб. Однак ані Центральна виборча комісія, ані інші суб’єкти виборчого процесу не поцікавилися, чому у цьому селі не була утворена третя дільниця.

Водночас елементарний розрахунок показує: якщо пара членів комісії витрачає на обслуговування одного виборця 2 хвилини, то виборча комісія, де бюлетені видають 5 пар членів комісії, за 12 годин неперервної роботи може «пропустити» через дільницю тільки 1800 виборців. Очевидно, що утворення надто великих дільниць розраховане на неповну явку виборців.

Цікаво, що 1800-2000 виборців є статистичною верхньою межею кількості виборців, які проголосували на одній дільниці 26 березня 2006 року. Нам вдалося нарахувати лише 139 дільниць, де кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, перевищила 2000 осіб; це склало 0,4% від усіх утворених дільниць або 1,3% від кількості великих дільниць. У зв’язку з цим виглядає цілком природною вимога встановити верхню межу розміру виборчої дільниці у 2000 виборців, як це неодноразово рекомендувалося Місією спостерігачів ОБСЄ/БДІПЛ.

Становить інтерес також утворення особливо малих виборчих дільниць (з кількістю виборців менше 20 осіб). 2006 року таких дільниць було утворено 184, з яких 97 спеціальних виборчих дільниць з чисельністю від 6 до 19 виборців було утворено на суднах, що перебували у день виборів народних депутатів України у плаванні під Державним Прапором України, та на полярній станції України.

Проте, крім цих, було утворено 11 виборчих дільниць з кількістю виборців, включених у списки виборців, від 1 до 4 осіб. Як правило, це спеціальні виборчі дільниці, утворені у стаціонарному лікувальному закладі або установі кримінально-виконавчої системи. Так, по одному виборцю було включено у списки виборців на дільницях №87 ТВО №39 (м. Донецьк), №48 ТВО №71 (м. Запоріжжя), №184 ТВО №106 (м.Антрацит Луганської обл.); по два виборці – на дільницях №39 ТВО №84 (м.Коломия Івано-Франківської обл.), №82 ТВО № 141 (м.Ізмаїл Одеської обл.), №100 ТВО №207 (м. Чернівці); по три виборці – на дільницях №166 ТВО №115 (м. Золочів Львівської обл.), а також на звичайній виборчій дільниці №8 ТВО №157 у селі Більська Воля (Володимирецький район Рівненської обл.); по чотири виборці – на спеціальних дільницях №94 ТВО №157 (м. Сарни Рівненської обл.), №20 ТВО №103 (м. Луганськ), №137 ТВО №118 (м.Червоноград Львівської обл.).

Відповідно до частини третьої статті 28 Закону 2005 року, для роботи на виборчій дільниці з кількістю виборців менше 50 осіб повинні утворюватись дільничні виборчі комісії у складі 4-6 членів. Проте на дільниці 87 ТВО №39 (м. Донецьк) працювало 3 члени дільничної виборчої комісії. З іншого боку, дільнична виборча комісія виборчої дільниці №94 ТВО №157, де у список було включено 4 виборці, складалася аж з 22 членів, на дільниці №48 ТВО №71 (1 виборець, м. Запоріжжя) – з 18 членів, на дільниці №8 ТВО 157 (3 виборці, м. Сарни) – з 15 членів, дільниця № 184 ТВО № 106 (1 виборець, м.Антрацит) – з 12 членів. Усі ці очевидні порушення виборчого законодавства пройшли поза увагою як Центральної виборчої комісії, так і інших суб’єктів виборчого процесу.

Доцільність утворення виборчих дільниць з такою кількістю виборців сумнівна. З одного боку, вони реалізують принцип загального виборчого права, створюючи умови для голосування кожного виборця, де б він не перебував. З іншого, при такій кількості виборців практично неможливо дотриматися принципу таємного голосування.

Інший рівень територіальної організації виборів традиційно називають в Україні виборчим округом. Цей рівень, як правило, тісно пов’язаний з рівнем (рівнями) встановлення основних чи проміжних результатів виборів (голосування виборців), що визначається виборчою системою. Якщо представницькі мандати (чи єдиний мандат) розподіляються з урахуванням підсумків голосування усіх виборців, говорять про т.зв. об’єднаний електорат (як це традиційно має місце на виборах Президента України, а також при виборах народних депутатів України, що проводилися за пропорційною виборчою системою з єдиними списками кандидатів), і вибори тоді відбуваються в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, який може бути одномандатним (як на виборах Президента України) чи багатомандатним (як на виборах народних депутатів 1998, 2002 та 2006 року). Проте часто при виборах колегіального представницького органу конкретний розподіл мандатів та встановлення осіб, обраних на виборах, відбувається в окремих територіальних одиницях. У цьому випадку говорять про роз’єднаний електорат, а відповідні територіальні виборчі утворення називають виборчими округами. Найбільш типова ситуація з роз’єднаним електоратом виникає при застосуванні мажоритарної виборчої системи (абсолютної чи відносної більшості) з одномандатними округами, коли депутат визнається обраним за підсумками голосування виборців лише «свого» округу, і результати виборів у різних округах жодним чином між собою не пов’язані.

Зазначимо, що подібна ситуація існує і при проведенні місцевих виборів. На виборах сільського, селищного чи міського голови, а також при застосуванні на виборах депутатів місцевої ради пропорційної виборчої системи з єдиними списками (як на виборах обласних, районних та міських рад у 2006 році) маємо справу з об’єднаним місцевим електоратом і єдиним (обласним, районним, міським, селищним, сільським відповідно) виборчим округом; при застосуванні мажоритарної виборчої системи маємо справу з роз’єднаним місцевим електоратом, незалежно від того, чи застосовується система одномандатних округів (як на виборах сільських рад 1998 – 2006 років, а також на виборах селищних і міських рад 1994 – 2002 років), чи система багатомандатних округів (як на виборах сільських рад 1994 року, а також на виборах районних та обласних рад 1998 та 2002 років).

Проте термін «виборчий округ» використовується також і в іншому сенсі, особливо при застосуванні виборчої системи з єдиним загальнодержавним округом (або з кількома великими за територією багатомандатними округами при пропорційній системі). Мова йде про т.зв. «територіальні виборчі округи» як проміжну ланку між виборчою дільницею та великим (загальнодержавним) виборчим округом. Територіальний виборчий округ є проміжним (між виборчою дільницею та виборчим округом, у якому встановлюються результати виборів) просторовим утворенням, покликаним забезпечити управлінський та інформаційний зв’язок між виборчими органами, що утворюються у виборчій дільниці та в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, створити умови для ефективного управління підготовкою та проведенням виборів.

Визначена законом кількість територіальних виборчих округів, на які поділяється територія України, є довільною. Число 225 встановлене «за традицією» і походить із часу застосування змішаної виборчої системи на виборах народних депутатів України. Цікаво нагадати, що на виборах Президента України 1994 року в межах єдиного загальнодержавного виборчого округу утворювалося не 225, а 27 територіальних виборчих округів, межі яких збігалися з межами субнаціональних адміністративно-територіальних одиниць України – областей, Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя; усередині цих округів фактично існувала ще одна проміжна – районна – ланка. Перехід до системи 225 територіальних округів, не пов’язаних безпосередньо з адміністративно-територіальним поділом держави (і мотивований зменшенням залежності виборчих комісій від адміністративного впливу), був уперше здійснений Законом «Про вибори Президента України» в редакції 1999 року.

Ще раз підкреслимо відмінну природу «одномандатних виборчих округів», які функціонували під час виборів народних депутатів України 1998 та 2002 року, і «територіальних виборчих округів», що були утворені під час виборів 2006 року, а також президентських виборів 1999 та 2004 років. Одномандатний округ на виборах народних депутатів України передбачав завершений результат виборів у цій територіальній одиниці – обрання одного народного депутата України. У територіальному виборчому окрузі, як ми вже згадували, встановлення остаточного результату виборів не передбачається.

Зауважимо, що у зв’язку з природою одномандатних округів їх кількість строго визначалася кількістю депутатських мандатів, які розподілялися на засадах мажоритарної виборчої системи (450 у 1990 та 1994 роках, 225 – у 1998 та 2002 роках). Зокрема, тому під час тих виборів закордонні виборчі дільниці включалися до складу одного з одномандатних округів у м.Києві (округу, на території якого знаходилося Міністерство закордонних справ). Зміна статусу округів (від одномандатних до територіальних) та умовність їх кількості (225) при застосуванні виборчої системи з єдиним загальнодержавним виборчим округом дозволяє відмовитися від цього підходу й об’єднати усі закордонні виборчі дільниці у додатковий, закордонний виборчий округ (очевидно, із статусом територіального). Організацію такого окремого, 226-ого закордонного виборчого округу, що дозволило більш повно врахувати специфічну природу закордонних виборчих дільниць, вперше було передбачено Законом України «Про вибори Президента України» у редакції 2004 року.

Хоча для виборів народних депутатів України 26 березня 2006 року було передбачено утворення 225 територіальних виборчих округів на території всієї України, крім того, Законом (без рішення Центральної виборчої комісії з цього приводу) утворено закордонний виборчий округ. Таким чином, фактично утвердився відхід від традиційної кількості округів: проміжна (між виборчою дільницею та загальнодержавним виборчим округом) технологічна ланка територіальної організації виборів складалася з 226 «територіальних» округів.

Суттєво відрізнялися вимоги щодо утворення округів різної природи.

Формування одномандатних виборчих округів під час виборів 1998 та 2002 років (і раніше, у 1990 та 1994 роках) для забезпечення принципу матеріальної рівності виборців, тобто рівності «ваги голосу» кожного виборця, вимагало утворювати такі округи з приблизно однаковою кількістю виборців. Встановлення змісту «приблизної рівності» вперше здійснив закон 1993 року – допустиме відхилення не мало перевищувати 12% орієнтовної середньої кількості виборців в округах; закони 1997 та 2001 років зменшили цю величину до 10%. Щоправда, це все одно не вирішувало характерної для застосування розділеного електорату проблеми рівності ваги голосу, оскільки рівень участі виборців у голосуванні у різних округах був різним.

Інша вимога щодо утворення виборчих округів – як одномандатних, так і територіальних – пов’язана з необхідністю забезпечення управлінських умов, зокрема, наявності інфраструктури зв’язку та доріг; із цих міркувань традиційно передбачається, що округи утворюються з урахуванням адміністративно-територіального устрою на рівні районів і міст обласного (республіканського в Автономній Республіці Крим) значення. Ступінь строгості врахування цієї вимоги залежить від природи округу – одномандатного чи територіального.

Одночасне дотримання згаданих двох вимог викликає значні труднощі; тому при останньому застосуванні змішаної виборчої системи у 2002 році пріоритет був відданий першій вимозі (приблизно рівної кількості виборців), а друга вимога була послаблена: одномандатні округи могли утворюватися з порушенням меж районів та міст обласного значення; проте з дотриманням меж субнаціональних адміністративно-територіальних одиниць (областей, АРК, міст Києва та Севастополя).

Під час виборів Президента України 1999 та 2004 років територіальні виборчі округи за традицією утворювалися з дотриманням обох вимог – з приблизно рівною кількістю виборців та з дотриманням меж адміністративно-територіальних одиниць. Кількісний вимір приблизної рівності відповідними законами не встановлювався; очевидно, ступінь дотримання такої рівності у 2004 році був послаблений, як це видно з Таблиці 5, через пріоритетність другої вимоги. Розходження у розмірі (кількості виборців) територіальних виборчих округів навіть у межах одного регіону могла сягати 2-3 разів (м.Київ, Донецька, Миколаївська, Харківська області). Враховуючи технологічний характер територіальних округів, це не мало принципового значення з точки зору прав виборців.

Вибори народних депутатів України 2006 року, як уже зазначалося, вперше відбувалися за пропорційною системою у єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, у зв’язку з чим територіальні виборчі округи як технологічні територіальні утворення набули такого ж статусу, що й під час виборів Президента України. Закон України «Про вибори народних депутатів України» в редакції від 7 липня 2005 року вперше взагалі відмовився від вимоги приблизно однакової кількості виборців у територіальних виборчих округах.

Дійсно, з огляду на те, що визначальним при встановленні результатів виборів народних депутатів України у 2006 році є єдиний багатомандатний загальнодержавний виборчий округ, а в територіальному виборчому окрузі встановлюється лише проміжний результат, матеріальна рівність (рівність «ваги») голосу виборця забезпечена. Втрата округом статусу основного для встановлення результатів виборів дала можливість змінити критерій для його утворення; на передній план вийшли питання оптимізації управління виборчим процесом. Тому в основу поділу території загальнодержавного виборчого округу на територіальні виборчі округи був покладений інший критерій – приблизно рівної кількості виборчих дільниць у територіальному виборчому окрузі.

При попередньому застосуванні територіальних виборчих округів (під час президентських виборів 2004 року) кількість виборчих дільниць у різних виборчих округах значно коливалася. Так, існували виборчі округи, до складу яких входило 318 виборчих дільниць (№167 у Тернопільській області), і в той же час виборчий округ міг мати лише 45 виборчих дільниць, як це було у територіальному виборчому окрузі №175 (Харківська область). Очевидно, що навантаження на територіальні (окружні) виборчі комісії у таких округах було суттєво відмінним. Тому надалі дотримання старого критерію поділу на округи, який застосовувався у парламентських виборах 1998 та 2002 року, коли утворювались одномандатні округи за рівною кількістю виборців, було не логічним. Зміна критерію дала можливість більш ефективно спланувати та організувати роботу окружних виборчих комісій та їх матеріально-технічне забезпечення, сприяла оптимізації управління виборчим процесом та дала змогу комісіям оперативно реагувати на вирішення поточних проблем організації підготовки та проведення виборів.

У зв’язку з новим підходом до утворення виборчих округів їх кількість у деяких регіонах змінилась. Тенденція змін очевидна – кількість округів зменшилася у більш урбанізованих регіонах, де більшість дільниць – великі, і зменшилася в регіонах, де багато невеликих за чисельністю населення сільських населених пунктів, у кожному з яких необхідно утворити виборчу дільницю. Зауважимо, що на перших порах це викликало деякі непорозуміння політичного характеру.



Таблиця 5. Територіальні виборчі округи 2004 та 2006 років

Назва регіону Вибори народних депутатів України 26.03.2006 р. Вибори Президента України

(голосування 26.12.2004 р.) Кількість округів Кількість дільниць на округ Кількість виборців у списках на окрузі Кількість округів Кількість дільниць на округ Кількість виборців у списках на окрузі Відхилення від середнього значення

на округ

по Україні найменше найбільше в середньому найбільше найменше в середньому найменше найбільше в середньому найбільше найменше в середньому Автономна Республіка Крим 8 127 167 155,6 288959 159274 192539 10 63 155 117,8 181142 115220 154066 -7,54% Вінницька область 11 142 171 152,9 290272 79040 122977 8 98 295 207,9 199349 149413 171119 +2,70% Волинська область 7 128 210 162,1 244797 68612 114464 5 75 272 213,8 161665 152148 156829 -5,88% Дніпропетровська область 12 137 179 149,8 305842 137313 232581 17 55 168 102,6 203718 121502 164745 -1,13% Донецька область 17 101 175 150,4 309063 136362 214215 23 55 163 109,5 238360 101516 162330 -2,58% Житомирська область 10 125 159 146,8 215751 64832 104980 6 114 294 240,7 225611 152696 178944 +7,39% Закарпатська область 5 125 182 155,4 280511 140387 189292 6 100 175 122,7 182775 140484 154711 -7,15% Запорізька область 8 118 171 143,0 347290 92995 189487 9 53 234 123,4 187536 127279 168753 +1,28% Івано-Франківська область 7 117 190 147,9 278749 90255 155397 6 88 232 166,0 192238 152931 178948 +7,39% Київська область 9 125 176 154,1 251806 101058 162736 9 66 206 152,4 207991 129254 162081 -2,73% Кіровоградська область 7 128 157 137,9 203663 73915 118056 5 128 232 193,6 211131 147671 171002 2,63% Луганська область 10 106 184 151,6 269777 114585 192798 12 74 206 121,7 182481 138114 162002 -2,78% Львівська область 14 119 195 152,7 346330 59851 142734 12 53 270 175,4 207212 114405 168396 1,06% Миколаївська область 6 117 205 158,0 395125 73029 160591 6 50 254 156,2 217295 104673 159373 -4,35% Одеська область 10 113 182 150,4 365885 100095 184193 12 61 185 119,3 190463 99064 151727 -8,94% Полтавська область 9 126 164 145,2 254798 93983 138325 8 69 229 160,6 181463 134092 157846 -5,27% Рівненська область 7 113 158 145,7 186029 95659 123656 5 110 260 198,8 184847 157332 172779 3,69% Сумська область 7 129 182 150,0 244289 110789 142150 6 116 221 173,2 245617 134476 166625 0,00% Тернопільська область 8 124 189 146,1 223904 72073 108899 5 86 318 229,6 189193 154778 171458 2,90% Харківська область 11 118 193 155,6 357617 141019 207448 14 45 192 120,0 237757 113273 163028 -2,16% Херсонська область 5 146 167 156,6 286952 133924 178964 5 89 203 153,8 206708 158025 181188 8,74% Хмельницька область 10 104 195 156,8 200744 72593 109121 7 104 289 220,6 200027 136023 157406 -5,53% Черкаська область 8 105 173 139,8 305305 80385 137104 7 61 246 159,7 182002 126292 157574 -5,43% Чернівецька область 4 109 173 137,5 188308 143474 176960 4 105 171 132,0 190425 143666 175549 5,35% Чернігівська область 7 124 190 160,0 235144 103587 135742 6 105 218 181,0 230075 128607 160879 -3,45% м. Київ 7 110 184 146,3 411849 240690 302211 10 60 121 95,7 271158 92358 208321 25,02% м. Севастополь 1 205 205 205,0 308199 308199 308199 2 76 102 89,0 167978 136205 152092 -8,72% Закордонний виборчий округ 1 116 116 116 422137 422137 422137 1 123 123 123 348042 348042 348042 Усього по Україні чи в середньому на округ: 226 101 210 150,77 422137 59851 166353 226 45 318 146,8 348042 92358 166627



Коротко зауважимо, що проблеми територіальної організації місцевих виборів мають дещо інший характер, часто залежний від територіального масштабу адміністративної одиниці, в якій проводяться місцеві вибори. Так, застосування мажоритарної системи одномандатних округів при виборах сільської чи селищної ради буквально «перевертає» співвідношення «виборчий округ – виборча дільниця»: на одній виборчій дільниці можуть бути зосереджені декілька виборчих округів (а у селі, де утворена лише одна виборча дільниця – усі округи!). Пропорційна виборча система усуває такі проблеми, однак часто спричиняє виникнення інших.

На закінчення хочу оприлюднити ідею, яка народилася у середовищі фахівців з виборчих питань – як членів ЦВК, так і народних депутатів. Мова йде про те, щоби мережу територіальних виборчих округів та виборчих дільниць зробити постійною. Це дозволило б розв’язати кілька проблем.

По-перше, постійні виборчі дільниці дозволяють забезпечити стабільну «прив’язку» виборця до місця голосування і обійти заплутану проблему місця проживання як критерію належності виборця до звичайної виборчої дільниці.

По-друге, обмежений термін утворення виборчих дільниць традиційно провокує суттєві порушення від вимог законодавства щодо розміру дільниці, наявності належного приміщення для голосування. Створення і постійний моніторинг мережі дільниць дозволив би без особливої напруги забезпечити контроль ЦВК за дотриманням законодавства у цій частині.

По-третє, заздалегідь відома кількість виборчих дільниць на території України дозволяє також заздалегідь утворити територіальні виборчі округи з дотриманням критерію приблизно рівної кількості дільниць. При цьому можна відійти від стереотипної цифри 225 і продумати ту кількість територіальних округів, яка б забезпечила оптимальний рівень управління організацією підготовки і проведення виборів.

Нарешті, загальновідома мережа територіальних округів та виборчих дільниць дозволить підняти на серйозний організаційний рівень підготовку майбутніх членів окружних та дільничних виборчих комісій, забезпечити його високий професійний рівень під контролем ЦВК.

< Назад   Вперед >
Содержание