ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В современном мире все большее
распространение получают многоуровневые системы государственного управления.
Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о
распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В
настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти
является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне
определенных функций и задач.
Оптимальное соотношение между
государственным управлением и местным самоуправлением в различных странах
находится по-разному, исходя из исторических, национальных и географических
особенностей. При этом сама структура административно-территориального деления
стран континентальной Европы и России предполагает, что местное самоуправление
является неотъемлемой частью единого государственного устройства страны.
Существенное развитие местное
самоуправление в Европе получило только после окончания Второй мировой войны. В
последние десятилетия на фоне процесса общеевропейской интеграции практически во
всех европейских государствах проявилась тенденция к еще большему увеличению
роли местного самоуправления. Как федеративные, так и унитарные государства все
активнее используют местные органы власти в процессе государственного
управления. Такая политика была обусловлена применением нового принципа
институциональной организации государства и общества — принципа
субсидиарности.
Именно этот принцип заложен в основу
Европейского союза. В преамбуле Маастрихтского договора говорится: “Этот договор
знаменует новый этап в процессе создания еще более тесного союза между народами
Европы, в котором решения принимаются на возможно более близком к гражданам
уровне”. В качестве такого уровня и рассматривается местное самоуправление.
Принцип субсидиарности основан на том, что
более высокий уровень управления может вмешиваться в действия более низкого лишь
в той мере, в какой последний проявил свою неспособность к эффективному
управлению. Субсидиарность базируется на том, что вмешательство вышестоящих
уровней управления в деятельность нижестоящих допускается только при наличии
определенных условиях, при которых такое вмешательство может считаться законным
и целесообразным. Исходя из этого, вмешательство более высокого уровня власти в
дела более низкого уровня является обязательным и осуществляется только с целью
оказания необходимой помощи более низкому уровню власти в решении его задач.
Применение принципа субсидиарности в
правовых и административных системах большинства государств, входящих в Совет
Европы, причем как в унитарных, так и в федеративных, свидетельствует о его
универсальном характере, а также перспективности его использования в странах,
совершенствующих государственное управление. Принцип субсидиарности в полной
мере нашел отражение в Европейской Хартии Местного Самоуправления, принятой в
Страсбурге 15 октября 1985 года. Россия подписала данную Хартию 28.06.96 г. и
ратифицировала ее Федеральным законом № 55-ФЗ от 11.04.98 г.
Под местным самоуправлением в Хартии
понимается право и реальная способность органов местного самоуправления
регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя
в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.
Осуществление государственных полномочий,
согласно Хартии, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее
близкие к гражданам. В пределах, установленных законом, органы местного
самоуправления обладают полной свободой действий для осуществления властных
инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен
к компетенции другого органа власти. Предоставление каких-либо из этих
полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы
поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.
Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, по
возможности, полными и исключительными. Они могут быть оспорены или ограничены
иным органов власти, центральным или региональным, только в пределах,
установленных законом. При делегировании полномочий центральными или
региональными органами власти местные органы самоуправления должны, насколько
это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным
условиям. В процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно
касающихся органов местного самоуправления, необходимо консультироваться с этими
органами, делая это заблаговременно и в соответствующей форме.
По Хартии, местные органы власти должны
иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений,
самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем,
чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали наиболее эффективное
управление. Условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть
такими, чтобы было возможно обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров,
основанный на принципах учета опыта и компетенции, для чего необходимо создавать
соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты и продвижения по
службе.
Довольно подробно в Хартии описываются
источники финансирования органов местного самоуправления. Органы местного
самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на
обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут
свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства
органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям,
предоставленным им конституцией или законом. Часть финансовых средств органов
местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов,
ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах,
определенных законом. Финансовые системы, на которых основываются средства
местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими,
чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением издержек,
возникающих при осуществлении компетенции местных органов.
По Хартии для защиты более слабых в
финансовом плане органов местного самоуправления требуется ввод процедур
финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для
корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников
финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Однако такие меры не
должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их
компетенции. Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо
должным образом согласовывать с органами местного самоуправления.
Предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по мере возможностей,
не должны предназначаться на финансирование определенных проектов.
Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики
органов местного самоуправления в области их собственной компетенции. Для
финансирования расходов по капиталовложениям местные органы самоуправления
должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного
капитала.
В хартии также предусматривается, что
местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий
взаимодействовать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими
органами местного самоуправления для выполнения задач, представляющий общий
интерес. Во всех государствах, подписавших хартию, должно быть признано право
местных органов самоуправления вступать в объединения для защиты и продвижения
общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.
Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут
быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других
государств.
Также, согласно хартии, органы местного
самоуправления должны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного
осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных конституцией и
законодательством страны принципов местного самоуправления. Под обращением к
средствам судебной защиты понимается доступ местного органа власти к надлежащим
образом сформированному суду или равноценному, независимому и законному органу с
правом вынесения постановлений и дачи рекомендаций по этому постановлению и
отношении соответствия закону любого действия, бездействия или иного
административного акта.
Конечно, применение принципа
субсидиарности в хартии подразумевает обязательный учет и других принципов,
определяющих основы организации государства: единство действия и применения,
эффективность управления и солидарность.
Прямое применение принципа субсидиарности
предполагает необходимость учесть его практические последствия относительно
распределения полномочий. Даже если представляется сложным выработать детальную
схему распределения полномочий, применение этого принципа означает, что
необходимо предпринять все усилия для того, чтобы законодательно определить
существо полномочий, переданных каждому уровню, сопроводив их простыми правилами
взаимодействия между уровнями публичного управления.
Безусловно, все органы власти одного и
того же уровня не всегда могут претендовать на то, чтобы исполнять одинаковые
полномочия. Объективно существует разница в географическом положении,
протяженности территории, особенностях инфраструктуры и наделенности ресурсами.
Государство должно стремиться сгладить наиболее значительные диспропорции между
территориями путем применения систем выравнивающих выплат.
Принцип субсидиарности подразумевает
гибкий подход, предоставляющий большие возможности для обеспечения участия
местных и региональных властей в, определении объема их полномочий. Для
обеспечения эффективной работы многоуровневой структуры, построенной на принципе
субсидиарности, в систему должны быть включены определенные гарантии
относительно соблюдения справедливого баланса между делегированными и
собственными полномочиями, делегированными полномочиями и ресурсами,
необходимыми для их осуществления.
Представляется целесообразным подробнее
рассмотреть опыт организации и положение местного самоуправления в Европе, так
как право и государственное устройство в России традиционно формируется под
сильным влиянием европейских стран.
Вероятно, в Германии принцип
субсидиарности известен и распространен более чем в любой другой европейской
стране. В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами,
районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными
образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы
власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины
районного подчинения и города не районного подчинения.
Все муниципальные образования в Германии
являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным
имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые
отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через
собственные органы управления.
Задачи местного самоуправления
регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть
своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются
не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы
выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от
имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках
делегированных им функций.
К компетенции органов местного
самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития
местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного
порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление
охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и
федеральные земли имеют ограниченную компетенцию — строго определенные задачи,
которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей
общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией,
ограниченной публично-правовыми задачами.
Основным документом, регулирующим
юрисдикцию общин, является “Положение об общине”. Хотя “Положение об общине” и
принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения
очень похожи.
Задачи, которые не по силам одному
муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины
могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения
между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой
объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины
районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные
объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание
школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и
объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря
подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев
задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно,
передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются,
оставаясь в рамках местного самоуправления.
По отношению к государству муниципалитеты
считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и
муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные
вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся
посредством федеральных земель.
Конституция Германии содержит норму,
согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного
сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в
Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального
финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в
Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права
муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что
муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на
собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на
промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков
и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога
перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего
перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается
также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога
с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и
предприятий целевые сборы и взносы.
Сборы взимаются как возмещение за
конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за
конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на
строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные
мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.
Взносы представляют собой единовременные
денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы
на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной
инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех
граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую
выгоду.
Муниципальные платежи можно взимать только
на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать
закону федеральной земли о муниципальных платежах.
Еще одним важным источником доходов для
муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уровней
власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации
и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким
образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть
средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.
В Германии муниципалитеты имеют
возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством
земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной
земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз
городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для
районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз
городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и
для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее
содружество муниципальных объединений.
Муниципальные объединения имеют постоянные
собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих
организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие
позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов
управления муниципальными объединениями финансируется из взносов
муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет
специальных государственных дотаций.
Муниципальные объединения оказывают
большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену
опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию.
Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство,
потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно
усиливать его.
В ходе законодательной процедуры по
законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою
точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые
могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет
избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель
взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно
хорошо зарекомендовала себя.
В целом можно констатировать наличие в
Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления.
Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются перспективы изменения
налоговой политики, которая все еще содержит значительные недостатки.
Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным структурам
городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и
общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно
небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения,
соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится
также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных
доходов.
Несмотря на то, что финансовое положение
западногерманских общин за последние годы в целом улучшилось, федеральная
система объединенной Германии имеет серьезные структурные недостатки. По мнению
немецких экспертов, следует стремиться к тому, чтобы противоречия между
поставленными задачами и расходами на них, с одной стороны, и полномочиями в
области финансирования — с другой, не тормозили развитие местного самоуправления
в восточных федеральных землях. Несмотря на принятое постановление по местному
финансированию и выделение значительных средств из фонда “Немецкое единство”,
финансовые трудности восточногерманских общин в обозримое время устранены не
будут. Планируемое решение состоит в разработке новой комплексной политики
финансового регулирования и реформе финансирования общин. Опыт других стран
показывает, что внутреннее единство федеративного государства при длительном
существовании крайних или противоположных тенденций развития недостижимо.
Поэтому в качестве главного императива планируемых преобразований
рассматривается задача укрепления единства Германии.
Не менее интересен опыт Франции. Несмотря
на то, что Франция является унитарным государством, в последние десятилетия в
этой стране, также как и во всем Европейском союзе, наметилась тенденция к
увеличению роли самоуправления. Так, 2 марта 1982 года был принят закон о
правах, свободах коммун, департаментов и регионов. Данный закон значительно
расширил полномочия местного самоуправления.
Для Франции со времен французской
революции характерна высокая степень централизации местного управления. Система
административного контроля центральной власти над местными органами заключается
в жестком подчинении государству деятельности местных сообществ. Ключевая роль в
системе местного управления принадлежала префекту, являющемуся представителем
правительственной власти и определяющему все направления местной деятельности.
Подобная высокоцентрализованная система просуществовала во Франции почти два
столетия.
Децентрализация, проведенная в 1983 г.,
существенно увеличила полномочия территориальных сообществ, предоставив им
большую самостоятельность, в то же время сохранив на местном уровне достаточно
сильные позиции представителей центральных органов власти. В целях реализации
новой правительственной политики децентрализации территориального управления
были приняты закон о разделении компетенции между коммунами, департаментами,
округами и государством и закон о разделении источников финансирования. Позднее
эти акты были дополнены специальными законами, затрагивающими вопросы
организационного строения регионов, местного управленческого аппарата,
проведения местных выборов, межрегионального сотрудничества, участия граждан в
деятельности местных органов власти и др.
Законы о децентрализации были приняты по
итогам проведения длительных исследований, в ходе которых стало ясно, что
проблема недостаточного финансирования местных властей и расширяющаяся практика
перекладывания вышестоящими органами государственной власти расходов на местный
уровень не может быть разрешена без нового, более четкого распределения
полномочий. В качестве оптимального критерия для разграничения компетенции
Комиссия по развитию местной ответственности выбрала принципу субсидиарности,
который был определен как постоянный поиск оптимального уровня для исполнения
полномочий, при котором выбор в пользу высшего уровня делается только тогда,
когда нижние уровни оказываются неспособными осуществлять соответствующие
полномочия. Из этого следует, что государство должно делегировать местным
властям все полномочия, которые последние в состоянии эффективно исполнить.
Согласно принятым законам, регионы стали
полноправными местными административно-территориальными образованиями,
управляемыми советами, избираемыми на выборах. Исполнительная власть в
департаментах и регионах перешла от назначаемого представителя государства к
избираемому председателю совещательного собрания (ассамблеи). Постоянный
административный контроль над актами ассамблей был заменен на последующий
судебный контроль законности принятых актов. Однако важные акты, принимаемые
местными ассамблеями, становятся обязательными к исполнению только в том случае,
если они были опубликованы и переданы представителю государства, который имеет
право в течение двух месяцев оспорить их в административном суде.
В ходе передачи полномочий была отражена
сфера ответственности каждого административного уровня управления. На уровень
регионов было возложено решение долгосрочных задач: экономическое планирование,
планирование развития инфраструктуры, профессиональное образование.
Департаментам передано решение задач по оказанию услуг населению, предоставлению
социальной помощи, оборудование сельской местности, школьный транспорт. На
низовой уровень управления — уровень коммун, который наиболее приближен к
потребителям услуг и имеет прямой контакт с населением, возложены обязанности по
градостроительству, поддержанию библиотек, музеев, общественного транспорта и
др.
Чтобы избежать вмешательства вышестоящих
административно-территориальных образовавши в деятельность нижестоящих уровней
управления, закон постановляет, что при передаче полномочий не разрешается
устанавливать какую бы то ни было форму опеки над нижестоящими
административно-территориальными образованиями.
Во французской системе управления принцип
свободного самоуправления основан на передаче местным
административно-территориальным образованиям определенных полномочий.
Осуществление этих полномочий производится в определенной автономии по отношению
к центральной власти, но под постоянным контролем государства и судебных
органов, которые следят за законностью и правильностью административных актов и
финансовых решений местных властей. Одной из главных задач децентрализации 1983
г. было определение полномочий, передаваемых на каждый уровень управления, чтобы
избежать двусмысленности и разночтений относительно распределения полномочий.
Впрочем, это не означает жесткого разграничения в осуществлении различных
полномочий, поскольку каждый территориальный уровень управления обязан вносить
свой вклад в осуществление единых общегосударственных интересов.
Масштабная децентрализация привела к
новому распределению полномочий между всеми уровнями, причем государство
сохранило лишь часть из принадлежащих ему ранее полномочий. Определение блоков
полномочий по уровням в законах 1983 года позволило внести относительную ясность
в такие области, как, например, стратегия обустройства территории и
профессиональное обучение, возложенное на регионы, решения в области
градостроительства, возложенные на коммуны, социальную деятельность и
здравоохранение, порученное департаментам. Ряд полномочий остался в совместном
ведении различных уровней самоуправления: строительство школ, городской и
междугородний транспорт, морские и речные порты. Тем не менее, взаимодействие и
эффективность управления даже усилились.
Подобный подход был обусловлен тем, что
существуют такие полномочия, где трудно установить четкие разграничения между
уровнями. В частности, поскольку экономическое развитие и обеспечение занятости
считаются одними из главных задач государственного управления, это оправдывает
участие каждого уровня власти в выполнении задач, которые, тем не менее,
являются предметом компетенции государства. Кроме того, увеличение числа
нормативных актов, которые приходится принимать на нижестоящих уровнях
самоуправления в различных секторах экономической и социальной жизни, а также
увеличение их сложности, требует координации и опыта, за которыми приходится
обращаться к вышестоящим органам государственного управления, которые, в свою
очередь, осуществляют наблюдение за законностью решений органов
самоуправления.
Так, службы государственного казначейства,
действующие на всей территории Франции, исполняют и контролируют финансовые
решения местных властей. Службы государства, отвечающие за градостроительство,
могут по желанию административно-территориальных образований рассматривать
заявки на использование земельных участков.
Осуществление функций местного
самоуправления часто требует последовательности и согласованности действий всех
уровней управления. Поэтому государство активно участвует в процессе определения
стратегических направлений и целей развития, особенно при формировании местной
политики в тех областях, которые находятся в компетенции государства. Например,
в сфере строительства социального жилья, реализации крупных проектов, в которых
необходимо финансовое участие разных уровней, а также в области формирования
общенациональной инфраструктуры и общенациональной стратегии обустройства
территории. В таких областях государство напрямую обращается к соответствующим
административно-территориальным образованиям для осуществления и совместного
финансирования дорогостоящих проектов.
Необходимость согласования действий
местного уровня управления реализуется посредством таких государственных
механизмов, как прогнозные схемы, карты размещения производительных сил
(автострады, высшие учебные заведения и др.), а также программы приоритетных
действий в ряде секторов. Эти механизмы стали опорой для политики договорных
отношений между уровнями управления, которая реализуется как в форме
неформального сотрудничества, так и непосредственно на договорной основе.
Взаимодействие на неформальной основе
обусловлено необходимостью согласования действий в отношении тех полномочий,
которые оправдывают участие нескольких административных уровней. В частности,
это относится к строительству и функционированию учреждений среднего
образования. Так, департаменты отвечают за первый уровень образования —
колледжи, а регионы — за второй — лицеи. Эти два уровня образования часто
объединены в одних зданиях, что и предполагает предварительное согласование
многих действий, в частности, по оборудованию и эксплуатации зданий. То же
касается вузовского уровня образования, который хотя и относится к компетенции
государства, но регионы, и даже департаменты не могут оставлять его без
внимания, учитывая важную роль университетов в социально-экономическом развитии.
Неформальное взаимодействие осуществляется через различные комиссии по
налаживанию отношений между представителями администрации различных уровней,
которые работают для достижения общих целей (ежегодная конференция по
гармонизации инвестиций, региональный комитет по ссудам, комиссии по
согласованию передачи исполнительских функций от префектов к председателям
департаментских и региональных советов и др.).
Чтобы добиться добровольного участия
региональных властей в осуществлении крупных проектов в области строительства,
во Франции, государство активно использует механизм договоров планирования. В
договорах устанавливаются правовые рамки для мероприятий, которые государство
собирается финансировать совместно с регионами. Они разрабатываются сроком на
пять лет. Департаменты и коммуны могут участвовать в подписании договоров
планирования между государством и регионами, но прямые договоры между ними и
государством не практикуются. Такими договорами распределяются роли по
управлению реализацией проекта, учитывая невозможность установления опеки одного
уровня над другим. Французский сенат пытался ввести понятие “лидера” для таких
договоров, но пока безуспешно. Первоначально договоры планирования заключались
во исполнение Плана Нации. Однако отказ от централизованного директивного
планирования не повлек за собой отмирания договоров планирования. Предметом
договоров планирования являются проекты, большая часть которых относится к
компетенции федеральных органов власти, но которые без финансового участия
местных властей было бы невозможно осуществить. Для органов местного
самоуправления договоры выступают также способом действовать за пределами своей
компетенции.
Институциональные гарантии
децентрализованных властей во Франции установлены принятием с 1982 по 1986 гг.
более сорока законов, в том числе Закон от 2 марта 1982 г. о правах, свободах
коммун, департаментов и регионов, а также триста декретов о местных
административно-территориальных образованиях, их полномочиях и условиях
деятельности.
Наиболее острой во Франции остается тема
финансовых гарантий, которая является предметом многочисленных споров между
правительством и членами выборных органов местного уровня. Государственный
сектор местного уровня, где занято около 1,6 млн. служащих, располагает
ежегодным бюджетом более 800 млрд. франков, что составляет 10% от ВВП. До начала
90-х годов местные бюджеты под влиянием процесса передачи полномочий развивались
очень быстрыми темпами. Развитие обеспечивалось за счет широкого использования
налоговых рычагов и значительного роста задолженности.
Почти 90% от всех доходов местных
административно-территориальных образований состоят из местного налогообложения,
дотацией государства и местных займов. Налоговые поступления — это наиболее
динамичная часть текущих поступлений. Чтобы содействовать процессу
самоуправления, государство предоставляет местным органам дотации. Начиная с
1982 года, их доля в ресурсах увеличилась с 31 до 35% с учетом компенсаций за
разные освобождения и льготы. Однако в 1993 году государство жестко ограничило
их рост. С 1996 года наметилась тенденция к уменьшению задолженности местных
образований. В настоящее время займы составляют менее 10% от всего объема
ресурсов. Прочие поступления, составляющие около 14% доходов, формируются за
счет коммерческого использования имущества и продажи услуг.
Ожидается, что в ближайшие годы
регулирование государством местного налогообложения (компенсация
административно-территориальным образованиям за те меры национального уровня,
которые, отрицательно отразились на поступлениях от местных налогов) значительно
возрастет. Подобное регулирование государством все большей части местного
налогообложения осложняет понимание налогоплательщиками такой системы. Некоторые
специалисты указывают, что подмена местных налогоплательщиков национальными
налогоплательщиками принимает такой масштаб, что под вопрос поставлено
целесообразность существования системы местного налогообложения. Французские
эксперты считают, что подобная динамика развития создает множество вопросов, в
том числе проблему реальной значимости принципа свободного самоуправления
административно-территориальных образований.
Во Франции дотации от государства в
настоящее время сознательно ограничиваются. Финансирование расходов, связанных с
передачей полномочий, обеспечивалось ростом налоговых поступлений местных
административно-территориальных образований и бюджетными трансфертами от
государства.
Недостаточность доходов местных
административно-территориальных образований для финансирования осуществляемых
ими операций заставляет их прибегать к займам. Совокупная задолженность
административно-территориальных образований составляет около 800 млрд. франков.
Это насчитывает чуть менее 8% от ВВП по сравнению с 7% в начале 80-х годов и с
9% в 1990 году. Свобода административно-территориальных образований Франции
осуществлять займы не привела к чрезмерному увеличению бремени их долга. В 1999
г. через займы финансировалось менее 30% всех инвестиционных расходов по
сравнению с 40% в 1994 г. и с 53% в 1982 г.
До принятия Конституции 1978 года Испания
следовала французскому образцу с его строгой централизацией. Федеральные
министерства отвечали за различные сферы административной деятельности и
действовали на периферии через гражданских губернаторов и своих представителей в
местной администрации. Страна состояла из 50 провинций и около 8 тысяч
муниципалитетов.
После принятия Конституции 1978 года
территориальное устройство государства резко изменилось — на смену централизации
пришла политико-административная децентрализация. В Испании были созданы 17
автономных региональных областей со своими органами управления, законодательной
и исполнительной властью, реализующих собственные полномочия. Далее следуют
провинции и муниципалитеты.
Законодательное регулирование местной
автономии подразделяется на государственное регулирование и регулирование со
стороны автономных региональных областей. На практике компетенция местного
самоуправления определяется общим законодательством о местном самоуправлении, а
также в отраслевых законах, регулирующих отдельные сферы деятельности
(здравоохранение, образование и т.д.).
Определение компетенции испанских
провинций и муниципалитетов находится на этапе коренного обновления. В 1999 г.
был принят ряд законов, призванных расширить компетенцию органов местного
самоуправления (право собраний, право на обучение, безопасность граждан,
дорожное движение и т.д.).
В полном соответствии с принципом
субсидиарности испанские муниципалитеты могут осуществлять любую деятельность и
оказывать любые публичные услуги при условии, что они удовлетворяют потребности
и запросы жителей. К компетенции испанских муниципалитетов относятся:
— обеспечение безопасности в общественных
местах;
— организация транспортного и пешеходного
движения на городских улицах;
— гражданская оборона, предупреждение и
тушение пожаров;
— городское благоустройство; строительство
и содержание жилья, парков и садов; мощение городских улиц и площадей и
эксплуатация и ремонт шоссейных и проселочных дорог;
— сохранение культурно-художественного
наследия;
— охрана окружающей среды;
— обеспечение работы скотобоен, ярмарок и
продовольственных рынков, защита интересов пользователей и потребителей;
— охрана общественного здоровья;
— участие в управлении службой медицинской
профилактики;
— содержание кладбищ и бюро ритуальных
услуг;
— оказание социальных услуг, организация
службы социальной реабилитации;
— организация служб поддержания чистоты,
сбора и переработки отходов, канализации и очистки сточных вод;
— содержание общественного городского
транспорта;
— содержание культурных и спортивных
сооружений и проведение мероприятий; организация досуга; туризм;
— участие в разработке общеобразовательных
программ и сотрудничество с органами образования в строительстве и содержании
государственных учебных заведений, участие в работе этих органов и совместное
обеспечение соблюдения закона о всеобщем школьном образовании.
Существует градация муниципалитетов в
отношении выполняемых ими функций в зависимости от численности населения:
— во всех муниципалитетах: уличное
освещение, содержание кладбищ, служба разных видов уборки, доставка питьевой
воды в жилые дома, канализация, транспортная связь с центром населенного пункта,
мощение улиц и площадей и контроль качества продовольственных продуктов и
напитков;
— в муниципалитетах с населением свыше
5000 человек к функциям местных органов власти добавляются гражданская оборона,
оказание социальных услуг, предупреждение и тушение пожаров, строительство
спортивных общественных сооружений;
— в муниципалитетах с населением свыше 50
000 человек — городской пассажирский транспорт и охрана окружающей среды.
Провинции являются вспомогательными и
координирующими органами по отношению к муниципалитетам. Их отличительными
задачами являются обеспечение соблюдения принципов солидарности и
межмуниципального равновесия в рамках социально-экономической политики, в
частности: обеспечение на всей территории комплексного и качественного набора
услуг, входящих в компетенцию муниципалитета, участие в координационной работе
органов местного самоуправления с органами государства и автономных региональных
объединений.
В испанской конституции устанавливается,
что муниципалитеты и провинции пользуются автономией при ведении своих дел и
гарантируется автономия муниципалитетов.
Органы местного самоуправления имеют право
оспорить в судах административной юрисдикции любые нормативные акты и
регламенты, которые принимаются в ущерб местной автономии. В Законе об
административной юрисдикции от 13 июля 1988 года устанавливается, что
территориальные органы местного самоуправления наделены правом оспаривать
нормативные акты и постановления, которые ущемляют их автономию, издаваемые
органами государственной власти и региональных автономных объединений, а также
государственными учреждениями, являющимися юридическим лицом.
До 1999 г. органы местного самоуправления
не могли обжаловать законы, издаваемые государством или одним из региональных
автономных объединений, нарушающие их автономию. У них была только косвенная и
неэффективная возможность “поставить вопрос” перед Конституционным Судом о
несогласии с законами государства или региональных автономных объединений в том
случае, когда, по их мнению, эти законы ущемляли их автономию, гарантированную
конституцией. Но поставить вопрос означало всего лишь призвать Национальную
комиссию по местной администрации (постоянный орган, обеспечивающий
сотрудничество между государственной и местной администрацией и состоящий из
равного числа представителей органов местного самоуправления и государственной
власти под председательством министра по делам государственной администрации),
ходатайствовать перед одним из конституционно уполномоченных органов об
обжаловании закона в Конституционном Суде.
В 1999 г. был изменен закон о
Конституционном суде. Органам местного самоуправления теперь разрешено поднимать
вопрос “о конфликте в защиту местной автономии”, то есть речь идет уже не об
обжаловании неконституционности, а о конфликте с технической точки зрения.
Данное право предоставлено тем
муниципалитетам, которых “закон касается исключительно”, или в том случае, если
они составляют не менее 1/7 от всех, кого касается оспариваемая норма, и, кроме
того, на их территории проживает не менее 1/6 официально зарегистрированного
населения, на которое эта норма распространяется.
Этим правом также наделены и те провинции,
которых “закон касается исключительно”, или в том случае, если они представляют
не менее 1/2 всех провинций и, кроме того, не менее 1/2 населения, подпадающего
под действие данного закона.
Для постановки вопроса о конфликте
необходимо получить заключение Государственного совета или соответствующего ему
консультативного органа регионального автономного объединения. В данном
заключении должно быть сказано, нарушена или нет местная автономия, и если
нарушена, то в чью компетенцию входит этот вопрос. В случае если суд установит,
что спорный закон нарушил местную автономию, он должен будет вынести и
постановление о разрешении ситуации, создавшейся в результате нарушения
автономии спорным законом.
В финансовой сфере Конституция Испании
прямо устанавливает, что местные финансы должны быть достаточными для выполнения
функций, возлагаемых законом на соответствующие органы самоуправления, для чего
используются преимущественно местные налоги, а также участие в налоговых сборах
государства и региональных автономных объединений. В законе об основах местного
самоуправления и законе о местных финансах определяются конкретные доходы, на
которые могут рассчитывать органы самоуправления. Кроме того, органам
самоуправления предоставляется бюджетная автономия. Практическое применение
законов показало, что указанных доходов недостаточно для покрытия местных
расходов и что в результате возникает серьезная проблема задолженности, проекта
решения которой пока в Испании нет.
В Великобритании, США, Канаде, Австралии
сформировался особый тип местного самоуправления, получивший название
англосаксонского. Его спецификой является отсутствие института полномочных
представителей правительства, контролирующих местные выборные органы.
Муниципалитеты рассматриваются как автономные территориальные образования,
осуществляющие власть, делегированную им парламентом. В XIX веке в
Великобритании установился принцип, по которому муниципальные органы могли
делать лишь то, что прямо разрешено законом. Это предопределило большое значение
британского парламента в формировании системы муниципального управления. Всего с
1689 г. по 1832 г. парламентом было принято более 200 нормативных актов,
определивших правовую основу муниципального управления. В 1834 г. был принят
закон о попечительстве бедных, который и положил начало современной системы
местного самоуправления в Великобритании. Данный закон предусматривает создание
на постоянной основе управленческой системы с оплачиваемым аппаратом, которая
стала базой для деятельности всех местных властей. Сформированные муниципалитеты
получили право назначать чиновников, проводить различные мероприятия по борьбе с
бедностью. В 1835 г. в акте о муниципалитетах был установлен правовой статус 178
городов Великобритании, в которых предусматривалось избрание муниципальных
советников, условия их деятельности и т.д. В дальнейшем парламент путем принятия
новых нормативных актов дополнял систему муниципальных органов власти. Закон о
местном самоуправлении был принят только в 1972 г. Последний акт о местном
управлении в стране был принят в 1988 г. В него вошли нормы предыдущих законов,
а также появившиеся судебные прецеденты, регулирующие деятельность муниципальных
органов, участвующих в качестве юридических лиц в различных сделках и
контрактах. В законодательстве Великобритании закреплен правовой статус
муниципалитета как корпорации, обеспечивается автономность местных органов,
устанавливается правовая основа деятельности правительственных ведомств по
осуществлению контроля за работой органов местного самоуправления.
Муниципалитеты могут совершать лишь действия, которые прямо предписаны законом.
В противном случае акты местных властей могут быть признаны судом не имеющими
силы.
Хотя существуют различные взгляды на
оптимальное соотношение государственного управления и местного самоуправления,
все они предусматривают необходимость эффективного контроля центра над местным
самоуправлением.
В последние десятилетия европейские
государства в целом шли по пути увеличения самостоятельности своих
административно-территориальных образований. Однако такая политика привела к
увеличению ответственности центральных органов власти за территориальную
целостность страны, экономическое и правовое единство страны, за развитие всех
частей территории государства как целостной среды обитания всего населения.
Несмотря на то, что все большее число
экономически развитых государств может себе позволить отказаться от прямого
вмешательства в деятельность частных хозяйствующих субъектов, ни одно
государство не имеет права отказываться от ответственности перед
территориальными сообществами, составляющими данное государство.
Согласно принципа субсидиарности
вмешательство вышестоящего уровня управления в деятельность нижестоящего
целесообразно, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних
территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть
обусловлено необходимостью сохранения равенства условий жизни на территории
всего государства и соблюдения принципа правового или экономического
единства.
Необходимость государственного контроля
обосновывается, в частности, и тем, что многие функции, осуществляемые местными
властями, по своей сути носят общегосударственный характер, в связи с чем
возникает необходимость поддерживать хотя бы некоторые минимальные стандарты их
реализации. По мнению британского исследователя P.M. Паннетта “контроль
центральных властей над местным управлением должен приветствоваться в том
случае, когда он способствует обеспечению эффективности местного управления,
стандартизации услуг, оказываемых местными властями, защищает граждан от
злоупотребления властью со стороны местных органов, содействует реализации
национального политического курса в области финансов, экономики и общего
планирования”1. Германский ученый Ф.Л. Кнемайер
считает, что цель государственного надзора — обеспечение законности действий
органов местного самоуправления и “гарантирование интересов государства в целом
в связи с особыми местными интересами коммун”2.
Контроль вышестоящих органов власти над
расходами органов местного самоуправления является важным элементом управления
финансами, а политика выравнивания уровней экономического развития служит
средством обеспечения социальной справедливости в обществе. Если различия в
условиях жизни и производства между отдельными территориальными единицами будут
слишком большими, то, как отмечается датским исследователем Х.Т. Йенсеном, это
войдет в противоречие с таким важным принципом, как “предоставление всем
гражданам равных возможностей независимо от того, на территории какого
муниципалитета они проживают”3, и будет служить
препятствием на пути движения рабочей силы и капитала.
В европейских государствах контроль центра
за деятельностью местных органов власти вплоть до реформ 70—80-хх годов
осуществлялся преимущественно через так называемую административную опеку,
предполагавшую вступление в силу решений местных властей лишь после получения
одобрения от соответствующих органов государственного надзора. В одобрении могло
быть отказано по причине как незаконности нормативных актов, так и по причине их
нецелесообразности. В настоящее время в большинстве европейских стран
административная опека практически полностью заменена на административный
контроль, в рамках которого решения местных органов по вопросам их собственной
компетенции могут быть оспорены только по причине их незаконности и в судебном
порядке. В сфере делегированной компетенции надзор сохраняется в более жестких
формах, здесь возможен контроль не только законности, но и целесообразности
решений, при этом формы реагирования центральных властей могут быть более
оперативными и жесткими.
Данный подход был отражен в Европейской
Хартии о Местном Самоуправлении 1985 г., согласно которой любой административный
контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, должен
быть предназначен для обеспечения соблюдения законности и конституционных
принципов. Административный контроль над органами самоуправления может
осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или
законом. При этом такой контроль должен осуществляться таким образом, чтобы
степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости
интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.
В целом, общий административный контроль
над местными органами осуществляется исполнительными органами власти вышестоящих
уровней управления. В некоторых странах эти органы контролирует министерство по
делам местного самоуправления, во Франции и целом ряде других государств —
министерство внутренних дел.
Контроль центральных органов власти за
деятельностью органов местного самоуправления выражается, прежде всего, в праве
утверждать некоторые акты и санкционировать отдельные действия последних, а
также смещать должностных лиц местного самоуправления. По ряду вопросов, в
частности, по финансовым актам, сделкам с муниципальным имуществом и т.п.,
местные органы не вправе принимать самостоятельные решения, или объем полномочий
по таким решениям существенно ограничен. Так, в Великобритании проекты местных
нормативных актов, планы капиталовложений, застройки населенных пунктов,
приобретение земельных участков, получение займов и многое другое подлежит
утверждению со стороны центральных органов власти.
Одним из эффективных средств контроля
является издание центральными министерствами и ведомствами различных циркуляров,
устанавливающих стандарты работы местных служб, разъясняющих законодательство и
правительственную политику, а также дающих местным властям советы и предложения.
Большинство таких циркуляров носит только рекомендательный характер.
Используется и такая форма контроля, как инспектирование деятельности органов
местного самоуправления заинтересованными министерствами. В Великобритании
инспектора осуществляют контроль над службами образования, полиции,
противопожарной безопасности и др. Главной задачей инспектирования является
обеспечение соответствия работы данных служб стандартам, установленным
центральными властями. Кроме того, немаловажной функцией инспекторов является
распространение успешных инноваций и опыта в контролируемой ими сфере.
В ряде стран осуществляется достаточно
жесткий судебный контроль за деятельностью местных властей и законностью
принимаемых ими решений. Судебный контроль особенно распространен в странах с
англосаксонской системой права, важнейшим источником муниципального права
которой является судебный прецедент. Судебные прецеденты фактически дополняют и
корректируют законы. Если однажды было принято судебное решение (пусть даже
прошло несколько столетий), то во всех аналогичных делах должно выноситься такое
же решение. Суд рассматривает законность принятого решения не по собственной
инициативе, а только по соответствующему запросу от лиц или органов, интересы
которых были затронуты конкретным действием или бездействием местных властей.
Суды вправе толковать акты местных органов и объявлять их законными или
незаконными.
Судебные санкции против неправомерных
действий местных органов власти могут включать отмену решений последних,
признание их ничтожными, а также иные меры. Суд вправе издавать предписания,
предусматривающие осуществление определенных действий органом или должностным
лицом местного управления, которому оно адресовано. Фактически судебное
предписание является требованием к органу или должностному лицу о выполнении
предусмотренных законом, но невыполненных обязанностей, которые не могут быть
произведены в принудительном порядке каким-либо иным предусмотренным законом
способом. В определенной ситуации суд может также издать предписание,
обязывающее орган или должностное лицо местного управления воздержаться от
определенного действия, нарушающего права граждан.
В государствах с континентальным,
романо-германским правом государственный надзор за деятельностью в сфере
местного самоуправления признается следствием принципа правового государства.
Это означает, что муниципалитеты осуществляют свои действия в рамках законов и
могут быть ограничены только посредством законов. По отношению к государству они
имеют собственные права, которые они могут защищать в суде. В частности, в
Германии в земельных положениях об общинах четко указывается цель
государственного надзора — защита муниципалитетов в их правах и гарантия
выполнения ими их обязательств. Защита осуществляется главным образом
посредством консультирования. Виды государственного надзора различаются в
зависимости от конкретной задачи.
В установленных законом рамках местное
самоуправление имеет полную свободу действий. До тех пор, пока оно действует в
сфере собственных полномочий строго на основании федеральных и местных
нормативных актов, государство не может вмешаться в его дела, исходя, например,
из соображений целесообразности управления. То есть, фактически, в этой сфере
государственный надзор ограничивается проверкой законности деятельности местного
самоуправления.
Однако в сфере делегированных полномочий
действия органов местного самоуправления связаны с более широкими ограничениями,
так как помимо государственного надзора за соблюдением законности, государство
может вмешаться в действия органов местного самоуправления в интересах дела и в
этих рамках давать указания относительно целесообразности некоторых действий со
стороны местных органов власти. Когда органы местного самоуправления решают
задачи в рамках собственного круга полномочий, такое вмешательство государству
запрещено.
В Германии надзор за муниципалитетами
осуществляется со стороны соответствующих органов вышестоящего уровня
управления. Начальник окружного управления — руководитель района в земле,
осуществляет общий или правовой надзор за общинами районного подчинения,
администрация округа осуществляет правовой надзор за городами нерайонного
подчинения, одновременно она является вышестоящим органом надзора за общинами
районного подчинения. Министерство внутренних дел федеральной земли осуществляет
надзор за районами и городами нерайонного подчинения.
Особые нормы действуют в отношении
государственного финансового надзора. Бюджет каждого муниципалитета до его
вступления в силу подвергается тщательному государственному контролю, в
частности, на предмет сбалансированности доходов и расходов и подлежит
утверждению в рамках специальных согласительных бюджетных процедур. По мнению
немецких экспертов, уже само существование надзора ведет к тому, что
муниципалитеты делают меньше ошибок, чем если бы они знали, что они не
контролируются или же контролируются только судом. Кроме того, муниципалитеты
могут обжаловать действия органов государственного надзора и обращаться в суды.
В целом, государственный надзор делает местное самоуправление более надежным и в
правовом отношении более безопасным.
Во Франции вплоть до начала 80-х годов
префекты департаментов осуществляли достаточно жесткий контроль за деятельностью
коммунальных и департаментских органов на местах. Префект, посчитав то или иное
решение местного совета незаконным, был вправе объявить его недействительным. В
ответ коммуна могла через своего мэра обратиться в административный суд с
ходатайством об отмене постановления префекта. Закон от 2 марта 1982 г.,
существенно расширяющий права органов местного самоуправления, изменил и систему
контроля над местными органами. Теперь решения, постановления и иные акты
местных органов исполняются по полному праву по их опубликовании или
нотификации. Все акты местных властей, входящие в категорию обязательно
предоставляемых актов (решения местных советов, решения мэров и председателей
генеральных советов в полицейской области, решения индивидуального характера в
отношении служащих местных коллективов и др.), в течение 15 дней после их
принятия должны быть направлены префекту. Префект имеет право в течение двух
месяцев направить в административный суд любой поступивший к нему акт, который
он сочтет не соответствующим закону, не менее чем за 20 дней проинформировав о
своем намерении мэра или председателя генерального совета. Одновременно с
обращением в суд префект имеет право требовать приостановки исполнения
соответствующего решения до тех пор, пока суд не подтвердит его законность.
В случае выявления существенных нарушений
в бюджете, принимаемом местными органами, префект может обратиться в специальный
судебный орган — Региональную счетную палату, констатирующую нарушение бюджетных
норм и санкционирующую действия префекта по самостоятельному установлению
бюджета префектом.
За ненадлежащее выполнение местными
органами своих функций законодательство предусматривает применение санкций:
отстранение от должности глав местной администрации, отдельных муниципальных
служащих, наложение на них взысканий, передача тех или иных полномочий
муниципальных органов правителям, агентам на месте и т.д. Наиболее жесткой мерой
является роспуск местных советов, предусматриваемый, в частности,
законодательством Франции. Во Франции муниципальный совет может быть распущен
указом президента республики, принятым на Совете министров.
На практике такая мера, как роспуск
местного представительного органа, обычно используется в случае неспособности
обеспечить нормальное управление работой коммуны. В течение 7 дней после
роспуска совета префект назначает специальную комиссию, члены которой избирают
председателя комиссии. Комиссия временно осуществляет полномочия муниципального
совета, а ее председатель — полномочия мэра. Полномочия комиссии ограничиваются
принятием решений лишь по текущим, неотложным вопросам в целях поддержания
нормальной жизнедеятельности коммуны, решения, касающиеся долгосрочного развития
коммуны, могут приниматься только избранными органами власти. В течение двух
месяцев после роспуска совета должны быть проведены новые муниципальные выборы.
Если с момента роспуска представительного органа до очередных выборов остается
не более трех месяцев, то выборы проходят в официально установленные сроки.
В Испании местные органы власти являются
юридическими лицами, обладают автономией, которую им гарантирует конституция.
Органы местного самоуправления избираются всеми жителями. Ни государство, ни
административно-территориальное образование, на территории которого они
расположены, не могут осуществлять вмешательство в действия местных органов
власти.
Контроль над деятельностью органов
самоуправления осуществляется путем оспаривания принимаемых ими постановлений и
регламентов в суде. Органы государственной власти наделены правом оспаривать
решения местной администрации, затрагивающие какое-либо право или законный
интерес.
Контроль над хозяйственно-финансовой
деятельностью органов местной власти осуществляет государственная счетная
палата.
Если орган самоуправления не выполняет
обязательства, налагаемые законом, в форме, затрагивающей компетенцию органов
власти вышестоящих уровней управления, и когда соответствующее обязательство
гарантировано законом или бюджетом, органы власти вышестоящего уровня управления
могут уведомить о создавшемся положении органы местного самоуправления и
предоставить необходимый срок для исправления ситуации.
Если по истечении данного срока, который
не может быть меньше одного месяца, положение не улучшается, соответствующие
органы государственной власти принимают необходимые меры за счет и вместо органа
местного самоуправления.
Роспуск органов местного самоуправления в
Испании может осуществляться, если их деятельности наносит значительный ущерб
общегосударственным интересам и влечет невыполнение конституционных
обязательств. Решение о роспуске принимается Советом министров с ведома
Правительственного совета соответствующего регионального автономного объединения
или по его просьбе. Для роспуска требуется наличие предварительного одобрения
Сената.
Для местных бюджетов большинства стран
Европы в последние два десятилетия характерно постоянное увеличение расходов.
Если взять для сопоставления долю муниципальных расходов в общих
правительственных расходах для значительного большинства стран этот показатель
будет колебаться в пределах 10—30%.
Подходы к организации местных финансов,
структуры местных доходов и расходов также очень различны и зависят от
исторических, географических, культурных и иных особенностей страны.
Можно выделить четыре основных источника
муниципального финансирования: местные налоги, сборы и платежи, финансовые
отчисления, займы. Существуют также прочие источники финансирования, к которым
могут относиться штрафы и неустойки, доходы, поступающие от муниципальных
предприятий, процентные доходы от размещения временно свободных средств в банках
и ценных бумагах, доходы от продажи муниципальной собственности. В таблице
приведены данные по каждой из указанных категорий в процентах.
Таблица. Источники местного
финансирования4
|
Страна
|
Местные налоги |
Сборы и платежи |
Отчисления
|
Займы
|
Прочие
|
|
Албания |
2,5% |
3% |
94% |
0% |
0,5% |
|
Австрия |
15% |
19% |
35% |
8% |
23% |
|
Бельгия |
32% |
5% |
40% |
13% |
10% |
|
Болгария |
1% |
10% |
78% |
2% |
9% |
|
Великобритания |
11% |
6% |
77% |
0% |
6% |
|
Венгрия |
4% |
8% |
66% |
4% |
18% |
|
Германия |
19% |
16% |
45% |
9% |
11% |
|
Греция |
2% |
22% |
58% |
6% |
12% |
|
Дания |
51% |
22% |
24% |
2% |
1% |
|
Ирландия |
18% |
10% |
57% |
2% |
13% |
|
Исландия |
12% |
16% |
53% |
5% |
14% |
|
Испания |
31% |
16% |
37% |
10% |
6% |
|
Италия |
18% |
11% |
38% |
9% |
24% |
|
Латвия |
6% |
1% |
68% |
0% |
25% |
|
Нидерланды |
5% |
13% |
60% |
19% |
3% |
|
Норвегия |
42% |
16% |
33% |
7% |
2% |
|
Польша |
21% |
7% |
60% |
0% |
12% |
|
Португалия |
20% |
19% |
38% |
6% |
17% |
|
Румыния |
5% |
16% |
79% |
0% |
0% |
|
Словакия |
10% |
9% |
39% |
5% |
37% |
|
Словения |
5% |
9% |
67% |
1% |
18% |
|
Турция |
7% |
1% |
56% |
0% |
36% |
|
Финляндия |
34% |
11% |
31% |
3% |
21% |
|
Франция |
36% |
2% |
26% |
10% |
26% |
|
Чешская Республика |
16% |
12% |
45% |
11% |
16% |
|
Швейцария |
46% |
24% |
18% |
3% |
9% |
|
Швеция |
61% |
8% |
19% |
1% |
11% |
|
Эстония |
0,1% |
0,9% |
91% |
2% |
6% |
С 80-х годов значительно возрастает роль
займов в качестве одного из источников местных доходов. Чаще всего правом
выпускать займы наделены только крупные региональные и местные административные
единицы. В большинстве стран местные займы для финансирования муниципальных
расходов покрывают менее 10% от общей суммы муниципального финансирования. Можно
отметить тенденцию к росту местных налогов.
Также наблюдается расширение объемов
субсидий местным властям, выделяемых из государственного бюджета. Характерной
проблемой местных бюджетов различных европейских стран стала их дефицитность.
Собственными доходами покрывается в среднем от 25 до 50% текущих расходов. Как
видно из таблицы, в большинстве стран финансовые отчисления от вышестоящих
уровней власти являются основным элементом муниципального финансирования. В
Великобритании на них приходятся 77% местных бюджетных доходов, в Германии —
около 45%.
Государственные трансферты в пользу
местных органов власти осуществляются в трех основных формах: через долевое
распределение налоговых поступлений (система налогового выравнивания в
Германии), дотации (во Франции — дотации на функционирование) и специальные,
целевые субсидии (субвенции), которых, например, в Италии насчитывается более
100 видов. Иные виды отчислений сгруппированы в разделе “Прочие”.
Таблица. Категории отчислений в процентах
от общей суммы муниципальных средств5
|
Страна
|
Долевой налог
|
Общие субсидии
|
Целевые субсидии
|
Прочие
|
|
Албания |
1% |
59% |
29% |
5% |
|
Австрия |
26% |
1% |
0% |
8% |
|
Бельгия |
0% |
25% |
5% |
10% |
|
Болгария |
34% |
37% |
7% |
0% |
|
Великобритания |
17% |
32% |
27% |
0% |
|
Венгрия |
7% |
52% |
3% |
2% |
|
Германия |
17% |
15% |
13% |
0% |
|
Греция |
25% |
23% |
0% |
8% |
|
Дания |
2% |
12% |
0% |
11% |
|
Ирландия |
0% |
11% |
46% |
0% |
|
Исландия |
43% |
7% |
1% |
2% |
|
Испания |
0% |
8% |
29% |
0% |
|
Италия |
12% |
8% |
24% |
5% |
|
Латвия |
23% |
35% |
6% |
3% |
|
Нидерланды |
0% |
20% |
38% |
3% |
|
Норвегия |
0% |
17% |
14% |
2% |
|
Польша |
23% |
15% |
22% |
0% |
|
Португалия |
1% |
31% |
4% |
2% |
|
Румыния |
33% |
25% |
21% |
0% |
|
Словакия |
30% |
1% |
8% |
0% |
|
Турция |
3% |
0% |
3% |
51% |
|
Финляндия |
1% |
28% |
1% |
0% |
|
Франция |
0% |
24% |
0% |
2% |
|
Чешская Республика |
23% |
8% |
10% |
4% |
|
Швейцария |
1% |
3% |
14% |
0% |
|
Швеция |
0% |
11% |
8% |
0% |
|
Эстония |
60% |
27% |
4% |
0% |
Особый интерес представляет проблема
поиска подходов к определению оптимального размера муниципального имущества в
соотношении с частным и государственным. Основным критерием эффективности,
который существует в европейских странах, является степень соответствия
имущественного комплекса муниципалитета запросам населения, предъявляемым на
услуги муниципального сектора. Например, во Франции муниципальное имущество
может быть приобретено у частных лиц путем выкупа или, если деятельность
частного лица наносит ущерб муниципалитету, через суд. Источником финансирования
такого приобретения является бюджет местного самоуправления. Решение о
приобретении или отчуждении муниципального имущества принимается по согласованию
с совещательным органом местного самоуправления. Это касается и сдачи объектов
муниципальной собственности в аренду.
В целом, муниципальное имущество во
Франции занимает относительно меньший удельный вес в общем имущественном
комплексе городов по сравнению с Германией. Это связано с тем, что во Франции
многие коммунальные предприятия являются либо частными или действующими на
правах концессии, либо государственными. В Германии коммунальные службы являются
в основном муниципальными. Во Франции достаточно большое количество арендаторов
частных квартир получают от государства дотации на оплату аренды жилья. В
Германии дотации жилья осуществляют власти земель и муниципалитетов. Тем не
менее, и в Германии и во Франции удельный вес общественной собственности
остается достаточно большим.
В целом, относительно применения принципа
субсидиарности в системах государственного управления европейских стран можно
отметить, что принцип субсидиарности получил довольно широкое распространение
при разграничении компетенции между государством и регионами. В то же время, при
разграничении компетенции в отношении уровня местного самоуправления данный
принцип не получил такого широкого распространения. Можно констатировать, что
положения, содержащиеся в Европейской Хартии о Местном Самоуправлении, отражают
не столько фактическое состояние дел в этой сфере в государствах, подписавших
Хартию, сколько желание этих государств двигаться в направлении тех ориентиров,
которые прописаны в Хартии в значительной степени согласно идей субсидиарности.
Принцип субсидиарности содержит в себе существенный методологический потенциал в
сфере организации многоуровневых систем управления публичного управления,
используемый в настоящее время не в полной мере.