Раздел VIII. ФИНАНСЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ 

Глава 44. Социальная политика. Финансирование социального обеспечения и социальной помощи

44.1. Задачи и принципы социальной политики

Баланс социальной и экономической политики представляет собой соотношение целей развития общества и средств их достижения. Конкретными формами этого баланса являются соотношения между накоплением и потреблением, между экономической эффективностью и социальной справедливостью, между различными моделями экономического развития.

Социальная политика — это область политики государства по отношению к формированию жизненного уровня населения, воспроизводству человеческого капитала, оказанию социальных услуг и развитию социальной инфраструктуры на федеральном, региональном и местном уровнях. Социальная политика реализует основные конституционные права граждан. Инструментами реализации социальной политики служат программы, нормы и нормативы финансирования, стандарты, законы, гранты и др.

Как известно, способ распределения определяется способом производства, однако, распределительные отношения, обладая относительной автономией, могут либо тормозить, либо способствовать процессу производства, быть фактором повышения производительности труда. С другой стороны, специфика экономической политики заключается в ориентации на экономический рост и приумножение материального богатства. Это расширяет свободу выбора в сфере распределения и открывает более широкие возможности для реализации социальной политики.

Социальная политика не свободна от общественных идеалов и ценностных ориентации. Она представляет собой основу программ различных партий и общественных групп, их мировоззренческих установок, объект политических разногласий в выборе путей социальноэкономического развития государства. Сложившаяся в том или ином обществе модель социального развития является общественным компромиссом, результатом постоянного поиска общественно-политического баланса, равновесия интересов различных групп и слоев общества.

В социальной политике отражаются циклический характер социального развития и его диалектика, когда старое не отрицается абсолютно, а все положительное в нем воспринимается и ассимилируется на новом витке развития.

Конкретным выражением циклического развития индустриальной цивилизации в течение 200 лет является чередование усиления роли рыночных регуляторов социально-экономической жизни — тенденции к повышению экономической эффективности как самоцели и повышения значимости государственных регуляторов социально-экономических процессов — тенденции к социальной справедливости, социальному равенству.

Как известно из теории длинных волн циклического развития, чередование экономического и социального начал происходит так, что каждое из них поочередно занимает преобладающую роль в соответствии с потребностями исторического развития.

Односторонняя ориентация рыночного хозяйства на экономическую сторону в ущерб социальной на протяжении XIX в. ставило под угрозу существование самих основ рыночной экономики. Чтобы предотвратить такой ход событий, в XIX — XX вв. развитыми странами была предпринята попытка усиления социальных сторон рыночной экономики и стали закладываться основы социального государства. XXI век — век баланса экономической и социальной сторон современной цивилизации.

Сформировались два способа оптимизации социальных и экономических сторон развития общества — радикальный и эволюционный. Первый способ реализовывался в централизованной модели социальной политики, а второй — в западной модели социального государства.

Объединяло обе модели социальной политики то, что вместо индустриального принципа защиты от жизненных рисков утвеждается ответственность государства за уровень жизни всего населения, делается ставка на социальную солидарность, справедливость и адресную помощь, социальные права человека возведены в ранг конституционных прав граждан.

Для обеих моделей характерны усиление социальных функций государства и вместе с тем абсолютный и относительный рост социальных расходов. Это сопровождается повышением роли налоговой системы, усилением воздействия государства на социально-экономическую жизнь людей. Растут издержки реализации социальной политики.

Общим является схожесть основных функциональных направлений социальной политики. Она включает три составные части: социальное обеспечение, социальное страхование и социальное вспомоществование (благотворительность).

44.2. Система социальной защиты: этапы формирования и модели

Формирование системы социальной защиты включает несколько этапов.

1. Выделение из всего населения целевых групп — лиц, нуждающихся в социальной защите. Для этого применяются механизмы контроля и критерии определения семейных доходов.

2. Выбор методов, обеспечивающих целенаправленный характер помощи. С этой целью осуществляется привязка помощи к конкретным регионам страны или социальным группам населения.

3. Оценка уровня жизни, необходимая для правильного определения целевых групп. Для этого осуществляется обследование семейных бюджетов с учетом всех получаемых доходов в денежной и натуральной формах.

С целью определения адресности социальной помощи применяется концепция минимально необходимого уровня потребления. При этом так называемая минимальная потребительская корзина включает набор необходимых товаров и услуг с последующим его расширением. Применяются нормы потребления, соответствующие фактической структуре потребления мало обеспеченных людей.

4. Выбор способов предоставления пособий, дотаций, льгот. Они могут предоставляться в денежной и натуральной формах. Использование талонов на продовольствие или одежду обеспечивает целевое использование выделяемой помощи.

Как уже отмечалось, существуют две модели социальной политики — централизованная (советская) и западная.

Соотношение различных видов социальной защиты для обеих моделей социальной политики характеризовалось домини рующим положением социального обеспечения и социального страхования. Что касается государственной благотворительности, то она играет подчиненную роль.

В процессе исторического развития на рубеже XXI в. центр тяжести в социальной политике перемещается с социальной благотворительности на социальное обеспечение и социальное страхование, с дифференцированного подхода — к всеобщности (универсальности). Хотя это и связано с немалыми ресурсозатратами, с увеличением объема финансовых средств госбюджета, однако, в социальном плане преодолевается чрезмерная социальная стратификация населения по имущественному положению, сокращается беднейший слой населения. Это способствует социальной стабильности и единству общества ценой значительных государственных расходов. Достигнутый в послевоенные годы во многих развитых странах экономический рост позволял гарантировать всем членам общества минимальный уровень потребления, т. е. такой набор потребительских благ, который обеспечивал нормальные условия существования. Более того, в 50—60 годы существовали весьма оптимистические взгляды ученых и политиков не только на уровень, но и на качество жизни, возможности перехода к рациональному и оптимальному потреблению, т.е. установлению наиболее благоприятного для человека объема и структуры потребления.

Чрезмерная ориентация на эгалитарные ценности, когда все члены общества получают равные блага, и требования социальной справедливости как централизованной, так и западной модели социальной системы вплоть до середины 70-х годов выражались в усилении затратных направлений социальной политики.

Объем социального бюджета государства достиг такого уровня, который стал предельным с точки зрения степени налогового бремени. С повышением значимости социальных и налоговых функций государства усилился процесс бюрократизации системы социальной защиты, увеличивались издержки по организации работы государственной службы в социальной сфере.

Развитая система государственных гарантий социальной защиты породила такие негативные социальные явления, как хроническое иждивенчество большей части населения.

В 70-х и 80-х годах сузились экономические возможности для решения социальных задач. Наступил кризис обеих моделей социальной политики.

Кризис затронул те модели социальной системы, которые отличались чрезмерно высокой степенью социализации. Социальное обеспечение как направление социальной политики было преобладающим по сравнению с социальным страхованием и вспомоществованием. Кроме того, при централизованной систме немалую часть социальных расходов брали на себя предприятия. Однако зависимость от государственного бюджета в конечном счете усиливала нагрузку на централизованное финансирование. Более сильные государственные гарантии централизованной модели по сравнению с западной порождали еще большее социальное иждивенчество. Но кризис централизованной модели социальной системы точно так же, как и кризис западной модели, сохранил положительный гуманистический потенциал прежней социальной системы.

Как свидетельствует Декларация Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (Копенгаген, 1995), вектор социального развития в XXI в. будет определяться приверженностью всех стран к концепции ориентации экономики на интересы человека, на более эффективное удовлетворение его потребностей, на рассмотрение вопросов социального развития с позиции уважения человеческого достоинства, равенства и социальной справедливости. Следовательно, концепция рассмотрения человека не как средства, а как цели социально-экономического развития сохраняет свою актуальность в перспективе.

Вложения в человеческий капитал являются самыми эффективными, а качество человеческого потенциала — важнейший фактор экономического прогресса и уровня социально-экономического развития страны. Если выстроить все страны мира по уровню экономического развития и классифицировать их по рейтингу индекса человеческого развития, то мы увидим, что они будут находиться в прямой зависимости от качества человеческого потенциала. Причем и темпы научно-технического прогресса, уровень организации, культуры и производительности труда — это производные от человеческого капитала.

Следовательно, в стратегическом плане вложения в человека — это самые эффективные вложения, имеющие наиболее высокую отдачу.

Недооценка рыночных регуляторов в оптимизации растущих потребностей и ограниченных ресурсных, финансовых возможностей была общей причиной кризиса обеих социальных систем в последние 20 лет. Поэтому естественным витком социально-экономического развития цивилизации новейшего периода, т.е. в рамках среднесрочного цикла, является ставка на усиление роли системы трудовой и предпринимательской мотивации, на индивидуальный принцип зарабатывания эффективным трудом своего материального благополучия, на преодоление уравнительных, иждивенческих тенденций.

44.3. Особенности преодоления финансового кризиса в социальной сфере

Существуют различия в характере переходов России и Запада к преодолению кризиса социальных систем.

Сложность и масштабы решения задач переходного периода в России сопряжены с немалыми издержками и потерями для народа. В отличие от других бывших социалистических стран социальная цена радикальных экономических преобразований оказалась чрезмерно высока. В результате период ожидания населением положительных социальных результатов экономических реформ слишком затянулся, надежды на улучшение благосостояния оказались не реализованными. Этот этап сопровождается значительным ростом дифференциации доходов и имущества населения, поляризацией общества на фоне растущей криминализации экономики и социальной жизни, а также неравномерного перераспределения государственной и муниципальной собственности в процессе массовой приватизации.

Бремя кризиса и экономических реформ легло в основном на обедневшие слои населения. За годы реформ практически произошло исчезновение среднего слоя российского общества как основы его экономической и социально-политической стабильности. В результате значительно сузилась социальная база экономических реформ.

В бывших социалистических странах развитие социально-экономических реформ происходило по благоприятному сценарию. Период спада производства был кратковременным и социальные издержки перехода к рынку оказались невелики. Это позволило безболезненно выйти из кризиса и вступить в стадию экономического роста, что облегчило решение задач повышения благосостояния населения и развития социальной сферы в странах Восточной Европы. Благодаря этому переход к рынку получил широкую социальную поддержку населения.

Развитие реформ в России привело к тому, что системный кризис приобрел хронический характер и возникла ситуация «порочного круга», когда экономический спад ведет к снижению жизненного уровня трудящихся и деградации социальной сферы. А это в свою очередь провоцирует дальнейшее ухудшение экономического положения в стране.

При отсутствии комплексного подхода и без увязки с реальными возможностями государственного бюджета эффективная реализация социальной политики невозможна.

Существует иллюзия выхода из кризиса путем одновременного решения экономических и социальных проблем. Однако социальные проблемы не могут быть быстро решены при отсутствии достаточных финансовых ресурсов и возможности в кратчайшие сроки обеспечить существенный рост производства.

Основой реформ в социальной сфере является разработка социального кодекса РФ и на его основе — принятия пакета необходимых правовых актов социального законодательства.

1. Для обеспечения обоснованности и стабильности финансирования социальной сферы необходимо:

1) четкое разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами власти в решении задач социального развития, соответственно законодательное закрепление за соответствующими уровнями бюджетов достаточных источников доходов;

2) увеличение объема полномочий в решении социальных задач региональных и местных органов власти должно сопровождаться увеличением обеспеченности собственными средствами; передача центром регионам и на места решения социальных вопросов должна проходить с соответствующим перемещением центра тяжести в финансово-налоговой сфере;

3) повышение обоснованности финансовых нормативов путем уточнения состава структуры прожиточного минимума в целом и по регионам, а также постепенного приближения минимальных размеров заработной платы, пенсии, стипендии и социальных пособий к реальной величине прожиточного минимума;

4) для повышения эффективности использования ограниченных ресурсов бюджета, направляемых на финансирование социальных расходов, и во избежание распыления средств необходимо уточнить перечень расходных статей бюджета, относящихся к социальному блоку, объединив их в специальный раздел бюджетной классификации, дав экономическое обоснование размеров отдельных расходов, а также приоритетов в структурном распределении этих расходов.

Для решения задач социальной политики необходима мобилизация государственных внебюджетных фондов социального назначения на основе более четкого разграничения их функций в системе обязательного социального страхования, коренного улучшения механизма учета страхователей, системы сбора страховых взносов, развитие принципов частичной самоокупаемости и самофинансирования, развитие системы добровольного или накопительного страхования.

2. Важную роль играет создание социально-ориентированного механизма бюджетного федерализма, реализация которого должна осуществляться по следующим направлениям:

1) четкое разграничение полномочий и предметов ведения РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления в социальной сфере;

2) отнесение к функциям РФ утверждения и обеспечения общефедеральных социальных гарантий, а также предоставление дополнительных прав и гарантий, вытекающих из особого статуса отдельных субъектов РФ;

3) отнесение к функциям субъектов РФ разработки программ, повышающих уровень обеспечения социальными гарантиями в регионе по сравнению с минимумом социальных гарантий, предусмотренных федеральным уровнем;

4) обоснование нормативов трансфертов регионам на выплату пособий по малообеспеченности;

5) установление пособий по безработице на уровне регионального прожиточного минимума.

В последние годы социальная роль государства оказалась сильно ослабленной: из поля зрения и контроля выпали важнейшие социальные процессы. В результате системный кризис сильнее всего ударил по социальной сфере. Здесь возникли острейшие ситуации, угрожающие национальной безопасности страны: поляризация и деградация социальной структуры, обеднение населения, падение и без того недопустимо низкой цены труда, опасность массовой безработицы, глубокий кризис качества и образа жизни, превращение российского общества в общество противостояния.

3. Долговременной целью социальной политики государства должно стать обеспечение уровня и качества жизни граждан по критериям постиндустриального общества.

Реализация социальной политики в этом направлении должна основываться на ряде основополагающих принципов:

1) стимулировании государством роста капиталовложений в социальную сферу, налаживании контроля за состоянием научно-технического и образовательного потенциалов;

2) формировании государством реального единого социального пространства для реализации основных социальных гарантий в области образования и охраны здоровья на всей территории страны;

3) совмещении социальной защиты населения с ростом экономической эффективности производства на базе концепции социального партнерства;

4) сочетании двух методов решения социальных задач: адаптационного — для трудоспособных и работающих, способных заработать на себя и семью, и защитного — для нетрудоспособных и социально слабых, не имеющих возможности обеспечить свое существование без помощи государства.

К числу адаптационных методов следует отнести активную политику содействия занятости в масштабах, достаточных для воспроизводства населения, социальное партнерство между трудом и капиталом в регулировании заработной платы и распределении доходов, оптимизацию налогообложения и системы социального страхования.

4. Приоритетным направлением в политике доходов должно стать повышение цены труда и реальной заработной платы, увеличение ее удельного веса в доходах населения. Цена труда занижена в России не только по сравнению с уровнем оплаты труда в странах с развитой рыночной экономикой, но и по сравнению с фактической производительностью труда.

В условиях рыночного хозяйства цена труда устанавливается в процессе открытой конкуренции между работодателями и продавцами рабочей силы. В современной России свободная конкуренция на рынке труда сталкивается с серьезными препятствиями, ограничивающими ее воздействие на цену труда. Среди них: совершенно недостаточная мобильность рабочей силы; значительная и все возрастающая в условиях всестороннего кризиса безработица, как открытая и формально зафиксированная, так и скрытая; структурная перестройка народного хозяйства, ставящая те или иные профессиональные группы работников в сложное положение из-за необходимости переквалификации. Все это искажает направленность конкуренции и ее результаты.

Повышение минимальных размеров заработной платы до величины прожиточного минимума и значительный рост на этой основе цены труда является важнейшей и наиболее актуальной социально-экономической задачей российской экономики.

Низкая оплата ограничивает спрос, тормозит технологическое обновление производства и рост производительности труда, что в свою очередь не дает возможности для повышения его оплаты.

5. Одним из наиболее важных и актуальных аспектов социальной роли государства является снижение уровня бедности. Основные ее источники — низкая цена рабочей силы, особенно в бюджетном секторе и ряде кризисных отраслей; низкий размер пенсий; безработица; высокое число иждивенцев в семьях; наличие массы людей, оставшихся в зоне риска: беженцы, лица с ограниченной дееспособностью, граждане, потерявшие постоянный источник дохода и место жительства, асоциальные слои и т.п. Методы борьбы с бедностью:

• введение в генеральное соглашение и другие виды коллективных договоров положения об индексации минимальной оплаты труда в связи с ростом цен;
• укрепление финансовой базы пенсионного обеспечения;
• привлечение к общественным работам;
• увеличение совокупного дохода семьи за счет использования резервов трудоспособности, снижение иждивенческой нагрузки на общество;
• введение индексации пособий по безработице ниже прожиточного минимума, установление дополнительных льгот для безработных родителей в наиболее социально незащищенных семьях;
• сохранение пособий на детей с применением дифференцированного подхода, преимущественное увеличение их для социально благополучных, усиление контроля за обязательностью выплаты детских пособий, государственное регулирование цен на детские товары и др.;
• ориентация фондов обязательного социального страхования на наименее обеспеченные слои населения.

В самое ближайшее время должно быть завершено создание в РФ системы адресной социальной помощи.

6. К числу важнейших задач регулирования социальных процессов относятся предотвращение разрушения социальной сферы, сохранение доступности социальных услуг, усиление вложений государства в человеческий капитал.

Основными формами и инструментами государственного регулирования развития социальной сферы являются:

• стратегические программы развития отраслей социальной сферы и обеспечение их финансирования;
• нормативы и стандарты обеспечения населения социальными услугами;
• регулирование межбюджетных отношений путем выравнивания минимальной обеспеченности по регионам;
• государственные программы, направленные на выход из критических социальных ситуаций;
• система мер экстренного характера, позволяющая ослабить социальную напряженность.

Следует также выделить систему ограничений на коммерциализацию образования и здравоохранения. Степень их коммерциализации требует тесной увязки с политикой доходов, с координацией государственных и негосударственных форм и методов социальной защиты населения.

Совершенствование социальной политики государства включает:

1. Определение основных приоритетов развития социальной сферы на ближайшее время с учетом снижения социальной напряженности. К приоритетам средне- и долгосрочного характера относятся производство техники для образования и здравоохранения, массового внедрения в эти отрасли информационных систем, наукоемкие варианты развития фармацевтической промышленности и т.п.

2. Разграничение основных функций, прав и ответственности между Российской Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. К функциям федерального центра относятся: создание основных гарантий, разработка и обеспечение единых социальных стандартов в охране здоровья и образования с учетом мировых стандартов; создание правовой базы, обеспечивающей доступность социальных благ для всего населения страны; разработка целевых федеральных программ. Государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. При этом контролироваться должны не только учебные и медицинские учреждения, но и состояние потенциала здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска.

3. Поиск путей и механизмов сочетания социальной защиты с повышением экономической эффективности образования и здравоохранения.

Ключевое значение для социальной сферы имеет государственное финансирование, дальнейшее расширение которого связано со следующими мерами:

• установлением целевой фиксированной доли государственных расходов на ее развитие;
• обеспечением перехода образования и здравоохранения на нормативное финансирование;
• созданием правовых и организационных условий для эффективной реализации многоканального механизма финансирования;
• осуществлением взаимоувязанного перемещения социальных функций и их финансового обеспечения в регионы, определением системы финансовой поддержки регионов, исходя из их типологизации по критерию состояния социальной инфраструктуры;
• контролем за целевым расходованием средств из внебюджетных фондов;
• введением максимальных налоговых и кредитных льгот для социальных инвестиций и отраслей, обеспечивающих мобилизацию внебюджетных средств для этих целей.

Модель регулирования занятости, которую предлагается создать, основана на синтезе рыночных принципов и активного участия государства в регламентации правил предпринимательской деятельности, функционирования рынка труда, социальной защиты граждан от последствий безработицы, в ускорении адаптации населения к требованиям рыночной экономики. Для этого в среднесрочной перспективе потребуется:

• создание гибкой системы амортизаторов для смягчения негативных социальных последствий банкротства и санации предприятий;
• отладка механизма многоканальной системы адаптационного обучения и рынка образовательных услуг;
• ускорение формирования партнерских отношений на предприятиях и в регионах; совершенствование системы страхования рисков на рынке труда;
• создание предпосылок для ускорения адаптации населения к новой системе найма, обеспечения конкурентоспособности работников.

Формирование современного кадрового потенциала — сложный воспроизводственный процесс, определяющими факторами которого являются первичное обучение, переподготовка, повышение квалификации кадров. Он имеет два взаимосвязанных аспекта. Один аспект касается профессиональной пригодности работников к труду в условиях динамичного спроса. Другой аспект сопряжен с необходимостью поддержания количественного и структурного соответствия кадрового потенциала потребностям производства.

Большое значение имеет применение механизма, обеспечивающего согласование рынка образовательных услуг и рынка профессий, выявление реальной потребности работодателей в рабочей силе определенного профессионального профиля, проведения мониторинга структуры спроса на рабочую силу, налаживание новой системы взаимоотношений между различными службами, занимающимися проблемами труда, трансформация системы подготовки кадров. Особое значение приобретает функция государства по регулированию сбалансированного соотношения спроса и предложения рабочей силы на рынке труда в качественном отношении.

Трансформация российской экономики и всего общества затрагивает и сферу трудовых отношений. За последние годы произошло много изменений в собственности, оплате труда, занятости работников, в отношениях между администрацией предприятий и трудящимися. Многие из этих изменений ухудшили положение наемных работников. Поэтому регулирование трудовых отношений становится одним из приоритетов социальной политики.

С учетом ориентации на развитие рыночных отношений за государством сохраняется функция установления минимума прав и социальных гарантий для работников, но он может быть расширен через механизм соглашений между органами государственного управления, объединениями предпринимателей и соответствующими профсоюзными комитетами и другими представительными органами работников, а также посредством коллективных и индивидуальных трудовых договоров. Возрастает роль коллективного договора в определении конкретных размеров тарифных ставок, окладов, премий, видов и систем оплаты труда, применяемых на предприятии, а также соотношений в размерах оплаты труда различных категорий персонала.

44.4. Социальные фонды и программы предприятий

Социальные фонды предприятий выполняют важные функции — выступают стимулирующим фактором повышения производительности труда и трудовой мотивацией повышения эффективности общественного производства. Их размеры зависят от производственно-финансовых результатов работы предприятий: объема полученной прибыли и пропорций ее распределения (рис. 44.1). Фонды позволяют активно задействовать человеческий фактор, формировать здоровую базу для социально-партнерских отношений на производстве.

Следует отметить, что на практике в России широко использовалась мотивация коллективного участия в достижении высоких результатов задолго до того, как она была открыта японским менеджментом, и в настоящее время рекламируется как «ноу-хау» современной системы управления.

 

Рис.44.1. Социальные фонды: функции и факторы

В мировой экономической теории и практике существуют две концепции социальной роли бизнеса и социальной ответственности фирм, обусловленные различными ценностными подходами к общественной значимости фирм (рис. 44.2).

 

Рис.44.2. Концепции социальной роли бизнеса и социальной ответственности фирм

1. Согласно одной из этих концепций, фирма реализует только экономические цели и ее социальная ответственность сводится к максимализации оплаты труда работников. Выполняя эту функцию, бизнес обеспечивает занятость работников, а также дивиденды для акционеров.

Активный сторонник этой концепции — один из основателей монетаризма Милтон Фридмен, считающий, что истинная роль бизнеса состоит в использовании его потенциала и ресурсов и деятельности, направленной на извлечение прибыли при условии, что бизнес придерживается правил игры и участвует в открытой конкурентной борьбе, «не прибегая к мошенничеству и обману».

2. Согласно другой концепции, бизнес не должен ограничиваться экономическими целями, он обязан учитывать человеческие и социальные аспекты воздействия предпринимательской деятельности на работников, потребителей и местное сообщество, а также содействовать решению общегосударственных социальных задач. Согласно этой точке зрения, бизнес несет социальную ответственность перед своими работниками и обществом. Он призван добиваться динамического равновесия между экономическими и социальными интересами и задачами современной организации. Эта концепция соответствует требованиям цивилизованного рынка, социально-ориентированной модели рыночной экономики.

Традиционно сложившаяся в нашей стране организационная модель функционирования предприятий в части решения социальных задач имеет много общих черт с современной мировой концепцией социально-мотивационного управления фирмой. Однако успешная реализация этой концепции предполагает наличие объективных предпосылок эффективного роста национальной экономики и рентабельно работающих предприятий. К сожалению, эти условия в нашей стране пока не созданы. Экономический, а точнее, системный кризис, который переживает Россия, со всей остротой поставил проблему элементарной выживаемости самих предприятий и сделал злободневным вопрос о судьбе объектов социального назначения, находящихся на балансе этих предприятий, а также разработки социальных программ на макроуровне.

Проще было бы предприятиям прекратить финансирование содержания своей социально-культурной инфраструктуры, в лучшем случае передать на баланс органов местного самоуправления, а в худшем случае приватизировать и перепрофилировать, освободив тем самым производственную деятельность от груза социальных обязательств и ориентировать ее исключительно на максимизацию прибыли.

Решение будущей судьбы и перспектив развития социально-культурной сферы и социальных программ предприятия требует поиска оптимального равновесия между текущими и перспективными задачами управления производством с учетом российских традиций социальной мотивации труда (рис. 44.3).

С точки зрения стратегического курса экономической реформы — построение эффективно функционирующей рыночной экономики цивилизованного, социально-ориентированного типа с позиции стратегии скорейшего достижения Россией уровня высокоразвитых стран сложившаяся развитая социальная инфраструктура предприятий нуждается не в отказе от нее и не в разрушении, а в структурной перестройке, с тем чтобы более активно задействовать систему социальной мотивации к труду и социальные факторы повышения эффективности производства. При этом целесообразно не развивать такие объекты социальной инфраструктуры, как жилищно-коммунальные службы, организации по бытовому обслуживанию, которые сдерживают мобильность работников и гибкость рынка труда.

 

Рис.44.3. Социальные программы предприятий

Отсутствие финансовых средств на текущее потребление, выплату заработной платы работников в связи с кризисом платежей и несвоевременностью выполнения государством своих финансовых обязательств перед предприятиями ставят их в такое положение, когда они не имеют экономических возможностей дольше содержать свою социальную сферу и вынуждены ее сворачивать, а в некоторых случаях — полностью от нее отказываться. Это разрушает основы социально трудовой стабильности на предприятии и подрывает механизм социально-мотивационного управления (коллективистскую психологию и эгалитарный менталитет, доверительно-партнерские отношения в трудовом коллективе).

Полный отказ предприятий от своей социальной сферы ослабляет социальную мотивацию работника к труду и социальную защиту коллектива в условиях рынка, а также создает трудности для формирования кадровых работников.

С другой стороны, недопустим и другой крайний подход к решению проблем инфраструктуры предприятий, который состоит в переводе всех объектов социального назначения, финансируемых из бюджета, на коммерческие условия хозяйствования с учетом региональных особенностей формирования рынка услуг. Однако полная коммерциализация и приватизация объектов социального назначения привели бы к потере налоговых льгот, предоставляемых социальной сфере и ориентировали бы при нынешних высоких рыночных ценах на ограниченный круг потребителей. Она сопровождалась бы массовой перепрофилирующей организацией социально-культурного назначения. Опыт массовой коммерциализации услуг во многих штатах Америки в 80-х годах показал, что наименьший успех был достигнут в социальных услугах — оказание социальной помощи старикам и инвалидам, охрана здоровья детей, общественная безопасность и т.д., где невозможно измерить производственную техническую эффективность (результативность) и качество предоставления такого рода услуг.

Наиболее приемлемым в современных условиях является такой подход, который занимал бы промежуточное положение между двумя вышеуказанными вариантами. Он предполагает взвешенную оценку на предприятии всех факторов при принятии решения по поводу судьбы конкретного объекта социального назначения.

Практика хозяйствования последних лет показала, что по мере экономического выздоровления предприятий они начинают уделять внимание социальной стороне жизни трудового коллектива. Рентабельно работающие предприятия создают сеть профилакториев, столовых, домов отдыха, спортивно-оздоровительных комплексов и т.п. Особенность социального развития предприятий в новых условиях хозяйствования состоит в том, что центр тяжести переносится от представления социальной помощи работникам предприятий в натуральной форме к ее предоставлению в денежной форме путем разработки и реализации различного рода социальных программ. К ним в первую очередь можно отнести негосударственные пенсионные программы, программы подготовки и переобучения работников, включая финансирование подготовки специалистов высших и средних профессиональных учебных заведений на контрактной основе, а также программы поощрительного туризма с использованием средств фонда социального страхования предприятий, программы по улучшению условий труда и охраны здоровья.

Совершенствование социально-трудовых отношений на предприятии требует укрепления правовой, организационной, а также расширения финансовой основы социальной защиты на уровне предприятий.

Итак, экономическая составляющая и социальная составляющая предприятия взаимосвязаны между собой. Чем лучше развита экономическая составляющая предприятия, тем лучше развивается социальная составляющая, и наоборот. Здесь действует «маятниковый эффект».

Структура социальных мероприятий предприятия фиксируется в коллективных договорах и тарифных соглашениях, в частности: формы, системы и размер оплаты труда; установление надбавок работникам; доплата за работу во вредных и тяжелых условиях труда; трудоустройство; строительство жилья; услуги социально-культурного назначения; социальные льготы пенсионерам, семьям с детьми; медицинское обслуживание, физическая культуры; личное страхование (помимо взносов в государственную систему социального страхования); денежные субсидии (на покупку жилья); подготовка и переподготовка кадров и др.

На основе этого составляется социальный план предприятия, который включает перечисленные выше социальные программы предприятия. Под эти программы рентабельно работающее предприятие выделяет финансовые средства, но это возможно при условии здоровой национальной экономики и эффективно работающих предприятиях.

44.5. Система социального партнерства

В последние десятилетия в мировой экономической теории и практике получила признание концепция социальной направленности предпринимательства и социальной ответственности предприятий. В реформируемой российской экономике особую актуальность приобретает развитие социального партнерства.

Социальное партнерство сводится к тому, что предпринимательство не ограничивается экономической целью — извлечением прибыли, учитывает человеческий и социальный факторы воздействия производственной сферы на работников, градообразующую роль предприятий и социальную роль общества в целом.

Согласно этой концепции работодатели несут социальную ответственность перед своими работниками и обществом и способствуют достижению равновесия между экономическими и социальными интересами. Эта концепция соответствует идеологии социально ориентированной модели рыночной экономики.

Система социального партнерства базируется на комплексном региональном подходе к решению социальных проблем предприятий. В его основе — механизм коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на всех уровнях. В рамках региональных программ социального партнерства получили развитие трехсторонние и двусторонние комиссии, обеспечивающие подготовку и заключение соответствующих соглашений. Это способствует налаживанию взаимоотношений сторон при формировании и реализации социально-экономической политики предприятий и регионов. Особое место в этой системе отводится урегулированию коллективных трудовых споров.

Основными проблемами развития социального партнерства наряду с отсутствием необходимой правовой базы являются медленное формирование организационных структур работодателей и недостаточное развитие системы коллективно-трудового регулирования социально-трудовых отношений в предприятиях всех форм собственности. Результатом этого является снижение мотиваций к высоко производительному труду, формальный подход к заключаемым коллективным договорам.

Общая стратегия развития социального партнерства должна базироваться на таких ведущих принципах, как взаимная экономическая ответственность, стимулирование высокопроизводительного труда, добросовестность в поведении сторон, солидарность.

Механизм реализации социального партнерства включает в себя правовую базу и гарантии со стороны работодателей, а также процедуры взаимодействия субъектов трудовых отношений и органов государственного и муниципального управления и пути достижения консенсуса в рамках примирительных мероприятий.

 

Рис.44.4. Система социального партнерства

Совершенно очевидно, что без законодательно оформленных прав и обязанностей работодателей функционирование системы социального обеспечения работников не может иметь гарантий их безусловного финансирования на приоритетной основе.

В мировой практике хорошо себя зарекомендовали объединения (ассоциации) работодателей, создаваемые как по отраслевому, так и по территориальному принципам. Эти объединения выступают стороной в заключаемых с законодательными и представительными органами власти соглашениями, предусматривающими широкий спектр направлений социально-трудового регулирования. В рамках этих соглашений разрабатываются социальные программы предприятий, что обеспечивает их некоторую унификацию с позиций принципиальных подходов к решению конкретных социальных проблем работников.

Для эффективного решения этих проблем должна быть как можно быстрее сформирована общегосударственная, региональные и местные системы коллективно-договорного регулирования социально-трудовых отношений на основе социальных стандартов, а также государственная служба по урегулированию коллективных трудовых споров.

Разработка социальных программ предприятий в рамках социального партнерства включает:

• права и обязанности работодателя по обеспечению условий труда, отдыха, быта работников, содержанию социальной инфраструктуры предприятий;
• обязанности работодателя по обеспечению прожиточного минимума работников за счет выплачиваемой заработной платы;
• систему стимулирующих выплат, включая премии, поощрительные и компенсационные выплаты;
• взаимодействие социальной инфраструктуры предприятий в рамках одного муниципального образования;
• солидарную ответственность работодателя и органов местного самоуправления в комплексном решении вопросов развития социальной инфраструктуры без ущерба не только для работников предприятия, но и в целом для населения района, города и т.п.

Для социально-экономического развития предприятий в нашей стране были характерны преимущественно отраслевая направленность государственной промышленной политики, особенности управления, отражающие высокую значимость не только экономических, но и социальных факторов развития производства и учитывающие коллективную психологию, а также сильные традиции патернализма в сфере общественных отношений.

Российское предпринимательство на рубеже XX в. отличалось обостренным чувством социальной ответственности работодателей как перед рабочими и служащими своих заводов и фабрик, так и перед местным сообществом. Это проявлялось в создании при промышленных предприятиях своих жилых ком плексов, бань, столовых, клубных и богадельных учреждений, а также благотворительных акциях. В советский период сохранилась преемственность в управлении производством в части функционирования предприятия как целостного социально-экономического организма. Тотальное огосударствление всех сторон общества усилило патернализм на всех уровнях управления, что в большей мере относилось к уровню предприятий. Важная роль отводилась предприятию (администрации и профсоюзам) в соблюдении социальных гарантий в области занятости и производственного обучения работников, совмещения работы и учебы, условий и охраны труда работников (особенно женщин и молодежи, инвалидов), а также в сфере охраны здоровья работника на производстве и социального обеспечения, продолжительности рабочего времени, времени отдыха и отпуска, занятий физкультурой и спортом. В практику социального развития предприятий с учетом их финансовых возможностей вошло предоставление дополнительных социальных льгот к льготам, финансируемым за счет средств государственного бюджета, т.е. установление денежных надбавок к отпускам, пенсиям, снижение планки пенсионного возраста, бесплатное или частично оплачиваемое питание работников на производстве и детей в дошколных учреждениях, компенсация транспортных расходов. В 70-80-е годы наблюдался рост дополнительных льгот и компенсаций, предоставляемых предприятием своим работникам в социально-бытовой и жилищной сфере. Широко стали практиковаться социальная поддержка и помощь в финансировании ЖСК, создании МЖК, приобретении садовых участков, улучшении бытовых условий жизни.

В середине 80-х годов ресурсы предприятий, направляемые на социальное развитие трудового коллектива, составляли одну пятую часть общей суммы финансовых ресурсов, расходуемых на общественные фонды потребления. Считалось закономерным, что общественные фонды потребления, в том числе децентрализованные его части в виде средств предприятий на социальное развитие трудового коллектива, должны расти быстрее, чем фонд оплаты по труду и национальный доход. Ставка на опережающий рост общественных фондов потребления объяснялась необходимостью частичной компенсации низкого уровня заработной платы работников и подконтрольностью централизован ного государственного распределения потребительских благ, а также широкими возможностями для номенклатуры с помощью различных пособий и льгот реализовать принцип фаворитизма.

Серьезный недостаток сложившейся практики распределения материальных благ через общегосударственные фонды потребления состоял в сильном государственном патернализме, который порождал тенденции к уравнительности, социальному иждивенчеству и ограничению мобильности и инициативности работников. Однако общественные фонды потребления при всех их социальных издержках заложили экономический фундамент социальных гарантий, широкой доступности важнейших социально значимых благ: дошкольное воспитание и образование, здравоохранение, культура, организованный отдых населения и особенно детей. Коллективные, совместные формы организации предоставления этих благ и услуг по сравнению с частной организацией оказываются более эффективными с точки зрения использования национального дохода, когда превалирует объективный принцип экономии от масштаба.

Таким образом, реформируемая российская экономика требует адекватного решения проблем социально-трудовых отношений в рамках социального партнерства на всех уровнях государственного и муниципального управления в их тесном контакте с объединениями работодателей. Первоочередная задача — разработка законодательства о социальном партнерстве на федеральном уровне. Перед предприятиями стоит задача определения общей стратегии и тактики выработки и реализации социальных программ, имеющих вполне конкретные и стабильные источники финансирования, предусмотренные в финансовых планах и закладываемые в инвестиционные проекты и программы развития и совершенствования производства.

Содержание

Дальше