Глава 46. Нормативы социальных финансовых затрат

46.1. Государственные минимальные социальные стандарты

Государственные и муниципальные услуги — это общественно полезные функции, осуществляемые органами государственной власти или местного самоуправления, бюджетными учреждениями, а также блага и услуги, предоставляемые ими гражданам и юридическим лицам.

Государственные минимальные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет бюджетов всех уровней, а также государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ.

Минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Система государственных минимальных социальных стандартов формируется при определении финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на единой правовой базе и общих методических принципах. При разработке проектов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов начиная с 1997 г. ежегодно определяются финансовые нормативы их формирования на основе государственных минимальных социальных стандартов. При этом органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления до утверждения государственных минимальных социальных стандартов при разработке соответствующих проектов бюджетов применяют уточненные Правительством РФ социальные нормативы и нормы.

При составлении бюджета каждому главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств и бюджетному учреждению устанавливаются задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг в зависимости от цели их функционирования.

Нормативы финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти. При составлении проекта бюджета выделение средств конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению определяется с учетом нормативов финансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг и задания на предоставление таких услуг.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг используются при расчете финансирования государственного заказа на предоставление государственных или муниципальных услуг, выполняемого государственными, муниципальными унитарными предприятиями и другими юридическими лицами. В этой связи особое значение имеет разработка планов развития государственного и муниципального секторов экономики, в том числе бюджетной сферы.

Составной частью плана развития государственного сектора экономики федерального уровня является сводный план по главным распорядителям бюджетных средств предоставления государственных или муниципальных услуг бюджетными учреждениями.

Формирование государственных минимальных социальных стандартов строится на следующих принципах:

• соблюдение конституционных прав граждан РФ;
• экономическая и социальная обоснованность;
• использование международных критериев их установления;
• ответственность органов государственной и власти и местного самоуправления за их несоблюдение.

Классификация государственных минимальных социальных стандартов включает следующие основные типы:

1) номенклатуру объектов государственной социальной стандартизации, представленную в виде перечней организаций социальной сферы, ассортимента или набора материальных благ и услуг;

2) количественные нормы и нормативы объектов государственной социальной стандартизации в натуральном или стоимостном выражении;

3) нормативы времени предоставления услуг объектами государственной социальной стандартизации;

4) нормативные соотношения объектов государственной социальной стандартизации, выраженные в виде пропорций.

Основными объектами государственной социальной стандартизации являются оплата труда, государственные пенсии, пособия и другие социальные выплаты, льготные бесплатные социальные услуги, оказываемые государственными и муниципальными учреждениями, и другие гарантии социальной защиты.

Государственные минимальные социальные стандарты включают:

• в области оплаты труда — минимальный размер оплаты труда; единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы;
• в области пенсионного обеспечения — минимальные размеры государственных пенсий;
• в области образования — набор общедоступных бесплатных услуг образовательных учреждений, финансируемых за счет средств госбюджета; нормы и нормативы предельной наполняемости классов и групп в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и обеспеченности населения бесплатными образовательными услугами; нормы и нормативы социальной поддержки обучающихся; норматив числа студентов, получающих бесплатное высшее профессиональное образование в государственных высших учебных заведениях;
• в области здравоохранения — перечень видов медицинской помощи, предоставляемой учреждениями здравоохранения бесплатно; набор общедоступных бесплатных услуг по оказанию амбулаторно-поликлинической, стационарной и скорой медицинской помощи, финансируемых за счет бюджетов различных уровней и фондов обязательного медицинского страхования; нормы и нормативы обеспеченности населения медицинской помощью;
• в области культуры — набор общедоступных бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений культуры, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения государственными и муниципальными учреждениями культуры, оказывающими общедоступные и бесплатные услуги;
• в области социального обслуживания населения — набор бесплатных услуг государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания населения, финансируемых за счет бюджетов различных уровней; нормы и нормативы обеспеченности населения услугами учреждений социального обслуживания населения;
• в области жилищно-коммунального обслуживания населения — набор предоставляемых населению льготных жилищно-коммунальных услуг; нормы и нормативы минимального уровня жилищно-коммунального обслуживания населения, устанавливаемые органами исполнительной власти.

Установлен единый методологический принцип: выделение образовательным учреждениям необходимых бюджетных средств осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося по каждому виду и типу образовательных учреждений.

Нормативный подход к определению бюджетных расходов на образование предполагает существенное снижение субъективных факторов в принятии соответствующих решений, позволяет обоснованно определить потребность учреждений в бюджетном финансировании и оптимально распределить выделяемые денежные ресурсы. Одной из задач, решаемых на этой основе, является предоставление самостоятельности учреждениям образования в распределении предоставляемых ресурсов с целью повышения заинтересованности в их эффективном использовании. В качестве базового показателя используется фонд оплаты труда. За основу расчета принимается нормативное соотношение между фондом оплаты труда и суммой других материальных расходов — фондом материального обеспечения.

Реализация государственных минимальных социальных стандартов в регионах гарантируется государством путем закрепления за ними доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, оказания им финансовой помощи из федерального бюджета, предоставления дотаций, субвенций и средств на возвратной основе. Органы исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления осуществляют формирование и исполнение социальных стандартов в пределах закрепленных за ними финансовых ресурсов.

Государственные минимальные социальные стандарты используются в качестве нормативной базы при определении размеров финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. Реализация таких стандартов обеспечивается путем закрепления за регионами адекватных доходных источников и оказания финансовой помощи бюджетам по линии трансфертов из вышестоящих бюджетов.

В настоящее время система территориальных бюджетов не имеет способов обеспечения минимальных социальных стандартов. Для решения этой проблемы возможно использование системы трансфертов либо прямой оплаты услуг на основе федеральных социальных программ.

Некоторые из действующих социальных норм и нормативов приведены в табл. 46.1.

Таблица 46.1
Социальные нормативы и нормы

Показатель	Единица Измерения	Количественная величина	Примечания
1	2	3	4
Культура
Норматив обеспеченности населения учреждениями культуры по их видам			Нормативы обеспеченности объектами культуры на г. Москву и Санкт-Петербург не распространяются
Библиотеки
1. Населенные пункты с числом жителей от 500 чел. До 3 тыс. чел.	Учреждений культуры	1	На территории РФ могут создаваться и действовать библиотеки, различающиеся по формам собственности, целевому назначению, контингенту пользователей, возрастным группам, тематическому и видовому составу фондов и по др. основаниям.
2. Населенные пункты с числом жителей свыше 3 тыс. чел.			Количество библиотек определяется исходя из расчета: 1 библиотека 3-5 тыс. человек
Парки культуры и отдыха
1. Населенные пункты с числом жителей от 10 тыс. чел. До 100 тыс. чел.	Учреждений культуры	1
2. Города с числом жителей свыше 100 тыс. чел.	—	1 парк культуры и отдыха на 100-200 тыс. жителей
Кинотеатры и киноустановки
1. Населенные пункты с числом жителей свыше 50 тыс. чел.	Мест на 1 тыс. жителей в постоянно действующих кинотеатрах	12	Киноустановка действует в каждом клубе
2. Населенные пункты с числом жителей свыше 100 тыс. чел.	Видеосалонов и видеозалов на 100 тыс. жителей	6
Здравоохранение
Норматив обеспеченности больничными учреждениями	Коек на 10 тыс. жителей	134,7	В том числе: больничных – 102; полустационарных – 14,2; в домах сестринского ухода – 18; хосписах – 0,5.
Норматив обеспеченности амбулаторно-поликлиническими учреждениями	Посещений в смену на 10 тыс. жителей	181,5	Снижение норматива связано со снижением реальной обращаемости за последние 5 лет с 12 до 9 посещений на 1 жителя в год
Норматив обеспеченности аптеками
В том числе:
В сельской местности	учреждений	1 на 6,2 тыс. жителей
В городах с числом жителей до 50 тыс. чел.	—	1 на 10 тыс. жителей
В городах с числом жителей от 50 тыс. до 100 тыс.	—	1 на 12 тыс. жителей
В городах с числом жителей от 100 тыс. до 500 тыс. чел.	—	1 на 13 тыс. жителей
В городах с числом жителей от 500 тыс. до 1 млн. чел.	—	1 на 15 тыс. жителей
В городах с числом жителей более 1 млн. чел.	—	1 на 20 тыс. жителей
Нормативы обеспеченности врачами	Человек на 10 тыс. жителей	41	Снижение норматива связано со снижением реальной обращаемости за последние 5 лет с 12 до 9 посещений на 1 жителя в год
Норматив обеспеченности средним медицинским персоналом	Человек на 10 тыс. жителей	114,3
Норматив оснащения санитарным транспортом:
Станция скорой неотложной медицинской помощи	Санитарных автомобилей на 1 учреждение или на 1 тыс. жителей	1 (с носилками) на 10 тыс. жителей
Медицинская помощь на дому	—	1 (без носилок) на 4 тыс. жителей
Кожно-венерологические диспансеры	—	1 (без носилок) на 1 учреждение: дополнительно 1 на 500 тыс. жителей
Психоневрологические диспансеры	—	1 на 75 тыс. жителей; 1 на учреждение или отделение; дополнительно 1 на 500 тыс. жителей диспансеров
Травматологические пункты	—	1 на 1 пункт
сельские участковые больницы, поликлиники, врачебные амбулатории	—	1 (с носилками) на 1 учреждение
Больницы, госпитали на 200 коек	—	1 (с носилками) на 1 учреждение; дополнительно 1 (с носилками) на больницы, имеющие отделение для грудных детей
На 300 коек	—	1 (с носилками) на 1 учреждение дополнительно 1 (с носилками) на больницы, имеющие отделение для грудных детей
Больницы, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации	—	1 (с носилками) и 1 без носилок на 200 тыс. жителей
Физическая культура и спорт
Норматив обеспеченности спортивными сооружениями
По их видам:
Спортивные залы	Тыс. кв. м. На 10 тыс. чел.	3,5
Плоскостные сооружения	Кв. м. На 10 тыс. чел.	19494
Норматив единовременной пропускной способности спортивных сооружений	Чел.	1,9
Норматив производства товаров туристского и спортивного назначения (в ценах 1993 г.)	год	15000
Норматив охвата занимающихся в детских и юношеских спортивных школах	Процентов от числа детей и подростков в возрасте 6-15 лет	20
Норматив охвата занимающихся в системе подготовки спортивных резервов	Процентов от числа молодежи в возрасте 16-20 лет	0,25
Норматив численности тренерско-преподавательского состава	Человек на 10 тыс. чел.	26
Норматив потребности в санаторном обеспечении	Коек на 10 тыс. чел.	58,7
	Коек на 10 тыс. детей	30,65
Нормативы наполняемости классов и групп в образовательных учреждениях
1. норматив числа мест в дошкольных учреждениях			Установлен Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 677
В группах детей: от 2 месяц3ев до 1 года	человек	10
От 1 года до 3 лет	—	15
От 3 лет до 7 лет	—	20
В разновозрастных группах при наличии в группе детей:
Двух возрастов (от 2 месяцев до 3 лет)	—	8
Любых трех возрастов (от 3 до 7 лет)	—	10
Любых двух возрастов от 3 до 7 лет)	—	20
2. норматив наполняемости классов и групп в общеобразовательном учреждении			Установлен Типовым положением об общеобразовательном учреждении, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1008
Наполняемость классов	человек	25
Наполняемость групп продленного дня	—	25	При наличии необходимых условий и средств возможно комплектование классов и групп продленного дня с меньшей наполняемостью, что определяется уставом общеобразовательного учреждения
Нормативы удельных показателей общей площади образовательных учреждений
Нормативы удельных показателей общей площади основных видов дошкольных учреждений :			Утверждены Приказом Министерства образования РФ от 22 апреля 1994 г. № 110
1. Норматив удельных показателей общей площади основных видов дошкольных учреждений для городского строительства:
На 4 группы (до 80 мест)	Кв. м.	15,99 (23,49)
На 6 групп (до 120 мест)	—	15,37 (20,91)
На 8 групп (до 160 мест)	—	14,51 (19,06)
На 10 групп (до 180 мест)	—	15,12 (19,06)
На 12 групп (до 200 мест)	—	13,89 (17,22)
2. Норматив удельных показателей общей площади основных видов малокомплектных дошкольных учреждений с разновозрастными группами:
На 1 группу (до 10 мест)	Кв. м.	15,86 (14,76)
На 1 группу (до 15 мест)	—	14,02 (12,66)
На 2 группы (до 25 лет)	—	13,15 (12,42)
На 2 группы (до 35 мест)	—	14,96 (13,77)
На 3 группы (до 45 мест)	—	15,81 (14,88)

46.2. Социальные стандарты субъектов РФ и муниципальных образований

Систему социальных стандартов, норм и механизмов рассмотрим на примере Республики Татарстан.

Социальный стандарт представляет собой совокупность социальных потребностей населения, а также потребностей на содержание учреждений несоциальной сферы, финансируемых из бюджета, на одном из уровней обеспеченности: минимальном, среднем, рациональном, — выражаемых в социальных нормах и нормативах.

Социальный стандарт на минимальном уровне означает совокупность социальных потребностей населения, а также потребностей на содержание учреждений несоциальной сферы, финансируемых из бюджета и гарантируемых государством.

Социальные нормы и нормативы представляют собой единые или групповые для однородных территорий субъекта РФ параметры социальных потребностей, таких, как обеспеченность продуктами питании, товарами первой необходимости, важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами, а также потребностей на содержание инфраструктуры, в том числе социальной, финансируемой из бюджета.

Система социальных стандартов, норм и механизмов формирования бюджетов субъектов РФ включает:

• социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, а также обеспеченности инфраструктуры, финансируемой из бюджета, в том числе социальной, необходимыми ресурсами;
• алгоритмы и технологии формирования социальных финансовых норм;
• состав, механизмы сбора и поддержки в актуальном состоянии данных о характеристиках социальной инфраструктуры субъекта РФ;
• состав, алгоритмы и технологии формирования стоимостной величины прожиточного минимума и минимального потребительского бюджета;
• алгоритмы и технологии формирования бюджетной потребности на планируемый год субъектов РФ;
• методика бюджетного регулирования.

Система социальных стандартов используется:

• в качестве нормативной базы и инструмента для расчета бюджетной потребности региона;
• для оценки фактического исполнения бюджетов регионов;
• в качестве нормативной базы для системы адресной социальной защиты потребителей товаров и услуг при уходе от дотирования отраслей и видов деятельности;
• для оценки качества жизни населения и условий для его роста.

Социальные стандарты и натуральные нормы обеспеченности населения услугами при пользовании социальной инфраструктурой, обеспеченности социальной инфраструктуры ресурсами, достаточными для ее функционирования, представлены натуральными нормами в разрезе статей затрат экономической классификации расходов бюджетов РФ. Кроме того, в состав норм по конкретным отраслям включены натуральные нормы, специфичные для тех или иных отраслей. Они дифференцирваны по типам или видам учреждений отраслей. Классификация учреждений отраслей на типы и виды произведена по критерию общности норм. Натуральные нормы для каждой статьи расхода представлены тремя значениями для социальных стандартов: минимальный, средний, рациональный.

Финансовые нормы системы социальных стандартов формируются с использованием натуральных норм и цен, тарифов. В качестве основных единиц нормирования приняты: один работающий, один обслуживаемый, воспитанник, обучаемый, один метр квадратный площади, одно учреждение. В зависимости от специфики отрасли используются другие единицы нормирования: одно автотранспортное средство (для городского автотранспорта), один печатный лист (для средств массовой информации).

Для формирования финансовых норм в зависимости от периода времени, на который они формируются, используются дефляторы цен, тарифов. Данные о ценах на товары формируются в результате мониторинга цен на территориях региона. При формировании финансовых норм используются средние значения цен субъекта РФ.

В соответствии со структурой натуральных норм финансовые нормы формируются также для трех уровней бюджетной обеспеченности: минимального, среднего, рационального.

Одно из основных назначений социальных стандартов и норм — нормативная база для расчета бюджетной потребности на планируемый год.

Бюджетная потребность формируется для субъекта РФ в разрезе его территорий, отраслей, статей затрат бюджетной классификации.

В составе социальных стандартов разработан порядок сбора и поддержки в актуальном состоянии характеристик социальной инфраструктуры, осуществляемый в следующей последовательности:

• анализ предлагаемых социальных стандартов и натуральных норм, утверждаемых на уровне исполнительной власти субъекта РФ;
• сбор характеристик о социальной инфраструктуре;
• формирование базы данных цен и тарифов на товары и услуги;
• анализ алгоритмов расчета финансовых норм и бюджетной потребности;
• расчет бюджетной потребности на трех уровнях бюджетной обеспеченности;
• формирование доходной части бюджета субъекта РФ;
• на основе согласования доходной части и бюджетной потребности в разрезе уровней бюджетной обеспеченности формирование повышающих или понижающих коэффициентов и формирование бюджетной потребности, согласующейся с доходной частью бюджета;
• уточнение доходной части всех бюджетов, находящихся в ведении различных органов власти, расположенных на территории субъекта РФ.

Формирование расходной части бюджета с использованием стандартов и норм является основой для применения методики бюджетного регулирования, в основе которой стимулирование территорий к достижению самофинансирования, росту собираемости налогов.

Временные государственные минимальные социальные стандарты применяются при формировании областного бюджета и бюджетов муниципальных образований на соответствующий год. В зависимости от доходов бюджета области, принятых на очередной финансовый год, к финансовым нормативам областным законом о бюджете вводятся уточняющие коэффициенты.

Финансовые нормативы для расчета минимально необходимых расходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований индексируются в соответствии с прогнозируемыми темпами инфляции и нормативными актами РФ.

Минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, составляет потребительскую корзину. Стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы составляют прожиточный минимум.

Прожиточный минимум в целом по РФ используется в следующих целях: для оценки уровня жизни населения при разработке и реализации социальной политики и федеральных социальных программ; для 'обоснования устанавливаемых на федеральном уровне минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат; для формирования федерального бюджета.

Прожиточный минимум в субъектах РФ применяется для:

• оценки уровня жизни населения соответствующего субъекта РФ при разработке и реализации региональных социальных программ;
• оказания необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам;
• формирования бюджетов субъектов РФ.

Потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения в целом по России и в субъектах РФ определяется не реже одного раза в пять лет на основе методических рекомендаций, разрабатываемых с участием общероссийских объединений профсоюзов, в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

В субъектах РФ потребительская корзина устанавливается законодательными и представительными органами субъектов РФ по представлению органов исполнительной власти субъектов РФ с учетом природно-климатических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографическими группами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ.

Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по России в субъектах РФ определяется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязательным платежам и сборам.

Прожиточный минимум, определяемый в целом по России, является основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат.

Минимальный размер оплаты труда и минимальный размер пенсии по старости должны поэтапно повышаться до величины прожиточного минимума.

Семья, среднедушевой доход которой ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ, считается малоимущей и имеет право на получение государственной социальной помощи.

В 1997 и 1998 гг. в Республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях проводились экспериментальные программы по введению адресной социальной поддержки семей, среднедушевой доход которых ниже прожиточного минимума, установленного в этих субъектах РФ.

Содержание

Дальше