3.1. Формирование избирательного законодательства

В России накоплен огромный массив федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов, в совокупности насчитывающий уже несколько тысяч документов. К числу наиболее важных следует отнести Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации", федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "О политических партиях".
В каждом регионе приняты законы субъектов РФ о выборах в законодательные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, о референдумах субъектов РФ и муниципальных референдумах и др. В муниципальных образованиях выборы, референдумы, отзыв выборных должностных лиц регулируются уставами соответствующих муниципальных образований, а также различными муниципальными актами.
Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. было введено "Положение о выборах депутатов Государственной Думы 1993 г." В нем была установлена смешанная избирательная формула, по которой половина депутатов Государственной Думы избиралась по пропорциональной системе и половина — по мажоритарной системе в один тур.
Согласно Положению, в основу которого лег проект закона о выборах, подготовленный под руководством В.Л. Шейниса и Б.А. Страшуна, депутатам, избранным по спискам избирательных объединений и блоков (по так называемым "партийным спискам"), предоставлялась половина мест в парламенте.
Смешанная несвязанная избирательная система включала в себя: списочную пропорциональную систему по общенациональному округу величиной в 225 мандатов и систему простого большинства с голосованием в один тур в 225 одномандатных округах.
По системе большинства выдвигались и независимые кандидаты, и кандидаты от партий. Таким образом, в избирательной системе были представлены два противоположных по воздействию на партийную систему типа избирательных правил. Списочная система должна была, по мнению её создателей, обеспечить высокую степень пропорциональности и т.о. усиливать фрагментацию.
Система простого большинства ограничивала уровень пропорциональности и уменьшала число партий. Важным являлся 5% барьер, пропорциональная система с высоким заградительным барьером склонна ограничивать эффективное число партий Введение рассмотренной системы на выборах депутатов Государственной Думы в значительной мере стало результатом стихийно сложившегося соотношения сил в условиях политической неопределенности.
Положение о выборах — документ нужный. Но его надо было подкрепить другими документами. Одновременно с Положением о выборах указом Президента РФ вводилось Положение о политических объединениях. Многие аналитики полагали, что в этом документе необходимо было заложить нормативные основы для формирования правового статуса политических объединений. При этом основной акцент надо было сделать на создании правовых гарантий приверженности политических партий и движений конституционным основам существующего строя, их отказе не только от силовых способов изменения строя, но и от непарламентских форм борьбы за власть.
Кроме того, как показывает опыт развития российской многопартийности после 1993 г., в Положении о политических объединениях следовало бы закрепить требования к демократизации внутрипартийной жизни (что стало бы тормозом на пути развития вождистских партий и движений тоталитарного типа), ввести дополнительные гарантии против политического экстремизма, максимально четко регламентировать финансовую и производственную деятельность политических объединений (что в какойто мере могло бы препятствовать криминализации политической жизни, сращиванию бизнеса и политики и т.д.).
И, разумеется, необходимо было предусмотреть надлежащие формы государственного контроля за соответствием деятельности политических объединений требованиям законодательства, а также систему санкций (вплоть до лишения права участвовать в выборах) за нарушение данных требований.
Такой подход в определенной мере оградил бы Государственную Думу первого созыва от партий и движений, не желающих платить адекватную цену за право участвовать в формировании и осуществлении государственной власти, и способствовал бы большему пониманию партийными фракциями и депутатскими группами своей роли в качестве института, "с помощью которого воля граждан может осуществляться в периоды между выборами".
Вместо этого законодатель, не поставив никаких содержательных барьеров на пути к получению статуса избирательного объединения, выделил избирательным объединениям и блокам такую долю мест в парламенте, которая превратила их в держателя основного пакета акций в тех ситуациях, когда они имели общий корпоративный интерес.
Именно к таким ситуациям относится принятие Закона об общественных объединениях, в части, касающейся их участия в выборах. Парламентские фракции и депутатские группы, легко забывающие о своих разногласиях, когда дело доходит до их собственных общих интересов, не пошли на сколько-нибудь существенные самоограничения ни в одном из названных выше направлений.
Более того, то обстоятельство, что представительство в парламенте получили избирательные объединения, политический характер которых представляется весьма спорным, в значительной мере обусловило дальнейшую девальвацию статуса субъекта избирательного процесса.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции в 1994 г. был принят базовый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан", который установил качественно новые формы рамочного (единообразного) правового Регулирования основных аспектов организации и проведения выборов в федеральные органы государственной власти, органы
государственной власти субъектов РФ и органы местного само управления.
На основе этого закона на федеральном, региональном местном уровнях были приняты пакеты законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права, призванные в полном объеме гарантировать права и свободы российских граждан в ходе выборов в органы государственной власти и местного самоуправления.
В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. и в последовавшем за ним Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 июня 1995 г. законодатель вообще отказался от какой-либо политической маркировки субъектов избирательного процесса. К избирательным объединениям были отнесены все общественные объединения, зарегистрированные за полгода до объявления дня выборов, уставы которых предусматривали участие в выборах в органы государственной власти.
В результате право участвовать в выборах получили 258 общественных объединений и 111 из них попытались этим правом воспользоваться.
Но главное — в избирательную борьбу в качестве полноправных ее участников вступили организации, обеспечивающие представительство корпоративных интересов (профсоюзов, объединений промышленников и финансистов, отраслевых организаций, имеющих статус общественных, но фактически обслуживающих интересы отдельных министерств, ведомств, крупных акционерных компаний и т.п.), а также объединения, построенные исключительно по национальному или религиозному признаку.
И только благодаря взвешенной и ответственной позиции электората, в Государственной Думе оказались представленными лишь политические объединения, причем именно те из них, политические платформы которых тяготели к наиболее крупным центрам идеологического притяжения в структуре массового сознания россиян.
Закон о выборах 1995 года отменил выборы депутатов Совет Федерации и ввел "правила 12 апостолов", в соответствии с кото-
рыми при разбивке федерального списка на региональные группы кандидатов остаток (т.е. кандидаты избираемые в столице) не мог составлять более двенадцати человек. Эта норма сдерживала выдвижение большого количества кандидатов - москвичей, т.к. в регионах им гораздо труднее собрать необходимое количество голосов, чем в столице. Когда эта норма отсутствовала (закон принят в 1995 г.), Государственная Дума на 63% состояла из депутатов-москвичей. Введение этой нормы не только сократило число москвичей среди думцев по 154 человек (34%), но и способствовало росту активности партийной деятельности в регионах.
Поскольку после выборов 1995 г. ключевые позиции в Думе заняли выдвиженцы политических объединений, их усилиями в новое избирательное законодательство были внесены важные новеллы, ставящие барьеры на пути участия в выборах неполитических по своей природе общественных объединений. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 19 сентября 1997 г. право участия в выборах было предоставлено лишь политическим объединениям граждан (политическим партиям, политическим организациям, политическим движениям).

< Назад   Вперед >
Содержание