Инструменты реализации внешней политики

Разумеется, события 11 сентября 2001 г. внесли серьезные коррективы в подходы США на целом ряде направлений внешней и военной политики. Однако, если отбросить декларации и демонстративные жесты, то практически каждая «новая» инициатива вытекает из предшествовавшего периода и имеет под собой вполне определенную политическую и экономическую основу.

Как справедливо отмечали многие наблюдатели, существует сильное двухпартийное согласие о необходимости продолжения вовлеченности США в мировую политику, решимость поддерживать военную мощь и, полностью осознавая сложность проблем, сохраняющийся оптимизм о возможностях лидерства США в мире. Разница между Бушем-мл. и его предшественниками не в сути, а в стиле. Представления об огромной угрозе и обладание беспрецедентной мощью сдвинуло баланс в сторону унилатерализма, но в видении Бушем-мл. Подтверждением этого тезиса могут служить оценки внешнеполитической деятельности администраций Б. Клинтона и Дж. Буша-мл., делавшиеся по итогам избирательных кампаний, и содержавшие не только критический анализ, но и рекомендации на будущее. Как писал в 2001г. сенатор Джон Ф. Керри, будущий претендент на пост президента США от демократической партии в 2004 г., новой администрации Дж. Буша-мл. придется выслушать от союзников упреки в том, что США в последние годы действовали слишком односторонне, чему доказательством служат отказ от подписания в 1997 г. Конвенции о запрещении пехотных мин, отказ от ратификации Договора о полном запрещении испытаний ядерного оружия и Киотского протокола, невыплата задолженности по взносам в ООН, односторонние санкции против третьих стран, направленные против наших ближайших союзников, торгующих с Кубой или Ираном, угрозы в одностороннем порядке развернуть систему противоракетной обороны.

В исполнительной ветви власти возросли роль министерства торговли и Минфина, а также представителя США по торговле, чьи интересы зачастую приходят в противоречие с более традиционными приоритетами Госдепа и министерства обороны. Учитывая, что роль и ответственность Минобороны изменилась, в его структуре появилось подразделение, отвечающее за операции по поддержанию мира, а также укрепились возможности решения чисто гуманитарных кризисов. В Госдепе была введена новая должность зам. секретаря по глобальным проблемам для решения таких международных вопросов как массовые потоки беженцев и окружающая среда, а также, вопреки стремлениям традиционно настроенных дипломатов заниматься политическим измерением отношений США с другими государствами, усилить обеспечение деловых и экономических интересов за рубежом.

В палате представителей для большинства вновь избранных вопросы внешней политики отошли на задний план, такие вопросы как участие США в деятельности ООН и расширение НАТО решались прежде всего с учетом интересов этнических групп конкретного избирательного округа, а не стратегических интересов США. Даже в Сенате, облеченном гораздо большими правами в сфере международных отношений, уровень дискуссий резко снизился.

Можно констатировать, что с избранием Дж. Буша-мл. ответственные политики из обеих партий призывали к поиску согласованного подхода к вопросам обороны и внешней политики. Так, Н. Гингрич, бывший спикер палаты представителей писал, что несколько проблем требуют межпартийного согласия – увеличение расходов на оборону, создание в той или иной форме системы противоракетной обороны, участие США в международных организациях и сотрудничество с другими странами через международные агентства для борьбы со СПИДом в Африке.

Отсутствуют разногласия по помощи России в модернизации ее экономики и борьбе с коррупцией, содействия перемирию, если не миру, между израильтянами и палестинцами, защите Тайваня от нападения и в тоже время, работе с КНР по модернизации и либерализации, продолжении переговоров с ВТО, противодействии европейским странам в их торговой агрессии, поддержании сплоченности НАТО.

Противостояние между партиями, характерное для периода от вьетнамской войны до конца холодной войны закончено, доказательством чему служат выводы комиссии (двухпартийной) Харта-Рудмена по национальной безопасности США в XXI в.

Предложения комиссии включают в себя реформирование и усиление Госдепа, сокращение ненужных трат и увеличение ресурсов для модернизации Пентагона и придание преподаванию математики и точных наук значения национальной безопасности. Предлагается также создание оборонительной системы, вк5лючая национальную противоракетную оборону, что потребует вложения больших ресурсов в оборонную промышленность, науку и исследования, а также космическую отрасль.

Руководство внешней политикой США осуществляется президентом, но взгляды и предпочтения госсекретаря накладывают свой отпечаток на конкретные решения и оценки, которые, в конечном счете и определяют те или иные позиции по основным проблемам и конфликтам современных международных отношений. Ниже будет отмечена роль, предназначенная для действующего госсекретаря Х. Клинтон. Однако важно, в каких условиях осуществляется конкретная внешнеполитическая деятельность, и какими ресурсами она обеспечивается.

Раздававшаяся в ходе избирательной кампании критика в адрес Госдепа со стороны республиканских претендентов отвечает настроениям многих партийных активистов. Резко негативное отношение к этой институции в какой-то степени подменило господствовавший в 20-30 гг. XX в. изоляционизм и получило наиболее полное выражение в конце 40-х - начале 50-х гг., когда сенатор Маккарти выступал с обвинениями Госдепа в государственной измене. Следующий этап пришелся на конец 70-х, когда контроль над республиканской партией перешел в руки фундаменталистов. Рупором этих настроений выступал известный политик Н. Гингрич, в начале 1990-х возглавивший “рейгановскую контрреволюцию». В 2008 г. уже сенатор Маккейн заявляет, что необходимым для восстановления сильной дипломатии являются изменения в Госдепе и загранслужбе, чья основная задача - представлять политику США остальному миру. Дело не в организационных мерах, хотя определенные упрощения необходимы, надо изменить стиль работы и оценку результатов. Послы должны ясно представлять и твердо защищать интересы США, идеалы свободы и демократии. Эра бесплатного антиамериканизма должна закончиться. Конкретные претензии и обвинения в адрес Госдепа широки и многогранны.

Антиамериканские настроения беспрепятственно растут по всему миру потому, что Госдеп отказался от ценностей и принципов ради приспособления и пассивности. Только реформа сверху донизу и идеологическая перетряска позволят Госдепу эффективно распространять американские ценности.

В Вашингтоне сегодня сталкиваются два взгляда на внешнюю политику США. Один опирается на факты, ценности и последствия. Другой – на процессы, осторожность и приспособление. Конкретный пример: Ливия председательствует в Комиссии ООН по правам человека. Сторонники ценностного и фактологического подхода немедленно отметили, что Ливия-диктатура, поддерживавшая терроризм, не имеет ни морального права, ни доверия для подобного председательства. Взгляд, базирующийся на приспособленчестве, исходит из результатов голосования в ООН и того, что оспаривание моральных и законных претензий Ливии было бы неполитичным и нарушало должный процесс.

Инициативы и призывы создать более эффективный Госдеп насчитывают длительную историю, так же как и сопротивление Госдепа этим усилиям. В 1979 г. посол Лауренс Х. Силберман в “Foreign Affairs» в статье под названием «К президентскому контролю над Госдепом» описал повторяющуюся фрустрацию президентов от их относительной неспособности контролировать и управлять Госдепом. Посол характеризовал деятельность чиновников, занимающих ведущие посты в Госдепе как принципиально несовместимую с демократической теорией США. Он объявил также, что карьерные дипломаты воспринимают политические назначенцев президента как соперников в достижении старших должностей, создавая, тем самым, деструктивное сопротивление линии президента. Это сопровождается трудностями, возникающими при увольнении карьерных дипломатов госсекретарем.

В феврале 2001 г. был опубликован уже упоминавшийся доклад Комиссии по Национальной безопасности XXI века, известной как комиссия Харта-Рудмена. Выводы доклада подтвердились 11 сентября 2001 г., и были осуществлены рекомендации Комиссии – создание Министерства общественной безопасности, реформирование Министерства обороны и др. Комиссия пришла к заключению о том, что Госдеп неработоспособный институт, лишенный ресурсов Конгрессом из-за его неэффективности, и, тем самым, еще более ослабляемый. Только в случае преодоления внутренней слабости, Госдеп сможет стать эффективным лидером общественного мнения и претворения в жизнь национальной внешней политики. Только тогда Госдеп может реально получить значительное увеличение финансирования со стороны Конгресса. Особенно Госдеп страдает от неэффективной организационной структуры, при которой региональные и функциональные задачи не интегрированы, и при которой отсутствуют ответственное управление, отчетность и руководство. Эти соображение были подготовлены еще при администрации Клинтона, и доложены уже республиканскому госсекретарю К. Пауэллу вскоре после его вступления в должность, однако были отвергнуты.

Совет по внешней политике в марте 2003 г. выпустил доклад, в котором объяснил позицию Госдепа тем, что принятие рекомендаций Комиссии Харта-Рудмена потребует коренной реорганизации, которая окажет разрушительное воздействие и потребует слишком много энергии, необходимой для текущей деятельности. Иными словами, Госдеп слишком занят, будучи неэффективным, чтобы заняться внутренней перестройкой с целью повышения эффективности.

Критика Госдепа получила поддержку со стороны видных республиканцев Р. Армитиджа и Дж. Кемпа, утверждающих, что Госдеп сознательно и систематически подрывал внешнюю политику Дж. Буша-мл., что подтверждает, в частности, следующий пример. Обращаясь к группе американских иракцев, Дж. Буш-мл. говорил о своей уверенности в способности иракского народа к самоуправлению, любви к свободе и его способности к процветанию в условиях демократии, такой же как в США. Вскоре в “Лос-Анджелес Таймс» появились утечки из доклада Бюро разведки и исследований Госдепа, авторы которого пришли к выводу, что либеральная демократия в Ираке труднодостижима, свободой выборов воспользуются антиамериканские элементы, а идея трансформации Среднего Востока нереальна.

Известный дипломат Р. Хаас, занимавший пост директора Управления политического планирования Госдепа, стремился ослабить санкции против Ирана, несмотря на то, что администрация считала эту страну частью “оси зла». Президенту, по мнению Р. Армитиджа и Дж. Кемпа, следует потребовать принятия закона эквивалентного Закону Голдуотера-Никольса “О реорганизации Министерства обороны» 1986 г.

На США, как мировом лидере, лежит обязанность ежедневного общения с миром, который не обязан его любить, но должен быть в состоянии и понять, и предвидеть его реакцию. Подъем глобального антиамериканизма, включая левые неправительственные организации, элиту СМИ и большую часть элитных исследователей по всему миру, включая США, еще более увеличивает необходимость комплексной информационной стратегии, направленной на получение поддержки простых людей по всему миру с тем, чтобы их правительства, в свою очередь, поддерживали политику США. Если не предпринять необходимых мер по перестройке всего Госдепа, США вскоре обнаружат себя в состоянии обороны по всем направлениям, кроме военного.

Конкретные рекомендации Н. Гингрича сводятся к нескольким моментам. Внешнеполитическая служба нуждается в децентрализованном руководстве, которое позволит посольствам США защищать свободу и бороться с тиранией. Это потребует послов, понимающих цели президента США и достаточно овладевших новыми методами их достижения и изменения процесса в этом направлении. Для этого потребуется перенести центр тяжести в работе аппарата на общение с местным населением, а не на заполнение бесконечных отчетов в Вашингтон. Подобная работа подразумевает под собой свободное владение местными языками, усвоение новых доктрин и новых возможностей, эффективного и агрессивного представления американских ценностей всему миру. Этот подход предполагает, по крайней мере 40% увеличение кадровой численности с тем, чтобы кадровые дипломаты без ущерба для своей профессиональной деятельности могли расширять своей кругозор, повышать образование и творчески подходить к своим обязанностям. Необходимо также предусмотреть обязательные командировки на длительные сроки: от одного до двух лет, так как пребывание за рубежом вырабатывает больший реализм по сравнению с замкнутой атмосферой Госдепа.

Определенные, в известной мере принципиальные сдвиги происходили и в сфере оборонной политики.

Закон Голдуотера-Николса “О реорганизации министерства обороны» 1986 г. обязал президента США регулярно докладывать конгрессу и американскому народу о стратегии национальной безопасности, однако ни Рейган, ни Буш-ст., ни Клинтон не выступили с идеями, вызвавшими сколько-нибудь серьезные общественные дебаты.

Дж.Буш-мл. 17 сентября 2002 г. нарушил эту традицию, обозначив новые тенденции внешнеполитического курса; прежде всего уравниванием терроризма с тиранией, защита от которой всегда была центральной задачей американской стратегии. В связи с этим, по мнению президента, упреждение должно дополнить, хотя не обязательно во всех случаях, задачи сдерживания и устрашения. “Мы не должны позволить нашим врагам нанести первый удар». Упреждение должно основываться на правовой базе, а также, предпочтительней, на многосторонних действиях, но, в случае необходимости, применяться и в одностороннем порядке, осуществляя тем самым право на самооборону. Упреждение, в свою очередь, предполагает гегемонию. США располагают, и намереваются сохранять военную силу, превосходящую любой вызов, что связано с еще одной новацией – выдвинутой Дж.Бушем-мл. задачей укрепления сотрудничества с великими державам, что, очевидно, контрастирует с установкой Клинтона на обеспечение справедливости для малых государств.

Возникает вопрос, примут ли другие державы подобное превосходство США? Дж. Буш-мл. предполагал две причины положительного ответа. Первая – для других держав предпочтительней наличие в международных отношениях одного гегемона до тех пор, пока он ведет себя прилично, а конфликты переместились в сферу торговли и другие относительно малозначительные вопросы, не стоящие противостояния, что выгодно отличается от прошлого. Вторая – гегемония США приемлема, т.к. связана с определенными ценностями, которые разделяют все страны и культуры, за исключением террористов и тиранов. Именно связь могущества с универсальными принципами побудит другие великие державы принять любые действия США по упреждению тиранов и террористов, даже если они осуществляются единолично. Как показал опыт холодной войны, есть вещи похуже, чем американская гегемония. Дж. Буш-мл. настаивал, что конечной целью американской стратегии должно стать повсеместное распространение демократии, т.е. завершение того, что начал в начале XX в. В. Вильсон.

Доктрина стратегической безопасности отличается от концепций его предшественников: во-первых, своим активизмом; отвергается посылка Клинтона, что движение к демократии и рыночной экономики после холодной войны стало необратимым, и США должны лишь сотрудничать с остальным миром в расширении этих процессов; во-вторых, своей последовательностью, что также отличается от курса Клинтона с его одновременным возвеличиванием и унижением России; в-третьих, серьезным академическим анализом гегемонизма и причины терроризма, в-четвертых, отсутствием противоречий между мощью и принципами.

Такие, как правило, не соглашающиеся друг с другом критики как Б. Скаукрофт и А. Гор, обращают внимание на разнонаправленность задач стратегии национальной безопасности. Ф. Рузвельт одновременно вел войну на два фронта – против Германии и Японии, а стратегия сдерживания Г. Трумэна предполагала противостояние с СССР и поддержку капитализма и демократии в Германии и Японии, в обоих случаях речь шла о войне на разных фронтах против одного и того же врага – авторитаризма и условий, его создающих.

Дж. Буш-мл. рассматривал войну против террора и тирании под тем же углом зрения, что, возможно, являлось ошибкой.

Вся стратегия основывалась на том, что население Ирака предпочтет американскую оккупацию существующему положению, на аплодисментах, а не на стрельбе. Однако было опасно абсолютизировать опыт Афганистана, тем более учитывая последующие события в этой стране. Так Джон Ф. Кеннеди, опираясь на удачи в Иране и Гватемале, дал разрешение на провальную операцию на Кубе.

В основе убежденности Дж. Буша-мл. в моральном превосходстве лежала уверенность в том, что в определенных ситуациях упреждение предпочтительней ничего неделания, что будет поддержано и Конгрессом США, и ООН.

Иной вариант не рассматривался, хотя целый набор многосторонних проблем, таких как Киотский протокол, Договор о полном запрещении испытаний, Международный Уголовный Суд, где США вели себя безответственно, привел к тому, что резервуар поддержки союзников был исчерпан, тогда как необходимость в ней лишь возрастала.

Трумэн понимал, что успех политики сдерживания требовал поражения изоляционизма внутри США. Администрация Буша не связывала внутреннюю политику со стратегией в международных делах.

Самый важный вывод из концепции Дж. Буша-мл. – сдерживание без реформирования авторитарных режимов, успешно применявшееся в холодной войне, более не работает. В начале XXI в. казалось вполне реальным решить идеалистическую задачу В. Вильсона – мир должен стать безопасным для демократии, иначе демократия не будет в безопасности. Истекшее десятилетие показало, что достижение этой цели столь же несбыточно, как и во времена В. Вильсона.

Истоки современной внешней политики США лежат в особенностях формирования общества и государства, географического положения, исторического процесса и других закономерностей, обусловивших становление базовых принципов, которым следовали и продолжают следовать сменяющие друг друга администрации. Естественно, что обстановка как в самих США, так и в окружающем мире обуславливают различное сочетание основных компонентов внешнеполитического курса, к которым относятся приоритет национальных интересов, идея избранности, безусловное сохранение «свободы рук», использование силовых методов и т.д. Так, например, доктрина «упреждающих ударов» родилась практически с США. Еще в 1818 г. генерал Э.Джексон вторгся в Испанскую Флориду на том основании, что Испания не смогла обеспечить порядок на границе, а в 1904 г. Т. Рузвельт заявил о готовности к интервенции в Западном полушарии для «поддержки цивилизации», то же заявил Ф.Д. Рузвельт в 1941 г., затем, в годы холодной войны, односторонние действия США в разных регионах третьего мира объяснялись тем же, что и Буш-мл. – защитой свободы. Б. Клинтон в 1998 г. отдал приказ о бомбежки завода в Судане, руководствуясь той же логикой. Такие разные политики как К. Райс и тот же Б. Клинтон проявляли схожий подход к приоритету национальных интересов. Занимая пост госсекретаря, К. Райс писала, что внешняя политика США должна основываться на твердой базе национальных интересов, а не на иллюзиях международного сотрудничества, а Б. Клинтон, например, отказался от ратификации договора о Международном Уголовном суде, ссылаясь на возможное ущемление этих самых интересов. Следуя той же логике, его преемник Дж. Буш-мл. вообще отозвал подпись США под этим документом.

Для понимания перспектив внешней политики США необходимо учитывать, что в основе американского восприятия окружающего мира лежат идеалы свободы и справедливости, вдохновлявшие колонистов тринадцати «самопровозглашенных» (пользуясь сегодняшней терминологией) штатов в борьбе за независимость. Сразу оговоримся, что эта, специфически американская особенность, сочеталась и с затянувшимся на столетие «освоением» индейских территорий (что вполне оправданно классифицируется как геноцид), и с институтом рабовладения, для ликвидации которого стране пришлось пройти через кровопролитную гражданскую войну. Кстати уже современники обращали внимание на хронологическое совпадение уничтожения рабства в США и отмену крепостного права в России.

Упомянутые идеалы свободы и справедливости проявлялись и в конкретных внешнеполитических акциях молодого государства, стремлении помочь слабым и незащищенным, в частности, провозглашении доктрины Монро.

Позднейшая ее интерпретация вообще характерна для разработки внешнеполитических доктрин, когда из богатого, накопленного за два с половиной века, арсенала демократических идей и инициатив выбирается наиболее соответствующая восприятию американским общественным мнением концепция, которой облекают конкретные цели и задачи, отвечающие национальным интересам США, как их понимает действующая администрация. Например, доктрина «прав человека» при Дж. Картере. Включение этого, широко укоренившегося стереотипа восприятия внешнего мира, необходимо для понимания встроенных в механизм принятия внешнеполитических решений внутренних ограничителей, в частности резолюций палаты представителей. По Конституции эта палата непосредственно не занимается международными делами, но, контролируя подготовку, принятие и выполнение бюджета, законодатели, выражая волю своих избирателей, могут запретить расходование федеральных средств на ту или иную внешнеполитическую акцию. Так, в частности, была блокирована деятельность спецслужб США, направленная на свержение Сандинистского режима в Никарагуа. Примером другого рода служат отказ законодателей отменить давно изжившую себя поправку Джексона-Вэника.

Общественное мнение крайне негативно относится к длительным, кровопролитным «заокеанским» конфликтам. Так, против корейской и вьетнамской кампаний возражали две трети американцев, столько же выступают и против продолжения иракской кампании. Характерно, что по текущим опросам число возражающих против боевых действий в Афганистане приближается к той же отметке. Безусловно эти настроения оказывают соответствующее влияние на позиции правящих кругов, вынуждая их искать решения не только на поле боя, но и за столом переговоров.

Рассуждать о перспективах внешней политики США можно лишь опираясь на анализ достаточно длительного этапа в развитии международных отношений. В пределах этого этапа выявляются принципиальные изменения или их отсутствие, а также возможная взаимозависимость. Прошедшие два десятка лет были исключительно плодотворны для американских теоретиков и аналитиков, выдвигавших яркие, зачастую опровергавшие многое из наработанного до этого, идеи, правда, редко выдерживавшие проверку временем. Достаточно упомянуть такие имена, как Г. Киссинджер, З. Бжезинский, Р. Пайпс, М. Олбрайт, С. Хантингтон, Ф. Закариа, Ф. Фукуяма и др. Много и активно работала американская международная журналистика. Это неудивительно, так как с конца 80-х гг. XX в. победа в казалось, бесконечной и выматывающей холодной войне становилась все более осязаемой. «Pax Americana» превращался в политическую реальность.

Если в сфере внутренней и социальной политики в США существуют мощные ограничители для радикального изменения курса предшествующей администрации, то во внешней политике подобных ограничителей значительно меньше: на Ближнем Востоке это поддержка Израиля, в Северо-восточной Азии – поддержка Тайваня и Южной Кореи, в Латинской Америке – противодействие коммунистической подрывной деятельности, т.е. список «священных коров» достаточно ограничен.

Поэтому приход администрации Буша-мл. сопровождался достаточно длительным периодом тщательной инвентаризации доставшегося от демократов наследия. Намеченные республиканским правительством коррективы в основном сводились к более силовому варианту утверждения американского лидерства, однако события 11 сентября радикально изменили ситуацию, поставив вопрос о новых приоритетах, новых коалициях и союзниках. Президент, призывавший к сдерживанию и отстаиванию традиционных национальных интересов вместо занятий «госстроительством», выдвинул широкую интервенционистскую доктрину «упреждающих» ударов и продвижения демократии на Среднем Востоке. Вся верхушка администрации Буша-мл.: Д. Чейни, Д. Рамсфельд, К. Пауэлл, К. Райс не разделяли взглядов неоконсерваторов, критиковали Б.Клинтона за акцент на проблеме национального строительства и прав человека, крайне скептически относились к интервенциям на Балканах. В ходе кампании 2000 г. Дж. Буш-мл. говорил о том, что свобода, демократия и мир являются следствием проведения США «политики защиты национальных интересов», а К. Райс заявляла, что мощь США не должна использоваться для «второстепенных» задач, типа обеспечения благосостояния человечества.

После 11 сентября 2001 г. администрация заявила, что «наши принципы, а не наши интересы, определят решения правительства». Если до событий основное внимание было сосредоточено на КНР и России, могущих бросить вызов США, то после – на терроризме. Следует учитывать, что подобный анализ и вычленение тех или иных направлений носит достаточно условный характер. В реальной политической практике и идеологических дискуссиях происходит объединение тех или иных группировок, заимствование аргументов и доказательств для достижения искомого результата конкретной задачи в сфере внешней или оборонной политики.

Сложившийся после второй мировой войны внешнеполитический консенсус, основывавшийся на сменявших друг друга доктринах «отбрасывания», «сдерживания» и др., в 90-ые годы XX в. уступил место оживленной, а в моменты периодически наступавших международных кризисов (Ирак, Балканы, Иран) и весьма резкой полемики по различным аспектам внешнеполитического курса. Главным являлся вопрос, как, в какой форме и какими методами США должны осуществлять мировое лидерство.

Даже во времена президентства Б. Клинтона, когда резко обострились партийные разногласия и импичмент стоял на повестке дня, удавалось достичь консенсуса по таким принципиальным внешнеполитическим вопросам как свободная торговля в Северной Америке, сохранение и расширение союза НАТО, военное вмешательство в Косово, членство КНР в ВТО, нормализация отношений с Вьетнамом, политическая и финансовая поддержка мирного процесса на Ближнем Востоке, поддержка глобальных усилий по борьбе с распространением СПИД в Африке.

При Буше-ст. и Клинтоне доминировала установка на многосторонние действия, формирование коалиций, использование ООН и ее механизмов. После 11 сентября 2001 г. чаша весов склонилась к сторонникам жесткого силового подхода и односторонних превентивных акций.

Против активного участия США в новом мироустройстве выступают левые, считающие свою страну недостойной роли лидера, и крайне правые, исходящие из того, что весь мир недостоин американского вмешательства. Левый фланг американской политики с началом XXI в. приступил к активному обсуждению проблем национальной безопасности. Если в 90-ые годы недовольство вызывали курс Клинтона на развитие свободной торговли, военные операции в Боснии и Косово, удары ВВС США по Ираку 1998 г., то с приходом администрации Дж. Буша-мл. на первый план выдвинулись провалы в Ираке, Северной Корее, Иране, Афганистане, провалившийся раунд переговоров ВТО, отношение к задержанным террористам. Речь шла не столько о действующем президенте, сколько о самой концепции национальной безопасности.

Среди демократов выделяются четыре основных группировки: во-первых, глобалисты, поддерживающие современные направления экономического роста и международное сотрудничество в борьбе с терроризмом, считающие неизбежным определенную эрозию суверенитета США и появление многополюсного мира с различными центрами силы и экономического роста. Именно эта группировка доминировала во времена Клинтона, выдвинув стратегию вовлеченности и расширения, и усматривая опасность для США скорее в подъеме Германии и Японии, чем в сфере безопасности. Хотя после 11 сентября многие их идеи оказались исчерпанными, усиление Китая и Индии, задача выработки действенной стратегии против радикального ислама привели к активизации этого направления, прежде всего по восстановлению жизнеспособности ООН и созданию новых международных институтов, особенно в сфере экономики, для решения неизбежных конфликтов в энергетике, охране окружающей среды и здоровья.

Во-вторых, «трумэновские» демократы, разделяя отдельные положения «глобалистов», выдвигают на первое место мощь США и их морального примера, рассматривая военную силу как основное средство реализации предначертания нации, по словам М.Олбрайт, «неуязвимой». Предпочитая действовать через международные институты, «либеральные ястребы» считают необходимым их усиление и совершенствование, оставляя за собой право при необходимости действовать в одностороннем порядке. Пик влияния этой группировки пришелся на 70-ые годы XX в., когда ее возглавлял известный и влиятельный сенатор Г.Джексон со своими, тогда молодыми единомышленниками Р. Перлом и П. Вулфовицем, позднее сделавшими карьеру в рядах рейгановской администрации. Деятельность этой группировки вызывает резкое неприятие левого крыла партии, о чем свидетельствует история с сенатором Дж. Либерманом, вынужденным в 2006 г. баллотироваться как независимый кандидат.

Третье направление представлено сторонниками сильной обороны, активной роли США за рубежом, но не за счет ослабления внимания к внутренним проблемам. Отсюда название – «Вернуть американцев домой». Скептически относясь к военным операциям, они озабочены защитой среднего класса от несправедливостей и опасностей глобальной торговли и экономики. Средства, сэкономленные на сокращении военного бюджета, должны быть потрачены на здравоохранение и борьбу с нищетой. Эта группировка весьма влиятельна в демократической партии, особенно среди профсоюзов.

Американские скептики отрицают уникальность США и их непреодолимую притягательность для всего мира, с подозрением относятся к действиям властных институтов – будь то политика, СМИ, бизнес или сфера обороны. Продолжая традиции «новых левых» 60-70-х гг.», скептики резко критикуют «глобалистов», и «трумэновских демократов» за чрезмерную близость к корпоративным интересам и «империализм», пользуются влиянием в университетских кампусах и антивоенном движении, протестующим против войны в Ираке.

Вопреки бытующему мнению, республиканская партия отнюдь не представляет единого целого, особенно в сфере национальной безопасности, где представлены, по крайней мере, четыре направления. Первое – традиционалисты-консерваторы, связанные с Уолл-Стритом, верящие в силу международных институтов и союзов, но не готовые поставить во главу угла ценности и принципы, предпочитая им экономическое могущество, ресурсы и стратегическое превосходство. Они скептически относятся к интервенциям, кроме мотивированных соображениями безопасности и избегают вмешательства во внутреннюю политику других государств. Наиболее яркими представителями этой группы был Дж. Буш-ст. и его помощник по национальной безопасности Б. Скаукрофт, в администрации Дж. Буша-мл. интересы этой группы выражал К. Пауэлл и его ближайшие сотрудники – Р. Армитидж и Р. Хаас. Однако, довольно быстро они были оттеснены на задний план.

Второе – рейгановские республиканцы, верящие в исключительность США и непреходящие ценности – выборы, демократию, рынок. Сторонники использования военной силы для их продвижения, при скептическом отношении к международным институтам, прежде всего ООН. Крайне влиятельные в первые годы президентства Дж.Буша-мл., они заняли руководящие посты в структурах национальной безопасности и пользовались большой поддержкой «мозговых центров» и СМИ, оказывая значительное воздействие на общественное мнение. Ирак оказался их высшим достижением, однако развитие событий в этой стране в определенной мере подорвало их позиции.

Третье направление – «Америка прежде всего» с подозрением относится к вовлеченности США за границей и к международным институтам, концентрируя свое внимание на вопросах иммиграции и приобретении иностранцами собственности в США, а так же угрозам со стороны недружественных государств, типа КНР. В условиях победоносного шествия глобализации, они оказались в тени и играют в настоящее время незначительную роль, однако в условиях кризиса их голос становится заметнее, в том числе в конгрессе.

И, наконец, религиозные интервенционисты, исходящие из морального превосходства США над всем миром, что обязывает их не только бороться с терроризмом, но и участвовать в решении гуманитарных кризисов в Латинской Америке и Северной Корее. Многие мировые проблемы рассматриваются через религиозную призму, например, арабо-израильское противостояние. Играют достаточно заметную роль, особенно в период избирательных кампаний, мобилизуя религиозных консерваторов и евангелистов. Однако, проблемы, с которыми, как уже отмечалось, столкнулись США, привели к значительному обострению как меж-, так и внутри партийной борьбы. Традиция, по которой серьезные разногласия по внешней политики заканчивались у «кромки воды», оказалась отброшенной. Никакого сближения или подвижек противоборствующих группировок, даже придерживающихся схожих взглядов, не произошло. Напротив, если во времена холодной войны внешняя политика и национальная безопасность служили объединяющим фактором, то сейчас ситуация прямо противоположная. Вообще, все рассуждения о будущем внешнеполитическом курсе, включают обязательные отсылки к «золотому веку» американской дипломатии начала и первого десятилетия холодной войны, когда определяющим был консенсус исполнительной и законодательной ветвей власти относительно первоочередной задачи – сдерживания Советского Союза. Как отмечал У. Кохен, республиканский министр обороны при президенте Клинтоне, консенсус по внешней политике закончился с началом войны во Вьетнаме и, ссылаясь на авторитетных авторов Р. Нейштадта и Э. Мэя, назвал «золотой век» политической гармонии чистой фантазией.

В условиях, когда США уже не противостоят другой сверхдержаве, идет поиск общего видения роли США в мире. Вполне возможно предположить, что религиозные интервенционисты справа и глобалисты слева сформируют коалицию для прекращения геноцида в Дарфуре, пересмотра программ помощи иностранным государствам и усиления ООН. Точно так же рейгановские республиканцы и трумэновские демократы имеют много общего в защите американских ценностей и распространении демократии. Наконец, по вопросам глобальной торговли и иммиграции совпадают установки «Америка прежде всего» и «Верните американцев домой». Комбинации могут быть различны, но необходимость нового внешнеполитического консенсуса становится очевидной.

Мировой экономический кризис, безусловно, повлиял на современные международные отношения, внес соответствующие коррективы во внешнеполитический курс основных субъектов мировой политики. Его последствия будут сказываться и на перспективу, однако, как представляется основное содержание международных отношений, серьезных изменений не претерпит.

Анализ итогов внешнеполитической деятельности двух сменивших друг друга администраций – Б. Клинтона и Дж. Буша-мл. – позволяет сделать вывод о неизменности основного содержания международного курса мирового лидера. На протяжении шестнадцати лет США в критических для себя или их союзников ситуациях без колебаний прибегали к односторонним действиям, использованию силы и т.д., игнорируя решения ООН и мировое общественное мнение. Разумеется, и сам президент, и его личные качества, накладывали отпечаток на те или иные решения, но определяющим, безусловно, являлась международная обстановка. Естественно, что реакция США на внешние вызовы до 11 сентября 2001 г., и после этой даты, различались принципиально, т.к. страна ощутила себя в состоянии войны. Главное – продолжение наступательной тактики возникает в результате своеобразного вакуума.

Юбилейная конференция НАТО, формально завершившаяся демонстрацией единства и успешной презентацией Б. Обамы в качестве лидера «западного мира» (если этот термин еще имеет право на существование), оставила больше вопросов, чем дала ответов. Прежде всего, на главный вопрос – кто и в какой степени будет реально участвовать в боевых действиях Афганистане, когда и при каких условиях будет осуществляться дальнейшее расширение НАТО, чем будет заниматься НАТО в условиях расширения ее ответственности до глобальных масштабов.

Об относительной преемственности с предыдущей администрацией говорит и распределение амплуа в кабинете Б. Обамы, где вице-президент играет роль «ястреба», госсекретарь – «голубя», а сам президент, как и положено, верховного арбитра.

Вспомним высококвалифицированную и опытную команду Дж. Буша-мл. Д. Чейни, Д. Рамсфелд, К. Пауэлл – каждый из них рассматривался как потенциальный кандидат на должность президента от республиканской партии и располагал значительным авторитетом у широких масс избирателей. То, что в соответствии с устоявшимися в США правилами политической игры каждый из них занял свою специфическую нишу, и высказывал в соответствии с этим определенные, зачастую противоречащие друг другу взгляды, не только не подрывало доверие к внешнеполитическому курсу президента, а, напротив, расширяло число американцев считающих, что администрация проводит взвешенный и выверенный курс, отвечающий интересам страны.

Обращает на себя внимание и то, что, следуя примеру Б. Клинтона, Б. Обама назначил на ключевой пост министра обороны республиканца. Однако, в отличие от У. Кохена, сделавшего карьеру, специализируясь на военной проблематике в стенах Конгресса, Р.Гейтс, кадровый (с 1966 г.) разведчик и ведущий специалист по СССР и Восточной Европе, был попросту переназначен в должности.

Очевидно, что демократические администрации, чувствуя себя в вопросах безопасности (по крайней мере, в глазах общественности) на «чужом поле», используют республиканских министров как своеобразный громоотвод от постоянных нападок оппозиции. Вместе с тем, это подтверждает общность базовых подходов к ключевым проблемам внешней политики и оборонной стратегии. Дискуссии последних десятилетий, временами приобретавшие весьма острый характер, касались не столько целей и задач, сколько средств и методов.

Остается дискуссионным вопрос стратегического выбора – отказаться ли от курса на сохранение геополитического превосходства, который последовательно со времен холодной войны, проводят сменяющие друг друга республиканские и демократические администрации, или перейти к созданию примерного баланса между сильнейшими государствами, что еще в конце 40-х годов предлагали такие видные теоретики как У.Липпман, Дж. Кеннан и У. Фулбрайт. Очевидно, что доминирующим является подход, согласно которому Западная Европа, Япония и другие страны, попавшие в орбиту американского влияния, защищены всей мощью США, включая доступ к удаленным экономическим и природным ресурсам, но ограничены в своей внешней и оборонной политике поставленными старшим партнером рамками.

Подобная стратегия не подверглась пересмотру даже после распада СССР, и курс на сохранение безусловного превосходства США над другими, потенциально великими в военно-политическом отношении державами, остался неизменным. Как отмечал консервативный “National Interest”, в начале XXI в. США осуществляли эффективный, хотя в основном неформальный контроль в Западном полушарии, азиатском римленде, арабской части Персидского залива и в зоне ответственности НАТО, пытаясь расширять свое влияние на Балканах, в Афганистане и Ираке.

Китай, Россия и Индия, сотрудничая с США, оставались основными странами, находящимися вне иерархического порядка, установленного США.

В основе этой, крайне затратной стратегии, лежат уже упоминавшиеся принципы и идеологические постулаты внешней политики, следовать которым, судя по всему, собирается и администрация Обамы. Однако события 11 сентября, развитие ситуации в Ираке и Афганистане способствовали разработке стратегии «зарубежного балансирования», формально призванную стимулировать многополюсность и воспринимать сопутствующую ей нестабильность, как естественное геополитическое состояние. На практике, идея установления баланса сил в Европе, Восточной Азии и зоне Персидского залива новыми великими державами предусматривает сохранение за США контрольных функций, возможности не участия, а наблюдения, а в случае угрозы становления чьей-то гегемонии вмешательства для недопущения подобной ситуации. Еще в большой степени это относится к региональным конфликтам. Т.е. речь идет об экономии сил и средств, перекладывании значительной доли ответственности на союзников и потенциальных партнеров.

Учитывая фактор «имперского перенапряжения», в подобных построениях есть безусловная логика, но, вместе с тем, малоприемлемые для внешнеполитического истэблишмента предложения о признании за новыми великими державами наличие сфер их законных интересов. Применительно к России, являющейся критически важным союзником для США по крайней мере в трех регионах - Европа, Восточная Азия, Персидский залив и Центральная Азия – речь идет прежде всего об отказе от расширения НАТО, глубоком сокращении ядерного потенциала, признании Кавказа, Средней Азии, части Восточной Европы и государств СНГ – зоной влияния России. Если США считают зоной своих прямых интересов регион от Канадской Арктики до оконечности Латинской Америки и от Гренландии до Гуама, то необходимо признавать интересы других.

Очевидно, что подобные идеи, при всей их потенциальной привлекательности и перспективности, натолкнутся на ожесточенное сопротивление не только «ястребов» и профессиональных русофобов, но и многочисленных этнических меньшинств, продолжающих воспринимать Россию как реальную угрозу недавно обретенной независимости их бывшей родины. Но основное препятствие в необходимости преодолеть комплекс гегемонистски понимаемых национальных интересов и принять объективно меняющуюся реальность международных отношений. Это потребует от обеих сторон времени, терпения, а, главное, взаимной заинтересованности в выведении отношений на новый уровень.

Относительно Европы, США должны поддержать, а не препятствовать военным усилиям ЕС защищать свои интересы независимо от США. В то же время следует начать поэтапный выход из европейских обязательств по обороне, несмотря на то, что на Балканах ЕС продемонстрировал свою неспособность действовать без «лидерства» США, хотя ответственность за это лежит на США. Стратегия «зарубежного балансирования» исходит из того, что какой либо беспорядок на Балканах или в другом уголке Европы не затрагивает интересы США. Японию также следует предупредить о прекращении через определенный период действия Договор о сотрудничестве и взаимной обороне, т.к. эта стабильная страна в состоянии создать необходимые для нее вооруженные силы, достойные великой державы. Очевидно, что другие государства не менее, чем США, заинтересованы в безопасности морских путей, доступе к ресурсам и региональной стабильности.

Это поможет США возложить ответственность за положение в Персидском заливе и Центральной Азии на Россию, Китай, Индию, Западную Европу и Японию. То же должно быть и после решения чисто военных задач в Афганистане.

Подобная стратегия поможет и режимам, на которые США опираются в регионе – Саудовская Аравия и Пакистан.

Применительно к Китаю выдвигается предложение приглушить критику по правам человека и вернуться к позиции Д. Ачесона, который предлагал считать Тайвань внутренним делом КНР. Д.Ачесон, занимавший пост госсекретаря США с 1949 по 1953 гг. пытался таким образом урегулировать отношения с коммунистическим Китаем, но корейская война перечеркнула эти планы. После включения Тайваня в периметр внутренней обороны США вопрос о военном решении можно считать закрытым, и перспективы урегулирования этой проблемы лежат исключительно в сфере отношений КНР–Тайвань.

Что до ситуации с положением национальных меньшинств и правами человека, то практика «закрытия глаз» на их вопиющие нарушения является давно отработанным и достаточно рутинным средством урегулирования тех или иных спорных проблем в двухсторонних отношениях. Достаточно вспомнить обвинения Б.Клинтона в адрес «пекинских мясников» и последующие действия его администрации. В ходе и сразу после избирательной кампании высказывались предположения, что в случае победы, демократы вернутся к испробованной практике использования проблемы прав человека как ударной силы против возможных оппонентов. Однако, обращает на себя внимание новый, прагматический подход администрации Обамы к столь важной для демократов проблеме, а также соблюдению общепризнанных законодательных норм и другим гуманитарным аспектам. Это проявилось и на латиноамериканском направлении, и в ходе визита в Москву, и в ряде заявлений по БСВ. По мнению сторонников концепции «зарубежного балансирования», в том, что касается внутренней политики других стран, на смену идеализму, должен придти фатализм.

Тем не менее, прозвучавшие в ходе избирательной кампании 2008 г. предложения республиканцев о восстановлении публичной дипломатии в лице USIA и возвращении ее функций, в настоящее время переданных Госдепу не будут забыты, и наравне с требованиями расширения вещания Голоса Америки, Радио Свободы и Свободной Европы, войдут в программу требований оппозиции к демократической администрации. Прежде всего, это относится к регионам где идет борьба – Средний Восток, Тихий Океан, Африка, Латинская Америка

< Назад   Вперед >
Содержание