Калининград как проблема российско-европейского партнерства

Из всех многочисленных нерешенных проблем в отношениях Москвы и Брюсселя проблема Калининградской области (КО) выделяется особо.

Эта проблема возникла как результат геополитического отступления России в Европе в конце ХХ – начале ХХI века и естественных стремлений Запада занять освободившееся пространство в Европе. Выход стран Балтии из СССР осенью 1991 г. превратил Калининградскую область в российский эксклав. После вступления в 1999 г. Польши, а в 2004 г. и стран Балтии в НАТО область стала российским анклавом в окружении стран, входящих в Североатлантический альянс. С превращением области 1 мая 2004 г. (после вступления Польши и Литвы в ЕС) в анклав внутри Евросоюза ее проблемы еще больше усложняются, поскольку она попадает в зону действия Шенгенских соглашений. А точнее, будучи анклавом ЕС, выпадает из этой зоны, что создает проблему транзита людей и грузов между Калининградской областью (КО) и остальной территорией России. Расширение ЕС на Восток обусловливает и ряд других новых внешних проблем развития КО. Среди них – транспортная, энергетическая, таможенная. С вступлением Польши и Литвы в ЕС под вопросом оказались нынешние условия приграничного сотрудничества, взаимовыгодные и довольно тесные связи между КО и соседними регионами.

С 1 января 2005 года не только калининградцы, но и все граждане России, не имеющие на руках загранпаспорта, уже не могут ни приехать в регион, ни выехать из него, кроме как морем, поездом (без права выхода на территорию стран ЕС) или по воздуху. С этого момента по существу перестала действовать Конституция РФ, гарантирующая своим гражданам свободное передвижение от Камчатки до Калининграда, и жители самой западной территории России выпали из реального российского правового пространства.

Если называть вещи своими именами, то это означает следующее: ни в 2002 г., когда спецпредставитель Президента РФ Д.Рогозин постоянно колесил в Калининград и светился на экранах телевидения, ни в 2003 г., когда Калининград посещал сам Президент РФ и эта проблема обсуждалась на саммитах Россия-ЕС, ни позже – не сделано было ровным счетом ничего. И все эти пресловутые УПД-ЖД (упрощенный проездной документ на железной дороге), УТД (упрощенный транзитный документ) оказались не более чем эвфемизмом консервативного и жесткого визового режима.

Конечно, в 2002-2004 гг. были проведены некоторые бюрократические мероприятия. В частности, при Администрации Президента РФ долго заседала «Комиссия Шувалова», включившая калининградскую проблему в число шести приоритетных проблем национального экономического развития. Осенью 2004 г. была создана межведомственная рабочая группа по вопросам КО при бывшем помощнике Президента РФ С.Ястржембском и т.д. Но никакого серьезного прорыва в результате деятельности этих органов не произошло. КО осталась такой же бесхозной территорией, как и раньше.

Весьма уместна и своевременна критика экспертами нового Закона об особой экономической зоны, который поставил жирный крест на малом и среднем предпринимательстве региона и еще больше отдалился от и так эфемерной цели привлечения в регион иностранных инвесторов, что никак не вяжется с современными теоретическими обоснованиями стратегии модернизации и повышения конкурентоспособности региональных экономик». В связи с этим они приходят к печальному выводу, что КО остается на обочине внимания тех инвесторов, чья деятельность будет определять развитие экономического пространства Балтии на ближайшие десятилетия. Недопустимы противоречия между новым Законом и Таможенным кодексом РФ, и вытекающий из них правовой беспредел. Следует обратить внимание и на то, как федеральный центр ввел в действие новый Закон, по существу применив вариант шоковой терапии и не дав региону ни одного месяца для адаптации к переменам. Сегодня очевидно, что приход к власти промосковского губернатора (Г.Бооса) не явил собой появление долгожданной для региона стратегии, а всего лишь представлял собой передел экономического потенциала области в пользу новых групп влияния, основанных на крупном столичном капитале.

Плохо выполняется и Федеральная целевая программа «Развитие Калиниградской области на период до 2010 года». Жизнеобеспечение области, как и раньше, не гарантировано, ибо «рубильник» по-прежнему находится в Вильнюсе, и, случись что, в любой момент самая западная область России может оказаться в энергоизоляции. Наконец, соглашение об упрощенном транзите через Литву на деле свелось к принятию неуклюжего механизма регулирования перемещения тех лиц, которые едут поездом из КО в остальную часть России и обратно.

Бодрые реляции об успехах переговоров межу Россией и ЕС не могут скрыть и того факта, что обсуждаемый на них и находящийся на слуху транзитный вопрос – далеко не главный. Это лишь верхушка айсберга. Главная же проблема – выработка единого понимания роли и места КО в процессе интеграции России в общеевропейское пространство (а эта цель заявлена в качестве важнейшей совместной цели России и ЕС) – по-прежнему остается в тени. В условиях публично декларированного партнерства между Россией и Евросоюзом урегулирование политических, правовых и экономических проблем КО, возникающих в связи с расширением ЕС, имеет особое значение. Это урегулирование приобретает функцию безошибочного и ясного индикатора готовности обеих сторон – и России и ЕС – перевести совместные политические заявления о партнерстве в плоскость реальных практических шагов. При этом решение возникших острых международно-правовых вопросов (включая технические, например, визовой) является не самоцелью, а лишь предпосылкой к формированию условий для ускоренного экономического развития КО как региона сотрудничества России и ЕС в ХХI веке. Не случайно В.Путин еще в 2002 г. подчеркнул, что достижение взаимоприемлемого компромисса по проблеме КО станет «проверкой качества нашего стратегического партнерства с ЕС».

Сегодня же складывается впечатление, что не возникни в связи с расширением ЕС визовой вопрос, об области вообще никто бы не вспомнил. А сама тема используется политиками исключительно в риторических целях.

Как это видно из хода реализации программ развития области, федеральный центр еще не определил, какие функции должна выполнять область в общероссийском разделении труда, насколько она может обеспечивать внешнеэкономические связи страны, какие меры следует предпринять для ее развития. При этом у Москвы нет ни геополитического понимания роли КО, ни долгосрочной экономической стратегии, ни четких военных интересов. Между тем очевидно, что без четкого определения места области в экономике страны и федеральной поддержки формирования соответствующей специализации региона нельзя обеспечить его устойчивое и динамичное социально-экономическое развитие.

Понятно, что в этих условиях основные страны ЕС занимают выжидательную позицию. Впрочем, многие справедливо полагают, что время в данной ситуации работает на ЕС: если Москва и в дальнейшем ничего не будет делать, то КО, как созревший плод, сама упадет в руки Евросоюза.

Существующие правовые основы российско-европейского политического взаимодействия не адекватны стоящим стратегическим задачам; декларируемая сторонами в отношении КО идея «пилотного» региона сотрудничества – не более чем элемент политической риторики вокруг сложного политического диалога; реализуемые меры государственного регулирования оказываются подчинены не столько совместным стратегическим задачам, сколько текущим экономическим интересам отдельных групп влияния, основанных на альянсе крупного российского бизнеса и власти как на региональном, так и на правительственном уровне.

Калининградская область и в самом деле стремительно превращается в «двойную периферию» по отношению к России и к ЕС. Это связано с тем, что федеральный центр оказался не в состоянии грамотно распорядиться КО, предотвратив угрозу ее ассиметричного развития по отношению к европейскому окружению. В качестве главной задачи Москва видит не столько сближение региона с ЕС, сколько предотвращение его возможного отрыва от России. Именно поэтому она оказалась не готовой предоставить региону особый политический статус, а это, в свою очередь, явилось одной из причин, по которой ЕС отказывается заключить отдельное соглашение с Россией по проблемам КО. Институционализация же области в качестве буферной зоны, входящей одновременно в экономическое пространство и России, и ЕС невозможна – в такой ситуации область оказалась бы фактически исключенной из обоих экономических пространств.

Между тем, судя по интересу, который проявляют к КО зарубежные политики, представители делового мира и политологи, проводя многочисленные исследования и конференции, посвященные области, можно с уверенностью утверждать, что самый западный российский регион является узлом переплетения международных интересов, в особенности интересов стран бассейна Балтийского моря. По числу документов, принятых за последние десять лет в отношении КО федеральными властями, ясно и то, что здесь сконцентрированы жизненно важные интересы России. Взаимодействие региональных, федеральных и международных интересов может содействовать, а может, и препятствовать ускоренному экономическому и социальному развитию области. Если Балтийский регион вновь окажется сферой противоборства, ни о каком ускоренном развитии области не может быть и речи. Если здесь будет активно развиваться экономическое и культурное сотрудничество, КО может стать важнейшим его центром.

В настоящее время Калининград стал одним из важных центров международных контактов, объектом разработки многочисленных проектов и программ с участием российских и западных экспертов. Расширение ЕС на Восток и превращение КО в анклав внутри Евросоюза обусловливает возникновение в регионе целого ряда экономических, социальных и политических проблем, способ решения которых будет отражать реальную степень развития международного сотрудничества России с ее западноевропейскими партнерами. Калининградский опыт, как позитивный, так и негативный, может оказаться весьма полезным для корректировки российской внешнеэкономической и внешнеполитической стратегии.

Урегулирование проблем КО в связи с расширением ЕС не может носить одностороннего характера, быть исключительно «российским» или «европейским». Оно может иметь лишь международное измерение, что предполагает гармонизацию трех групп интересов: общефедеральных региональных и общеевропейских. Это, в свою очередь, предполагает, что развитие КО, ее региональные интересы, должны быть органически встроены как в федеральную (российскую) экономическую стратегию развития, так и в стратегию ЕС. Причем обе эти стратегии должны быть внятно изложены и состыкованы между собой.

Основными базовыми компонентами российского подхода к решению проблем КО, являются следующие: Россия позитивно относится к расширению ЕС, которое создает дополнительные возможности для взаимовыгодного сотрудничества; она провозгласила в качестве главного приоритета своего развития движение в Европу, формирование Большой Европы с ее участием, интеграцию страны в евроатлантическое экономическое пространство; при решении возникающих вопросов должна быть полностью исключена опасность ослабления роли и значения КО как неотъемлемой части Российской Федерации обеспечено сохранение области в российском культурном пространстве; в то же время должна быть предотвращена и угроза хозяйственной и политической изоляции КО; КО должна стать российским пилотным регионом сотрудничества с ЕС, соединительным звеном в интеграционном сближении России и объединяющейся Европы. В этой связи Россия рассматривает КО как особый район и создает для него особые экономические условия; Россия не претендует на особые для себя условия интеграции, но свои национальные интересы намерена отстаивать твердо.

Главными элементами стратегии ЕС, насколько можно судить по его докладам и исследования, а также по публичным заявлениям его политического руководства, являются следующие: расширение ЕС носит характер объективного процесса, который не ограничен ни во времени, ни в пространстве. Это подразумевает, что и Россия со всеми ее «азиатскими» частями рано или поздно станет частью евроатлантического политического, правового и экономического пространства; ЕС не намерен чинить России искусственных препятствий для интеграции в свои структуры, но и особых условий для нее создавать не будет; ЕС рассматривает КО как неотъемлемую часть РФ; вопрос о «суверенизации» КО закрыт раз и навсегда; в определении политики по отношению КО как субъекта РФ ЕС не намерен отходить от общих правил и процедур, установленных для государств, не входящих в его «зону».

При необходимости эти общие представления о политике России и ЕС могут быть дополнены. Однако даже вышесказанного достаточно для вывода о том, что в стратегических подходах России и ЕС больше совпадающих, чем взаимоисключающих позиций. Это касается и политических, и правовых, и экономических аспектов взаимодействия России и расширяющегося Евросоюза. В этой связи развитие области как региона сотрудничества РФ и ЕС при одновременном упрочении внутренней базы регионального развития и повышении роли области в экономике страны, особенно – в обслуживании ее внешнеэкономических связей является магистральным направлением нашей внешнеполитической деятельности.

Конечно, если игнорировать интересы другой стороны, то возникшие проблемы никогда решены не будут. Такое решение возможно только при встречном движении в направлении учета интересов партнера. Во главу угла поэтому должна быть положена стратегия сочетания региональных, общероссийских и международных интересов. Только при таком подходе заработает концепция развития КО в качестве «пилотного» региона сотрудничества России и ЕС, в котором отрабатывались бы новейшие экономические и внешнеэкономические идеи и технологии сотрудничества и взаимодействия в рамках процесса интегрирующейся Европы.

Для начала, разумеется, следует эти интересы четко сформулировать.

Например, очевидно, что общероссийские интересы в регионе не могут быть сведены лишь к военно-стратегическому измерению. На такой основе сейчас трудно построить экономическое процветание области, окруженной зарубежными соседями. К числу коренных и не подвергаемых сомнению государственных интересов относится сохранение области в составе Российской Федерации, в том числе в общероссийском экономическом пространстве. Любые идеи ее обособления, в том числе экономического, контрпродуктивны. Это является аксиомой, условием любых обсуждений перспектив регионального развития.

Региональные интересы в общем виде заключаются прежде всего в повышении уровня жизни населения. А это может быть достигнуто только за счет ускоренного социально-экономического развития области. Имеющиеся для этого предпосылки пока остаются потенциальными. Для их использования региональных ресурсов недостаточно. Необходимо привлечение общероссийских и зарубежных инвестиций, технологий, потоков товаров и услуг.

Диспропорции в экономическом развитии КО и Польши, и Литвы начали стремительно нарастать с 2000 года, когда странам – кандидатам на вступление в ЕС был обеспечен доступ к новым специальным программам Евросоюза САПАРД и ИСПА – помимо программы ФАРЕ. Если суммировать всю помощь по трем программам, то ежегодно с момента вступления в ЕС в Польшу поступают до 950 млн. евро, а в Литву – до 135 млн.

Углубляющаяся в результате асимметрия в развитии области и соседних с ней стран может привести к падению инвестиционной привлекательности региона и к другим негативным последствиям. По этой причине в ней должны быть применены особые меры финансовой и технической помощи, которые бы реально помогли облегчить последствия ее пребывания в положении анклава и уменьшить растущий социально-экономический разрыв по отношению к ближайшим соседям. Кроме того, России следовало бы добиваться распространения на КО вышеупомянутых программ Евросоюза.

Международные интересы (точнее, интересы стран ЕС) имеют два основных аспекта. С одной стороны, это недопущение возникновения внутри ЕС очага экономической, социальной, экологической и, в конечном счете, политической напряженности. С другой – использование области как связующего звена в экономических связях с Россией (гораздо меньшее значение имеет региональный рынок вследствие его незначительной емкости). Модель взаимодействия между Россией и Евросоюзом в представлении его членов вовсе не предусматривает быструю и полную интеграцию РФ в ЕС, а предполагает формирование особой системы между ними, внутреннего единства которой не следует переоценивать.

Реальная угроза – это не отрыв КО от России, а ее превращение в депрессивную территорию. Такое развитие событий, и даже возможное отставание в темпах развития от соседних регионов крайне нежелательно как для КО, так и для России в целом. Для ЕС возникновение в центре процветающей Европы кризисного региона, вносящего нежелательную нестабильность – также не лучший вариант развития событий. Поэтому необходима стратегия ускоренного экономического развития. Для этого необходимо решить в первую очередь проблемы, относящиеся к базовой инфраструктуре региона: транспорт, телекоммуникации, энергетика. Необходимо также определить приоритеты экономического развития КО в новых условиях. Требуется подготовить проекты конкретных документов международного, федерального и регионального уровней, необходимых для реализации такой стратегии.

Главное разногласие между Россией и ЕС, которое, впрочем, проявляется и во всех других регионах РФ, можно выразить так: «Деньги или советы». Структуры ЕС предпочитают направлять в Россию своих советников и консультантов, на содержание которых и уходит львиная доля выделяемых «траншей». Сказывается отсутствие единого координационного органа по продвижению международных проектов.

Весьма расплывчатый характер имеют и другие региональные инициативы – типа создания российско-иностранного (ФРГ) технополиса, т.н. «еврорегионов» - «Неман» (с участием Польши, Белоруссии и Литвы), «Сауле», «Балтика», «Северное измерение ЕС» и проч. Интересы России и ЕС в этих и тому подобных проектах четко не просматриваются, а главное – не объединены единым замыслом.

Калининград призван стать контактным деловым центром – местом встреч предпринимателей Запада и Востока, обеспечивая на своей территории безвизовые или упрощенные визовые условия для проведения переговоров, семинаров, конференций, функционирование представительств западных фирм и торговых домов различных регионов России. В перспективе Калининградская область должна превратиться в финансовый, телекоммуникационный, консалтинговый центр по обслуживанию обширного спектра связей Восток-Запад для многих средних и малых городов, удаленных районов России, ориентированных на модель развития малого и среднего бизнеса. Это направление, которое обозначилось только в последнее время, является, по оценке экспертов, наиболее важным по его возможному потенциалу. Оно способно преодолеть пространственный отрыв области от России, поскольку речь идет о технологиях, не требующих перемещения материальных объектов. Консалтинг не требует вещественных затрат и дает высочайшую прибыль. Интернет не знает границ. Финансовые потоки не связаны с перевозкой грузов. Именно это направление контактной территории Восток-Запад наиболее перспективно для экономики региона, наряду с развитием других отраслей сферы услуг.

Однако это приоритетное направление не может быть реализовано без немедленного устранения ряда отрицательных характеристик области. Для этого мало обеспечить упрощенный визовый режим въезда. Необходимо построить несколько современных постоянно действующих конференц-центров и обеспечить им известность в стране и за рубежом, развить инфраструктуру отдыха и развлечений, создать развитую банковскую сеть, привлечь в регион деятельных и квалифицированных специалистов.

Область идеально подходит для создания демонстрационной площадки, сосредоточивающей на своей территории реальные действующие современные предприятия с новыми технологиями, оборудованием, организацией производства товаров широкого потребления и услуг. В этом плане большую поддержку могли бы оказать страны Балтийского региона, прежде всего, Германия, Дания, Швеция, Польша, создавая на территории области предприятия-эталоны для ознакомления с ними широких кругов предпринимателей из самых разных регионов России.

Специфика российской федеральной политики по отношению к Калининградской области должна заключаться в поддержке функции сотрудничества и содержать следующие важнейшие компоненты:

Во-первых, гарантии исполнения Федеральной целевой программы «Развитие Калининградской области на период до 2010 года» и стабильности статуса Особой экономической зоны в КО. Дополнительно целесообразно предусмотреть стимулирование инвесторов, вкладывающих средства в реализацию Федеральной целевой программы и других крупных инвестиционных проектов. В целях обеспечения гарантий инвесторам следует проработать вопрос о реализации современной версии иностранных концессий, а также добиваться освобождения товаров, произведенных в КО, при их ввозе на территорию ЕС, от всех видов таможенных платежей и тарифных ограничений.

В-вторых, следует изучить и реализовать предложения по формированию инвестиционно-финансовой корпорации, гарантийного фонда или иных структур, предположительно международных, обеспечивающих финансирование Федеральной целевой программы и иных инвестиционных проектов, реализуемых в регионе. Создание соответствующей структуры необходимо на нынешнем этапе формирования регионального рынка для стимулирования этого процесса и привлечения инвестиций. В учреждении корпорации (фонда) целесообразно участие федеральных и региональных органов государственной власти, муниципалитетов, крупных отечественных и зарубежных инвестиционных банков, возможно, представителей Комиссии ЕС и др.

В-третьих, целесообразно предусмотреть федеральное руководство реализацией Программы. Поскольку Федеральная целевая программа отражает федеральные интересы, ее заказчиком фактически является правительство Российской Федерации, которое и должно нести ответственность и руководить исполнением Программы. Необходимо создать координирующие органы по вопросам КО – и со стороны ФЦ (например, Совет по КО при Президенте РФ), и со стороны ЕС.

В целях гармонизации федеральных, региональных и международных интересов в КО целесообразно создание специального международного аналитического центра со штаб-квартирой в Калининграде. В его рамках могла бы действовать международная группа квалифицированных юристов, которая занималась бы состыковкой европейских и российских правовых норм в целях формирования в Европе единого правового пространства.

Одним из ключевых элементов стратегического решения проблемы Калининградской области могло бы стать строительство крупного многопрофильного выставочно-делового комплекса в Калининградской области («Евро-ЭКСПО»), что позволило бы сделать область своего рода «витриной» российских регионов в Европе, привлечь в страну крупные зарубежные инвестиции, сделать весь регион в самом деле «пилотным» в экономическом сотрудничестве с ЕС, соединительным звеном в интеграционном сближении России и расширяющегося Евросоюза. В политическом плане эта мера могла бы стать крупной имиджевой программой для России. Само начало реализации подобной Программы раз и навсегда положило бы конец каким бы то ни было разговорам о региональном сепаратизме.

Проведение «Евро-ЭКСПО» способствовало бы удовлетворению и основного интереса области – ускоренному социально-экономическому развитию региона, строительству и модернизации базовой инфрастурктуры, (транспорт, телекоммуникации, энергетика), привлечению отечественных инвесторов, технологий, потоков товаров и услуг, сближению уровней жизни жителей области и соседних с ней стран, решению социальных вопросов области: открытию новых рабочих мест, трудоустройству увольняемых в запас военнослужащих, строительству жилья и объектов социального значения.

Выставка была бы выгодна и странам Евросоюза, так как позволила бы использовать Калининградскую область как связующее звено в экономических связях с Россией, предотвратить возникновение в центре процветающей Европы очага экономической, социальной, экологической и, в конечном счете, политической напряженности. «Евро-ЭКСПО» позволил бы наполнить практическим содержанием продекларированную на политическом уровне концепцию стратегического партнерства между Россией и ЕС.

< Назад   Вперед >
Содержание