2. Формальные и неформальные отношения в политико-управленческих структурах и обществе

Вследствие отождествления норм с институтами — редуцирование в общественной науке формальных институтов, сводя их к формальным нормам: «институты бывают формальными, то есть закрепленными в писаном виде… В реальной жизни формальными институтами являются конституции, гражданский и другие кодексы, законы, постановления, распоряжения и т. д. Другая группа институтов — неформальные традиции, привычки, стереотипы поведения и другие устойчивые формы взаимодействия между людьми, которые определяются главным образом культурой, психологией и идеологией данного общества».

В таком же ключе понимания социального института может рассматриваться и проблема происхождения формальных и неформальных институтов (норм, правил, законов, норм, предписаний). В отличие от формальных институтов, возникающих в результате политического торга и обеспечиваемых государственным принуждением, «неформальные институты выступают продуктом спонтанной эволюции общества или свободного выбора институциональных норм участниками сделки. Зачастую они основаны на религиозных, идеологических и эмоциональных факторах… и обеспечиваются внутренними установками человека или неорганизованным контролем со стороны общества… Помимо всего прочего, неформальные институты определяют отношение индивидов к различным вариантам «формальных институтов», предлагаемых государством».

Выделяются и три основные модели неформальных институтов: 1) это нормы, определяющие общее отношение к государству как таковому, то есть общий уровень вертикального доверия в экономике и других сферах общественной жизни; 2) существуют нормы, определяющие используемые людьми критерии оценки предлагаемых государством институтов, например, экономическая эффективность, социальная справедливость, свобода, экологическая безопасность и т. д.; 3) нормы, определяющие общественно допустимые ситуации нарушения как формальных предписаний, так и неформальных норм первого и второго значений.

«Возникая как средство координации устойчиво повторяющиеся форм человеческого взаимодействия, неформальные правила: (а) детализируют, трансформируют и развивают писаные нормы, которые заведомо не способны учесть все факторы социального процесса; (б) служат социально санкционированными нормами поведения в сферах, не регулируемых формальными правилами; (в) выступают в качестве внутренне обязательных для индивидов моральных принципов и максим».

В нашем анализе термина «институт» не предполагается отделения формальных и неформальных норм, законов, правил или установлений от формальных институтов в широком понимании последних (см.: Глава 1). «Формальные (по способу установления и контролю) институты всегда включают неформальную составляющую, без учета которой нельзя понять механизмы их функционирования и развития, вектор их возможной трансформации. Не случайно характер соотношения между формальными и неформальными нормами в рамках формальных институтов — одна из задач институционального анализа. Даже такой формальный институт, как армия, невозможно понять без учета неформальной составляющей (дедовщина, избиение солдат офицерами, нелегальная торговля оружием, уклонение от воинской службы, настороженное отношение общества к армии, деятельность солдатских матерей, и др.). Формальные и неформальные нормы не тождественны формальным институтам и выступают их частью. Неформальные же правила игры могут существовать внутри и вне формальных институтов.

Таким образом, весьма сложным образованием является неформальная часть социальных и политических институтов. Данные институты не остаются без движения, а изменяются и принимают новые формы. Помимо укрепления и расширения официальных процедур и правил действуют правила и неофициальные. Это взаимодействие приводит к изменениям в институтах. В свою очередь, данные изменения могут открывать новые благоприятные перспективы для укрепления их статуса, способствовать эффективности власти и управления. Нередко трансформация совершается в интересах организации и расходится с интересами общества. Конфликт с окружением, в который политики и чиновники вступают вопреки номинальным задачам, обусловлен независимостью их интересов от интересов социальной среды и служит существенным критерием для определения, является ли организация эффективной, и в какой степени.

В результате взаимодействия ряда факторов возникают неформальные структуры, действующие внутри и наряду с формальными отношениями. Неформальный элемент политико-бюрократических институтов представляет собой, с одной стороны, связующее звено между непредвиденными условиями ее функционирования и формальными принципами — принципами организационной деятельности, с другой — реакцию на формальные правила и процедуры, и на особые обстоятельства, которые не предусмотрены общими правилами, но требуют индивидуального подхода. Организационный эффект (изменения, реакция) может быть вызван исторической средой и социокультурным окружением. Он определяется традициями, ценностями, образом мыслей, присущим общественности. Организационный эффект также зависит от форм социальной стратификации, интересов групп, положения индивида, общественных качеств персонала — степени активности, уровня квалификации; общественных идеалов. Он может быть обусловлен требованиями, связанными с сохранением целостности политического института (противоречащие ему правила либо не выполняются, либо выполняются частично), возникающими внутри элитарных структур и бюрократии разных центров интересов.

В контексте рассматриваемой нами проблемы взаимоотношения формальных и неформальных структур государственных институтов важным является такое понятие, как «коридоры власти». С его помощью характеризуют взаимодействие властных структур, посредством которых вырабатываются и принимаются политические решения. Это властное взаимодействие практически не институциализировано и отличается некоторыми чертами. Именно в «коридорах власти» происходит процесс политико-бюрократического манипулирования политическими лидерами. Дж. Гэлбрейт в свое время заметил, что только лишь наивный реформатор или тупоумный консерватор может полагать, что бюрократический аппарат способен проводить какие-либо действия, противоречащие его интересам.

В то же время «коридоры власти» являются каналом перемещения политических лидеров («тоннельный эффект» или «эффект ротации» — движение по кругу) при помощи которого одни и те же политики и администраторы не без успеха переходят из одного кресла в другое — из законодательных структур в исполнительные институты и наоборот. Поэтому «коридорам власти» принадлежит значительная роль в создании «политического климата».

Неформальные отношения публичной системы не только сложное, но и противоречивое явление. В современном обществе не всегда можно заранее проследить, как в общественной жизни будут действовать нормы, представленные на «бумаге». В реальной жизни вполне может устраивать как общество, так и властные органы (полностью или частично) наличие определенного правового пространства между формой и содержанием, теорией и практикой. Например, слово «несун» (мелкий вор в советское время) означало известное явление и было всеми терпимо. Другой пример — проституция, которая в недалеком прошлом была официально (формально) запрещена, да и в настоящем не законна на территории Российской Федерации и других государств. Однако на это «социальное зло» институты контроля над правопорядком «закрывают глаза» при условии, если соблюдаются некоторые условия «закрытости» этой деятельности — отсутствуют связи с криминалом, не происходит вовлечение малолетних в такие отношения и т. д.

«Народные суды», «криминальные суды», «трибуналы», «самосуды» представляют собой также частные, неформальные образования, не включенные в официальную правовую систему. Они возникают, как правило, из-за «вакуума» власти и действуют наряду с формальным, правительственным правом, причем не обязательно конфликтуя с законом. Реально действующие законы об азартных играх, фиктивных браках и другие стоят в ряду таких же примеров. Другими словами, это — процессы, формально находящиеся вне закона, но реально сосуществующие с ним. Немало жизненных ситуаций, когда частное, неформальное право вообще не регулируется никакими законами, имея при этом позитивное осуществление — правила жизни в семье, школе, деятельность благотворительных организаций и т. д.

Однако есть неформальные отношения и неофициальные «суды», которые стоят вне закона (противозаконны) как для общества, так и для власти. Деятельность и «правосудие» организованной и прочей преступности, надо полагать, никогда не станут официально признанными в нашем государстве и других странах, хотя эта проблема будет существовать всегда.

Поэтому многие современные социологи и политологи рассматривают, по существу, различные политические системы как рыночный механизм, функцией которого является примирение или балансировка множества конфликтующих интересов, а процесс принятия решений — это процесс сделок, уступок и компромиссов, то есть политический торг. Равновесие достигается, во-первых, за счет того, что система преобразует множество разнообразных требований в некую совокупность наиболее весомых; во-вторых, благодаря борьбе за голоса избирателей между организованными группами, партиями и отдельными политиками, а также между гражданами за то или иное решение правительственных структур.

Наряду с этим российские политические институты и сегодня активно дополняются различного рода неформальными механизмами, присущими, как правило, теневым формам власти в виде политико-административных отношений. Все это позволяет среди многих реальных субъектов выделить аппарат государственной власти (бюрократию), который давно посвятил себя целям получения прибыли от эксплуатации «рабочих» мест, а также групп интересов, считающих этот аппарат главным каналом влияния на принятие и реализацию политических решений. По существу, традиционные принципы «бюрократической тайной политики» в России оказались включенными в «новые технологии власти», способствующие формированию системы «демократии без демократов».

Частные (неформальные) отношения правительственных структур неоднозначны как по направлению своей деятельности, так и по результативности политических решений. Они могут приводить в действие всю систему политики и управления, организующую общество. Структурирование власти в этом направлении означает наличие, помимо правительственных институтов, которые функционируют публично, относительно открыто для общества, еще и других организаций (например, политического лоббирования), которые действуют скрытно, не афишируя свою деятельность, и находящиеся практически вне какого-либо контроля со стороны общества.

Возникновение тайных центров власти непосредственно связано с интересами политических, «бюрократических» и иных элит, нередко опирающихся на них в целях сохранения своего «статус кво» и не полагающихся на эффективность публичных институтов. Неофициальные центры власти появляются в силу различных обстоятельств. Можно выделить три группы факторов, обусловливающих возможность появления тайных организаций, оказывающих влияние на публичную систему официальной власти. В одних случаях создание скрытых структур власти направлено на сохранение существующей системы в ее реакционной модификации, например, организации типа «Бродербонд» в ЮАР, итальянская масонская ложа «Р-2». В других — неправительственные институты создаются для придания стабильности действующим социальным институтам. В таком значении можно рассматривать Бильдербергский клуб, объединяющий представителей элит развитых стран мира в независимости от их идейной ориентации и партийной принадлежности. Наконец, скрытые центры политического влияния образуются для того, чтобы обеспечить эволюционное реформирование общественной системы. Пример — испанская организация «Опус Деи», сыгравшая важную роль в изживании франкизма.

Деятельность тайных центров власти обычно носит замкнутый характер при разной степени институциализированности. Их действенное влияние обеспечивается наличием сильных сторонников, занимающих высокое (формально-неформальное) положение в публичных структурах власти. Распространенным видом воздействия на процесс принятия политических решений и их осуществление является система лоббирования.

В «демократиях» она действует главным образом на представительном высшем властном уровне, в парламенте, где отдельные группы законодателей осуществляют роль проводников влияния «сильных мира сего» — военных, хозяйственников, финансистов и т. д., а также зарубежного политического истеблишмента — например, произраильское лобби в США (заметим, что в США существует не только произраильское лобби, но и имело место, например, пакистанско-афганское, результатом которого являются современные экстремистские организации талибов. Осень 2001 года видоизменила позицию США по отношению к талибам, но этому способствовали известные террористические акты, осуществленные лидерами данного движения). Большое значение имеет и лоббирование через средства массовой информации. Группы давления, представляющие групповые, «классовые», «сословные» и корпоративные интересы тайных неправительственных институтов, постоянно пытаются занять соответствующее место в системе информационной власти.

Таким образом, лоббизм это не просто представление интересов тех или иных социально-политических групп в институтах власти. Он является процессом приведения формальной власти в соответствие с властью фактической.

Лоббированием своих интересов заняты не только официальные институты и множество небольших, малозначимых или маловлиятельных групп. Но давление различных общественных образований на власть — это, в большей степени, периферия лоббизма. Основным стержнем лоббизма является обеспечение принятия решений в интересах ведущих «групп давления» как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпораций.

В «естественно развивающихся государствах» лоббистские отношения более или менее однотипны, механизмы принятия решений «прозрачны», так как отрабатывались «столетиями». Различия преимущественно определяются тем, насколько гласно осуществляется лоббирование, насколько оно подконтрольно праву и гражданским институтам, насколько многообразны субъекты и каналы влияния

< Назад   Вперед >
Содержание