5.1. Основні засади прогнозування та програмування соціально-економічного розвитку

Прогнозування та програмування соціально-економічного розвитку є складовими механізму державного управління та одним з найвагоміших інструментів забезпечення досягнення цілей та реалізації завдань економічної політики держави. Застосування даних інструментів здійснюється на різних рівнях державного управління, які органічно взаємопов’язані один з одним та створюють єдину державну систему економічного прогнозування та програмування. Елементами такої системи є: макроекономічний (загальнонаціональний), регіональний та галузевий рівні. Виділення цих рівнів обумовлено, по-перше, обсягами та специфікою завдань, що повинні вирішуватись на кожному з них, і, по-друге, випливає з розподілу, згідно, діючого законодавства, функцій та повноважень між різними гілками органів державної влади й управління.

Теорія прогнозування та програмування економічного розвитку базується на економічній теорії. Якщо остання вивчає глибинні процесі економічного розвитку, визначає їх сутність, рушійні сили для будь-яких суспільно-економічних формацій, то прогнозування й програмування виступають у якості робочого інструменту визначення величин економічних показників, дозволяють виявити найбільш ефективні шляхи та способи регулювання соціально-економічних процесів у всіх сферах та ланках економічної системи й одночасно виступають у якості методологічної основи при розгляді питань прогнозування та програмування на регіональному рівні. Тобто теорія прогнозування й програмування у системі економічних дисциплін займає проміжне місце між економічною теорією, з одного боку, та прикладними економічними дисциплінами – з іншого. Прогнозування й програмування тісно пов’язані з використанням статистичних показників та методів їх аналізу. При цьому також широко використовуються досягнення й інших галузей науки, особливо математики.

Базовими категоріями даної науки є «прогноз», «програма», «прогнозування та програмування». Розглянемо їх детальніше стосовно регіонального рівня національної економіки та їх місця й ролі у системі управління регіональним розвитком.

В широкому розумінні прогноз – це науково обґрунтоване судження про можливий стан об’єкта у майбутньому, про альтернативні шляхи та строки його досягнення. Прогнози постійно розробляються у таких сферах, як медицина, географія, гідрометеорологія, геологія, екологія, демографія, соціологія, економіка та ін. У державному управлінні використовуються прогнози економічного і соціального (соціально-економічного) розвитку, мета розроблення яких полягає в обґрунтуванні вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів.

Регіональний соціально-економічний прогноз – це система науково обґрунтованих уявлень про напрямки розвитку та майбутній стан економіки регіону. Їх необхідність обумовлена довго тривалістю територіальних проблем, їх комплексним характером (економічний, соціальний, науково-технічний, екологічний та інші аспекти), значним впливом макроекономічної політики на регіональний розвиток.

Прогноз є результатом комплексу послідовних робіт, які називаються прогнозуванням.

Соціально-економічне прогнозування являє собою процес розробки економічних і соціальних прогнозів, який ґрунтується на наукових методах пізнання економічних і соціальних явищ та на використанні усієї сукупності методів, способів та засобів економічної прогностики. Об’єктом соціально-економічного прогнозування є процес розширеного відновлення на конкретній території, предметом – визначення можливого стану економічних об’єктів (регіонів) та альтернативних шляхів його досягнення у майбутньому, дослідження закономірностей та способів розробки регіональних соціально-економічних прогнозів.

Соціально-економічне прогнозування базується на припущенні про те, що майбутній стан економіки значною мірою залежить від її минулого та теперішнього стану. Майбутнє значною мірою містить елементи невизначеності, що пояснюється наступним:

– існує не один, а декілька варіантів можливого розвитку;

– дія економічних законів у майбутньому залежить не тільки від минулого та нинішнього стану економіки, а й від управлінських рішень, які будуть прийняті та реалізовані;

– неповнота ступеню пізнання економічних законів, дефіцит та недостатня достовірність інформації.

Єдність визначеності (детермінованості) та невизначеності є важливою передумовою соціально-економічного прогнозування. За умови повної визначеності майбутнього потреба у прогнозуванні просто би відпала. А при повній невизначеності майбутнього виключається можливість будь-якого прогнозування.

Прогнозування слід розглядати як складову більш широко поняття – передбачення, яке надає випереджаюче відображення дійсності, що ґрунтується на пізнанні законів природи, суспільства та мислення. Існує три форми наукового передбачення: гіпотеза, прогноз і план (програма).

Гіпотеза характеризує наукове передбачення на рівні загальної теорії. На рівні гіпотези надається якісна характеристика досліджуваних об’єктів, яка відображає загальні закономірності їхнього розвитку.

У порівнянні з гіпотезою прогноз має значно більшу якісну та кількісну визначеність та вирізняється більшою достовірністю.

План (програма) являє собою чітку й однозначно визначену ціль та передбачає конкретні дії щодо досліджуваного об’єкта. Характерними ознаками цієї форми передбачення є: визначеність, конкретність, адресність, обов’язковість (або індикативність).

Між прогнозом та планом (програмою) існують суттєві розбіжності. Якщо прогноз за своєю суттю відображає ймовірні, альтернативні шляхи розвитку, то план містить однозначне рішення. Якщо метою планування є прийняття та практична реалізація управлінських рішень, то прогнозування спрямоване на створення науково обґрунтованих передумов для їх прийняття.

Прогнозування можна розглядати, з одного боку, як відносно самостійний інструмент, що забезпечує процес управління соціально-економічним розвитком регіону необхідною інформацією для прийняття оптимальних рішень, а з іншого, воно є необхідною базою для розроблення конкретних планів (програм) соціально-економічного розвитку. До основних функцій прогнозування слід віднести:

1. Науковий аналіз економічних, соціальних, науково-технічних процесів та тенденцій. Такий аналіз включає в себе три стадії: ретроспекція, діагноз та проспекція.

Під ретроспекцією розуміється етап прогнозування, на якому досліджується історія розвитку об’єкта прогнозування для отримання його систематизованого опису. На цій стадії здійснюється збір, збереження та обробка інформації, джерел, які необхідні для прогнозування, оптимізація складу джерел, методів вимірювання та надання ретроспективної інформації, остаточне формування структури та складу характеристик об’єкта прогнозування.

Діагноз – це етап прогнозування, на якому досліджується систематизований опис об’єкта прогнозування з метою виявлення тенденцій його розвитку та вибору моделей та методів прогнозування. Аналіз на цій стадії закінчується не тільки розробкою моделей прогнозування, а й вибором конкретних методів прогнозування.

Проспекція являє собою етап прогнозування, на якому за даними діагнозу розробляються прогнози розвитку об’єкта прогнозування у майбутньому, здійснюється оцінка достовірності, точності чи обґрунтованості прогнозу (верифікація), а також реалізація цілі прогнозу шляхом об’єднання конкретних прогнозів на основі принципів прогнозування (синтез). На стадії проспекції виявляється додатково необхідна інформація про об’єкт прогнозування, здійснюється уточнення раніш отриманої інформації, вносяться корективи у модель об’єкта, що прогнозується, відповідно до отриманої нової інформації.

2. Дослідження об’єктивних зв’язків соціально-економічних явищ у соціально-економічному розвитку регіону.

При безперервному характері прогнозування аналіз його об’єкту здійснюється також безперервно, супроводжуючи всі стадії формування прогнозів. В такий спосіб здійснюється зворотний зв'язок між реальним об’єктом та його прогностичною моделлю. В результаті наукового аналізу господарських процесів та тенденцій, що склались, визначається наскільки прийняті рішення відповідають майбутньому розвитку, виявляються регіональні диспропорції, здійснюються порівняння досягнутого рівня розвитку в регіоні з іншими регіонами країни та світовим досвідом.

3. Здійснення оцінки об’єкта прогнозування, яка базується на поєднанні аспектів детермінованості (визначеності) та невизначеності.

4. Виявлення альтернативних варіантів соціально-економічного розвитку регіону.

5. Накопичення наукового матеріалу для обґрунтованого вибору та прийняття управлінських рішень.

Реалізація функцій прогнозування здійснюється на основі двох підходів: пошукового та нормативного.

Програма соціально-економічного розвитку регіону являє собою документ, в якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємо узгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне розв’язання існуючих у регіоні соціально-економічних проблем, досягнення сталого економічного зростання, а також характеризуються очікувані зміни у стані економіки та соціальної сфери.

Розроблення прогнозних і програмних документів здійснюється на основі:

– комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки;

– оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери, з урахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу цих факторів у перспективі.

Основні засади формування системи прогнозування та програмування в Україні визначаються Конституцією України, Концепцією вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України, Законами України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», «Про державні цільові програми», постановою Кабінету Міністрів України від 26.04. 2003 р., № 621 «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету», нормативними актами Міністерства економки України, яке відповідає за координацію роботи з удосконалення методології стратегічного планування в Україні.

Державне прогнозування й програмування соціально-економічного розвитку регіонів базується на наступних принципах, які закріплені у чинному законодавстві України:

– принципі цілісності, який забезпечується розробленням взаємоузгоджених прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку України, окремих галузей економіки та окремих адміністративно-територіальних одиниць на коротко- та середньо- та довгостроковий періоди;

– принципі об’єктивності, суть якого полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку України розробляються на основі даних органів державної статистики, уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань економічної політики, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також звітних даних із офіційних видань Національного банку України;

– принципі науковості, який забезпечується розробленням прогнозних і програмних документів економічного і соціального характеру на науковій основі, постійним удосконаленням методології та використанням світового досвіду в галузі прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку;

– принципі гласності, який полягає в тому, що прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку є доступними для громадськості. Інформування про цілі, пріоритети та показники цих документів забезпечує суб’єктів підприємницької діяльності необхідними орієнтирами для планування власної виробничої діяльності;

– принципі самостійності, який полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку забезпечує координацію діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування;

– принципі рівності, який полягає в дотриманні прав та врахуванні інтересів місцевого самоврядування та суб’єктів господарювання всіх форм власності;

– принципі дотримання загальнодержавних інтересів, який полягає в тому, що органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування повинні здійснювати розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку виходячи з необхідності забезпечення реалізації загальнодержавної соціально-економічної політики та економічної безпеки держави.

Система прогнозних та програмних документів, що розробляються в Україні, складається з трьох груп: довго -, середньо - та короткострокових документів, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільних політичних процесів, що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, які необхідно здійснити для їх досягнення. Перелік документів для кожної групи, що розробляються на різних рівнях державного управління, наведено у табл. 5.1.

Довгострокові прогнозні та програмні документи розробляються на період понад п`ять років. У них визначаються головні напрями розвитку, стратегічні цілі та структурні пропорції економіки та соціальної сфери. Прикладом таких документів, що розроблені останнім часом, є:

1) Стратегія економічного і соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 роки (схвалено Указом Президента України №493/2004 від 28.04.2004 р.). Державна регіональна політика у даному документі розглядається у якості складової стратегії економічного і соціального розвитку країни, мета якої полягає у створенні умов для динамічного, збалансованого розвитку територій та в усуненні основних регіональних диспропорцій. Відповідно до цієї мети визначені основні завдання та стратегічні орієнтири. Їх висвітленню присвячено розділ 15 Стратегії, який має назву «Здійснення активної державної регіональної політики».

2) Державна стратегія регіонального розвитку на період до 2015 року (затверджена постановою Кабінету Міністрів України №1001 від 21.07.2001 р.). У цьому документі визначаються ключові проблеми регіонального розвитку, пріоритети державної регіональної політики з точки зору загальнонаціональних потреб та інтересів. Більш деталізовано та конкретизовано мету, завдання, проблеми регіонального розвитку та механізм реалізації Стратегії.

Мета даної Стратегії полягає у створенні умов для підвищення конкурентоспроможності регіонів, забезпечення їх сталого розвитку на сучасній технологічній основі, високої продуктивності виробництва та зайнятості населення. Відповідно визначені основні стратегічні завдання державної політики регіонального розвитку:

– підвищення конкурентоспроможності регіонів та зміцнення їх ресурсного потенціалу;

– забезпечення розвитку людських ресурсів;

– розвиток міжрегіонального співробітництва;

– створення інституціональних умов для регіонального розвитку.

3) Регіональні стратегії розвитку окремих регіонів України, які розроблені на основі загальнодержавних стратегічних документів. У цих документах визначаються стратегічні завдання і пріоритети економічного та соціального розвитку конкретної області та її адміністративно-територіальних одиниць, перспективи, цілі та шляхи їх досягнення.

Зазначені документи коригуються один раз на п’ять років з продовженням строку на наступні п’ять років.

У разі потреби, за рішенням Кабінету Міністрів України, можуть розроблятися й інші стратегічні документи.

Значна увага проблемам регіонального розвитку та удосконалення системи управління приділяється у посланнях Президента України, у яких також міститься окремий розділ, присвячений питанням визначення пріоритетів регіональної політики, розв’язання існуючих на регіональному рівні проблем та формування стратегічних пріоритетів регіонального розвитку.

Середньострокові прогнозні і програмні документи розробляються на період до п’яти років на основі довгострокових документів. У них визначаються умови соціально-економічного розвитку, напрями дій та заходи на середньострокову перспективу з метою досягнення стратегічних цілей.

Прикладом документів даної групи є прогнози економічного і соціального розвитку, які в даний час розробляються по всіх регіонах країни.

Середньострокові прогнозні і програмні документи є базою для розроблення короткострокових документів (розробляються на один рік), в яких визначаються цілі, умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік

< Назад   Вперед >
Содержание