І. Еволюція виборчої системи

Виборча система поряд із основними принципами виборчого права відіграє одну із вирішальних ролей у забезпеченні демократичних виборів. Вона є тим стрижнем, стосовно якого формуються і на якому тримаються усі виборчі механізми і процедури.

Досліджуючи трансформацію виборчої системи в Україні, потрібно визначитися з розумінням цього важливого терміну. Термін «виборча система» у широкому розумінні (див [1, с. 362]) означає «порядок організації і проведення виборів до представницьких органів державної влади, місцевого самоврядування і здійснення громадянами своїх виборчих прав. Ґрунтується на принципах виборчого права». У вузькому сенсі виборча система – це «спосіб визначення результатів виборів» [2, с. 43], тобто (для колегіального органу) «спосіб, у який розподіляються депутатські мандати між кандидатами на ці посади залежно від результатів голосування» [3, с. 107]. Саме в такому сенсі найчастіше розуміють виборчу систему, коли її характеризують як «насамперед метод перетворення поданих виборцями голосів у місця в законодавчому органі» [4, с. 1]. Ми будемо в основному дотримуватися такого розуміння, пам’ятаючи, що ця та інші складові виборчої системи у широкому розумінні цього терміну тісно пов'язані між собою. У зв’язку з цим доцільно звертати увагу на механізми та гарантії реалізації основних принципів виборчого права, до яких звичайно відносять такі засади: справжні, періодичні, загальні, рівні, прямі, вільні і чесні вибори, таємне, особисте, одноразове та факультативне голосування [5, с 10].

Виборча система не є суто технічним засобом, вона перебуває у самій серцевині державної системи правління. Тип виборчої системи має безпосереднє відношення до засад формування виконавчої влади (форми державного правління), стосунків між виконавчою та законодавчою гілками влади (реалізації механізму стримувань та противаг), розвитку політичної (партійної) системи суспільства та форми державного устрою (ступінь децентралізації влади). Важливо, щоб обрана виборча система була зрозумілою суспільству, а отже, визнаною справедливою; це сприяє суспільно-політичній легітимізації наслідків виборів та сприйняттю сформованої за її підсумками влади як такої, що отримала від народу право керувати державою.

Водночас проблема застосування тієї чи іншої виборчої системи є переконливою ілюстрацією тези про принципову доцільність (на відміну від критерію правильності) подібних політичних рішень. Ця позиція була підтримана Конституційним Судом України. У своєму рішенні від 26 лютого 1998 року (справа про вибори народних депутатів України, див [6, с 707]). Суд підтвердив позицію, за якою визначення виборчої системи на виборах народних депутатів України, у тому числі встановлення «виборчого порогу» та його кількісний вимір, є питанням «політичної доцільності», а не відповідності основним принципам виборчого права.

Зазначені засади підходу до проблеми адекватної виборчої системи вказали автори спеціального дослідження щодо виборчих систем, проведеного на замовлення Британського парламенту у 1992 році [7]: при виборі системи, за якою голоси виборців повинні перетворюватися у представницькі мандати, доцільно базуватися на двох основних критеріях. По-перше, це критерій наслідків або доцільності (досягнення цих чи інших суспільних чи політичних цілей): передбачення тих результатів у сенсі впливу на суспільно-політичний розвиток, які є бажаними і яких прагнуть досягти рішенням про вибір системи. По-друге, це процедурний критерій, який потребує, щоби система була зрозумілою широким масам виборців і визнавалася ними справедливою.

Виборча система може бути зручним інструментом для впливу на розвиток певних політичних рис демократичного режиму, особливо при парламентському способі формування уряду. Відомі британські дослідники виборчих систем Е.Лейкман і Дж.Ламберт [8, с 17] стверджують, що вдалий вибір виборчої системи для обрання парламенту може забезпечити формування представницького органу, який відображає основні напрями суспільної думки, утворення уряду, що відповідає волі більшості виборців, обрання представників, здатних виконувати владні функції (якість влади). Щодо критеріїв ефективності та стабільності влади, то виборча система сама по собі не визначає їх, але може їм сприяти або перешкоджати.

Для розуміння шляху еволюції виборчої системи України та пов'язаних із цим механізмів реалізації основних принципів виборчого права необхідно оглянути весь шлях розвитку інституту виборів (насамперед до Верховної Ради) у сучасній незалежній Україні, нехай короткий за історичним виміром, однак надзвичайно ємний за своїм змістом і суспільними наслідками.

Вибори 1989 року проводилися ще не Україною, а іншою державою – СРСР, проте відповідний виборчий закон 1988 року заслуговує на розгляд, оскільки яскраво характеризує стартові позиції, з яких почалися процеси демократизації в Україні. Підкреслимо, що це були перші після встановлення тоталітарного радянською режиму альтернативні вибори; водночас деякі їх особливості не дають можливості кваліфікувати їх як справжні.

Безпрецедентною особливістю союзною виборчого закону 1988 року було запровадження інституту «народних депутатів від громадських організацій». За цим законом третина (750 осіб) від загальної кількості народних депутатів СРСР обиралася не шляхом голосування громадян на виборчих дільницях, а «на з'їздах, конференціях або пленумах загальносоюзних органів» визначених законом «громадських організацій», до яких належали КПРС, ВЛКСМ, профспілки (ВЦРПС), а також Академія наук СРСР і деякі інші цілком одержавлені структури. Кількість депутатів від кожної з таких організацій була різною і теж визначалася a priori, до виборів. Отже, замість природного права номінації кандидатів керівні органи таких (досить неоднорідних за своєю формальною природою) організацій отримували право призначення депутатів без звернення до виборців. Таким чином, цей закон вступав у протиріччя з цілою низкою загальновизнаних принципів виборчого права.

Насамперед, порушувався принцип загальних виборів – члени окремих організацій фактично утворювали виборчі курії, які отримували власне представництво. Більше того, обрання депутатів «від громадських організацій» навіть не всіма членами цих організацій, а лише їх керівними органами порушувало загальність їх виборів у межах кожної з цих «курій» і фактично було непрямим (ступеневим).

По-друге, цей анахронічний аналог «куріального» представництва призводив до того, що навіть формально виборці – члени керівних органів громадських організацій – мали не два голоси, як основна маса виборців (у т.зв. територіальному і національно-територіальному виборчих округах), а три чи навіть більше. Очевидно, що вага таких голосів членів керівних органів була суттєво відмінною. Звичайно, це було грубим порушенням основного принципу рівності виборчого права як у його формальному, так і в матеріальному аспекті.

Зрештою, навіть у той час було загальновизнаним, що зазначений спосіб формування третини депутатського корпусу був фактично механізмом призначення цих депутатів.

Іншою унікальною особливістю союзного виборчого закону 1988 року стало те, що висунення кандидатів суб'єктами виборчого права не мало своїм наслідком їх автоматичної реєстрації виборчими комісіями. Фільтром між номінацією та реєстрацією став інститут «окружних передвиборних зборів» з абсолютно довільним складом («не менше половини учасників зборів повинні становити виборці даного округу»), уповноважений відхиляти вже висунуті кандидатури. Знайти аналог такого антидемократичного інституту в історії виборного права неможливо.

Нарешті, законом передбачалося не обрання постійно діючого законодавчого органу – Верховної Ради СРСР, – а значно більш масового З’їзду народних депутатів, який обирав Верховну Раду зі свого складу. Таким чином, вибори парламенту були ступеневими (непрямими).

Поняття виборчої системи мало сенс лише стосовно виборів «народних депутатів від округів» (а не від громадських організацій). При її характеристиці слід звернути увагу на дві складові: перша – стосовно критерію обрання депутатів (вузьке розуміння виборчої системи), друга – стосовно вимог щодо участі виборців у голосуванні (елемент широкого розуміння цього поняття).

Зміст першої складової полягав у тому, що вибори проводилися за мажоритарною системою в одномандатних округах у двох турах: у першому турі голосування для обрання була необхідна абсолютна більшість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні; у другому, в якому брали участь тільки два кандидати (перші за кількістю голосів, отриманих у першому турі), – відносна більшість (стосовно іншого кандидата). За наявності тільки двох кандидатів у першому турі і відсутності серед них переможця другий тур не проводився, і призначалися повторні вибори з новим висуванням кандидатів. Ця система була певним аналогом виборчої системи, яка традиційно застосовується на виборах президента Французької Республіки; саме такий підхід досі використовується на виборах Президента України.

Друга складова цієї виборчої системи передбачала поріг участі виборців у голосуванні: вибори вважалися такими, що не відбулися, якщо в них взяло участь менше половини виборців округу, внесених до списків виборців.

Перелічені особливості значною мірою ґрунтувалися на розумінні ідеї представництва, характерному для радянської ідеології, що виражалася в імперативному характері мандата депутата (депутат вважався представником округу, а не всього народу; законодавчо був передбачений інститут наказів виборців, які зобов'язували депутата домагатися певних конкретних результатів; виборці округу мали можливість відкликання депутата).

Виборчий закон СРСР 1988 року відобразив глибокі внутрішні суспільно-політичні суперечності епохи «перебудови і гласності»; водночас він заклав першооснови альтернативних (хоча й дуже обмежених) виборів і став вихідним пунктом еволюції виборчого законодавства України, а його застосування – джерелом першого суспільного досвіду практичної участі громадян в альтернативних виборах.

Закон УРСР 1989 року «Про вибори народних депутатів УРСР» відображає певний поступ у розумінні суті демократії порівняно із союзним законом 1988 року. В законі 1989 року відсутні інститути «депутатів від громадських організацій» та «окружних передвиборних зборів», а також передбачено прямі вибори складу Верховної Ради. Тим самим у першому власне українському виборчому законі були усунуті найбільш кричущі порушення принципів загальних, рівних, прямих та вільних виборів. Водночас питання модифікації виборчої системи навіть не дискутувалося, вона була тією ж, що й у союзному законі 1988 року.

Якщо виборчий закон 1989 року можна назвати «безпартійним» (оскільки він не передбачав існування інших партій, окрім КПРС), головною рисою першого в незалежній Україні виборчого закону 1993 року став його відверто «антипартійний» характер, дискримінаційний щодо політичних партій, що почали тоді виникати. Закон, правда, вперше декларував роль політичних партій у процесі номінації кандидатів та громадського контролю, не маючи можливості ігнорувати їх реальне існування. Проте він максимально ускладнював участь партій у всіх виборчих механізмах і процедурах порівняно з іншими суб'єктами номінації кандидатів. Насамперед це виявлялося в процедурі номінації кандидатів – дуже громіздкій для політичних партій та максимально спрощеній для інших суб'єктів висування (громадян чи «трудових колективів»). Зокрема, партія, вже зареєстрована Міністерством юстиції, мала пройти повторну реєстрацію у Центральній виборчій комісії (у якій їй могло бути відмовлено), провести конференцію (збори) обласної організації та подати список не менше 100 членів обласної організації із зазначенням дати народження, домашньої адреси, серії і номера паспорта (остання вимога в умовах тодішнього посттоталітарного політичного режиму в Україні була достатньо загрозливою для членів багатьох партій).

Зміни у виборчій системі, передбачені законом 1993 року, мали просто катастрофічні наслідки для формування складу парламенту України. По-перше, незмінною залишилася друга складова виборчої системи 1990 року: був збережений 50-відсотковий поріг участі виборців для визнання виборів «такими, що відбулися». По-друге, перша складова (власне виборча система) – двотурова мажоритарна система абсолютної більшості – була доведена до абсурду в її найбільш послідовному, а тому найменш практичному варіанті. Обраним в одномандатному виборчому окрузі вважався кандидат, який отримував абсолютну більшість голосів, у тому числі і в другому турі. Крім того, кандидат, не обраний в окрузі, втрачав право балотуватися на повторних виборах у цьому окрузі. Унаслідок застосування такої виборчої системи Верховна Рада України другого скликання розпочала роботу, маючи лише трохи більше від двох третин свого конституційного складу, і до кінця скликання жодного дня не працювала в повному складі. За даними А Ткачука [9], у сімдесят одному окрузі з тих, де не було обрано депутата, кандидат-переможець набирав понад 47% голосів (а де-не-де і 49,7%), однак менше від 50%, декілька десятків округів показали дещо нижчий результат переможця. Технологічна можливість такого підсумку була спричинена допущенням голосування не лише за одного з кандидатів, а й «проти всіх», традиційним для пострадянських країн. Отже, воля невеликої кількості виборців (часом менше, ніж 10%), які проголосували в другому турі проти обох кандидатів, виявилася вирішальною і спричинила нерезультативність виборів. Проведення повторних виборів за участю менш популярних кандидатів спричинило наростання апатії виборців, що призводило до низької явки виборців У результаті декілька округів так і не отримали свого представництва протягом усього другого скликання Верховної Ради України. Певний слід від такого досвіду досі присутній у Конституції України 1996 року, прийнятої саме тим другим скликанням: Верховна Рада України вважається повноважною, якщо обрано не менше двох третин від її конституційного складу (частина друга статті 82), хоча застосовувані починаючи з 1998 року виборчі системи виключають таку можливість.

Прийняття Конституції України 1996 року стало важливим етапом у розвитку і становленні українського виборчого законодавства. Розділ III Конституції, спеціально присвячений регулюванню питань виборів та референдумів, закріплює основні принципи виборчого права як невід'ємну вимогу до всіх виборів, які проводяться в Україні. Зауважимо, що в умовах напруженої боротьби на виборах Президента України 2004 року ці, на перший погляд, досить абстрактні положення Конституції дещо несподівано стали нормами прямої дії. Верховний Суд України у своєму історичному рішенні від 3 грудня 2004 року вказав, що глибокі й системні порушення цих основних конституційних принципів не дають змоги визнати формальне проведення виборчих процедур справжніми виборами [10, с 39].

Конституція України 1996 року не містить вказівок на виборчу систему, яка повинна застосовуватися на тих чи інших виборах, залишаючи це предметом регулювання спеціальними законами. Підкреслюємо цей факт у зв'язку з дещо іншим підходом, застосованим у Законі «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (див. нижче).

Негативний досвід виборів 1994 року зламав опір українських політиків, які намагалися зберегти старі, закорінені у досвіді радянського часу традиції проведення виборів. Виборча система, запроваджена законом 1997 року – першим виборчим законом після прийняття Конституції України – різко відійшла від ідеї абсолютної більшості та порогу участі виборців, проте вона все ще мала компромісний характер.

Виборча система, застосована на виборах 1998 року (яка була використана без істотних змін також на виборах 2002 року), була змішаною: половина складу Верховної Ради України обиралася за системою пропорційного представництва, інша половина – за (однотуровою) мажоритарною системою відносної більшості. На відміну від широковідомої німецької змішаної системи, де пропорційна і мажоритарна складові тісно взаємопов'язані, виборча система, застосовувана у 1998-2002 роках в Україні, була простим механічним поєднанням двох зазначених систем.

Основною рисою пропорційної складової була простота, спричинена прагненням зробити спосіб отримання мандатів зрозумілим практично кожному, хто цікавиться політичним життям (згаданий вище процедурний критерій вибору системи [7]). Вибори проводилися в єдиному загальнодержавному виборчому окрузі, з єдиним списком кандидатів від кожної партії (блоку) і з голосуванням лише за список у цілому, без преференцій. Встановлювався виборчий поріг у 4% від кількості виборців, що взяли участь у голосуванні. Зазначимо, що, як і раніше, ця кількість включала голоси, подані «за» (тобто за усі виборчі списки, внесені до виборчого бюлетеня), голоси «проти всіх», а також недійсні голоси (бюлетені). Розподіл мандатів здійснювався за методом найбільших остач, без застосування менш зрозумілих і математично складніших методів дільників. Така система не викликала непорозумінь і була сприйнята як справедлива.

Водночас не слід ігнорувати і роль першого із заданих вище критерію при виборі системи – критерію доцільності. Застосування пропорційної системи повинно було забезпечити структурування політичного спектра України, застосування єдиного округу і єдиного списку мало на меті стимулювати розвиток загальнонаціональних (а не регіональних) партій, а також сприяти уніфікації українського суспільства (послабленню міжрегіональних відмінностей, все ще глибоких внаслідок складної історичної долі різних українських земель), що відповідало унітарному характерові Української держави, встановленому Конституцією України. Такі цілі в основному були досягнуті: за пропорційною складовою до парламенту пройшли вісім партій (блоків) у 1998 році, шість – у 2002 році і п’ять – у 2006 році . Водночас не вдалося уникнути регіонального протистояння на виборах 2006 року, значною мірою започаткованого президентськими виборами 2004 року.

Мажоритарна складова виборчої системи 1998-2002 років базувалася на так званій вестмінстерській моделі (система відносної більшості), яку ще називають «перший отримує мандат» (first past the post). Такий підхід спрощував виборчий процес, даючи змогу провести результативні вибори в один тур, і, без сумніву, він був прийнятий не без урахування досвіду перманентних виборів 1994-1997 років.

Особливістю виборів 1998 року порівняно з наступними (2002 року) стала можливість кандидатів балотуватися одночасно за списком однієї з партій (блоків) та в одномандатному окрузі. Конституційний Суд України своїм Рішенням від 26 лютого 1998 року (див. [6, с.707]) визнав такі положення закону неконституційними, однак водночас вказав, що це рішення не поширюється на вибори 1998 року.

Зазначимо, що суто механічне поєднання двох виборчих механізмів виявило певні суперечності. За пропорційною складовою обиралися кандидати від політичних партій та їх блоків, за мажоритарною складовою переважну кількість місць отримали формально «незалежні» кандидати, які по суті були представниками так званої «партії влади» – неформальної спільноти прихильників консервації правлячого режиму, який уже проявляв суттєві риси авторитаризму. Тому однієї з основних цілей – політичного структурування самого парламенту – змішана виборча система не досягла. Результати виборів у мажоритарних округах кардинально деформували підсумки голосування щодо політичних партій і блоків (див. Розділ ІІ).

Саме це стало причиною намагань напередодні виборів 2002 року змінити виборчу систему, яка застосовувалась на парламентських виборах. Проте ці спроби зіштовхнулися з жорсткою протидією, насамперед з боку тодішнього Президента України. Верховна Рада України 2001 року шість разів приймала виборчий закон, який базувався на застосуванні лише пропорційної системи, і шість разів він повертався до парламенту з «вето» Президента. В результаті компромісу була збережена змішана виборча система зразка 1998 року (з урахуванням згаданого рішення Конституційного Суду України).

Дискусії навколо виборчої системи відновилися у зв'язку з настійними намаганнями певних політичних кіл України внести зміни до Конституції України, спрямовані на зміну форми державного правління. Підсумком чергового політичного компромісу стали дві позиції у Законі «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (Закон № 2222), які стосуються виборів народних депутатів України.

По-перше, змінена редакція статті 81 Конституції запроваджує елементи так званого «імперативного» мандата народного депутата щодо партії (блоку), яка його висувала на виборах. Зауважимо, що посилення залежності народного депутата України від керівництва партії могло бути значно сильнішим, у процесі підготовки до прийняття зазначеного закону вдалося вилучити норму, яка серед підстав припинення повноважень передбачала виключення депутата із фракції, тобто дії, ініційовані не депутатом, а керівництвом партії.

По-друге, прикінцеві та перехідні положення цього Закону приписують провести чергові вибори до Верховної Ради України 2006 року за пропорційною виборчою системою в єдиному окрузі (тобто з єдиними загальнонаціональними партійними списками).

Визначення виборчої системи, здійснене при прийнятті змін до Конституції 2004 року, базувалося значною мірою на аргументах, викладених раніше. Основні питання, які викликали дискусію, були такими:

1. Пропорційна система з жорстким списком кандидатів деперсоніфікує вибори. Опоненти вважали це недоліком, який порушує «зв'язок депутата з виборцями», характерним для мажоритарної системи. Проте перемогла думка, що на цьому етапі важливіше забезпечити чіткий вибір з кількох політичних програм, представлених партіями (блоками).

2. При застосуванні пропорційної системи цілком можливе застосування регіональних списків кандидатів (так званий роз'єднаний електорат). Проте переважила ідея єдиного загальнонаціонального списку, за задумом спрямована на дискримінацію дрібних політичних сил регіонального характеру. Зауважимо, що така дискримінація водночас була дещо пом’якшена зниженням виборчого бар’єру до 3%.

3. Застосування єдиного списку (450 кандидатів) робить технологічно неможливим застосування методу голосування з преференціями. Однак було взято до уваги додатковий аргумент проти цього методу. Застосування преференцій провокує конкуренцію між кандидатами з одного списку, що спричинятиме внутрішнє ослаблення і так не досить міцних організаційно українських партій. У такому випадку переважно рекламуються окремі кандидати з виборчих списків, але не всі кандидати і не список в цілому.

Отже, вибори народних депутатів 2006 року вперше в Україні проводились на засадах пропорційної системи із загальнонаціональними жорсткими виборчими списками у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. У розподілі мандатів депутатів брали участь партії (блоки), виборчі списки яких за підсумками голосування на виборах депутатів набрали не менше трьох відсотків голосів виборців, які взяли участь у голосуванні. Будучи дещо екстремальною (закритий партійний список має включати до 450 кандидатів), сьогодні ця виборча система для України відповідає обом згаданим вище критеріям – як критерію зрозумілості (процедурному), так і критерію доцільності. В результаті до Верховної Ради України обрані народні депутати, які є представниками п’яти політичних сил – двох виборчих блоків, до складу яких входить в сукупності 8 партій, та трьох окремих партій.

< Назад   Вперед >
Содержание