4.2. О механизмах реализации политики безопасности

Различив систему принятия решений (СПР) и исполнительскую систему (ИС), подчеркнем, что последнюю следует отличать от исполнительной власти (как одной из трех ее основных ветвей). Система исполнительной власти (как и в две другие системы – законодательной и судебной) функционирует и как СПР, и как ИС с «подвижной границей» между ними. Можно зафиксировать лишь некое правило, которое мы квалифицировали бы как основной постулат для формирования любых «механизмов реализации». Это правило состоит в том, что проблемы (которые, в отличие от «задач», не имеют готовых средств решения) должны решаться в СПР, а появление их в ИС недопустимо и свидетельствует о плохой работе СПР.

Тогда о процессах и механизмах реализации политики можно говорить в двух смыслах. В широком смысле они частично включают в себя постановку и решение текущих проблем, т. е. быть не только ИС, но и СПР. В узком смысле они ограничиваются функциями ИС. Точнее говоря, для наших целей механизм реализации политики национальной безопасности можно представить как своеобразный «двухтактный двигатель»: если под «политикой национальной безопасности» обобщенно понимать совокупность установок программного характера, направленных на желаемое улучшение «состояния национальной безопасности», то в последующей реализационной деятельности мы должны:

а) разрабатывать конкретные меры, ставить конкретные задачи, вытекающие из сформулированных установок, и

б) проводить разработанные меры в жизнь.

Если теперь говорить о механизме, обеспечивающем протекание этих процессов, то это значит – обсуждать и создавать организационные формы и процедуры соответствующих работ.

При этом в случае обеспечения безопасности мы оказываемся в принципиально иной ситуации, нежели знакомая нам по предшествующему историческому периоду ситуация «достижения плановых показателей». В той ситуации вопрос реализации был теоретически беспроблемным: задания формулировались в терминах некоторого множества показателей (в основном числовых), после чего заводилась пресловутая таблица с двумя колонками цифр – «план» и «факт», результаты сопоставления которых по прошествии определенного времени и давали основание говорить о выполнении, перевыполнении или недовыполнении плана на столько-то процентов. Но «состояние безопасности» (в том числе «национальной») не может быть исчерпывающим образом выражено никаким набором количественных или вообще объективных показателей. Например, статистика преступлений, сопоставительные характеристики вооруженных сил разных стран и т.п. – все это может играть сколько угодно большую и убедительную роль, однако окончательная квалификация состояния как «опасного» или «безопасного» осуществляется субъективно – теми субъектами, которых это состояние затрагивает и которые выходят по этому поводу в т.н. позицию рефлексии.

Проиллюстрируем сказанное примером, не относящемся прямо к сфере национальной безопасности.

В последнее время получает все более широкое распространение практика получения объективных характеристик опасности многих технических (а по аналогии – и иного рода) систем в виде «уровней риска» – вероятностей гибели людей или нанесения им ощутимого ущерба. Эти характеристики, с одной стороны, определяются на основе статистики эксплуатации систем некоторого вида, а с другой стороны – рассчитываются проектировщиками новых систем чисто теоретически (опираясь на проект устройства и функционирования будущей системы) и используются ими для обоснования безопасности этих систем. В частности, проектировщики АЭС прикладывают много сил, чтобы расчетным способом доказать весьма низкий «уровень риска» для проектируемых станций (например, что он составляет 10-7 или 10-8) и тем самым преодолеть «радиофобию» местного населения и развеять сомнения руководства. Тем не менее, активное противодействие строительству новых АЭС (по крайней мере, со стороны местного населения) не ослабевает.

В то же время хорошо известно, что для езды на автомобилях «уровень риска» по статистике на несколько порядков выше (возможно, он составляет 10-3, т. е. каждый тысячный автомобилист либо погибает, либо терпит серьезные увечья и материальный ущерб). Тем не менее, армия автомобилистов все увеличивается. Субъективная логика здесь очевидна: «Да, с точки зрения общей статистики, возможно, автомобиль опасен. Но я покупаю свой автомобиль и буду сам на нем ездить, поэтому для меня общестатистический уровень риска роли не играет; и вообще, здесь я сам хозяин своей судьбы. А что делается на этих ваших АЭС – я не понимаю. Я только знаю, что на них то и дело происходят аварии, и я сам ничего с этим поделать не могу, поэтому мне этот ваш минимальный уровень риска ни о чем не говорит».

Бесполезно сетовать на «ненаучность» субъективных суждений такого рода и пытаться на этом основании их игнорировать. Важно, конечно, сделать из этого выводы относительно необходимости развивать информационное обеспечение населения и популяризировать объективные научные знания. Но в любом случае необходимо понимать, что наряду с объективными данными в качестве критерия признания ситуации опасной или безопасной (а следовательно, и в качестве критерия реализации тех или иных программных установок по обеспечению безопасности) выступают субъективные оценки заинтересованных лиц, в первую очередь – «охраняемых» субъектов). Более того, в известной степени субъективный критерий реализации обеспечения национальной безопасности следует считать первичным, а всевозможные объективные показатели – вторичными, вспомогательными, обосновывающими, используемыми при формировании субъективных суждений в качестве своеобразного «сырья».

Если теперь вернуться к процессам «реализации политики безопасности», то можно сказать, что намеченный нами вначале двухтактный двигатель («принятие конкретных решений – проведение решений в жизнь») выражает лишь одну – объективную линию этих процессов. Действительно, постановка конкретных задач немыслима без объективации некоторых заданий на работу, которая станет общей для достаточно широкого круга людей. На заключительных этапах работы здесь возможно и появление «плановых заданий», выраженных в количественных показателях.

Но в силу сказанного выше необходимо дополнить эти реализационные процессы субъективной линией – процессами рефлексивного отслеживания и оценивания состояния национальной безопасности всеми заинтересованными сторонами (в методологическом плане мы связывали бы эти процессы с использованием таких интеллектуальных функций, как рефлексия и мысль-коммуникация, и с такими типами деятельности, как мониторинг, авторский надзор и многопозиционная экспертиза). Более того, эту субъективную линию следовало бы считать определяющей, выполняющей своего рода критериальную (проверочную) функцию по сравнению с объективным «решением задач». Нетрудно представить себе случаи, когда мы по объективным показателям уже добились или вот-вот добьемся достижения поставленных заранее рубежей, а многопозиционная экспертиза ситуации показывает, что желаемого улучшения «состояния безопасности» так и не наступает.

Таким образом, мы получаем первое членение темы нашей разработки на две части: нам следует, во-первых, заниматься организационными формами и процедурами выработки конкретных решений по обеспечению национальной безопасности России и проведения их в жизнь, а во-вторых, организационными формами и процедурами отслеживания и экспертизы «состояния национальной безопасности», обеспечивающими участие всех общественных позиций в той степени и постольку, поскольку вопросы национальной безопасности затрагивают этих позиционеров. Мы сосредоточим внимание на второй линии, тем более что эта вторая линия разработок является проблемной (в методологическом смысле) и наименее проработанной в нашей сегодняшней ситуации.

В первом приближении (и на первом уровне детализации) представляется целесообразным выделить нижеследующие четыре позиции в сфере «обеспечения национальной безопасности».

1. Позиция государственного управления национальной безопасностью. Точнее, это обобщенная позиция (т. е. множество позиций), объединяющая государственных служащих, занимающихся вопросами ОНБ «по должности», причем как в качестве основного занятия, так и в качестве лишь одного из аспектов своей деятельности. Состав и структура этой обобщенной позиции подлежат дополнительной детализации и проработке. Именно для этой группы «субъектов» обычно разрабатывают оргформы и процедуры деятельности, когда говорят о «механизмах реализации ОНБ» в традиционном, узком смысле. Необходимо подчеркнуть, что хотя при детализации и прорисовке механизмов госуправления ОНБ имеется соблазн ориентироваться на должности частных субъектов (начиная с Президента Российской Федерации и кончая низшими исполнительными органами), упор следует делать именно на особенность функций каждого из них и специфику оргформ и процедур их работы.

2. Позиция научно-исследовательского и экспертного (в традиционном смысле) сообщества, занимающегося интеллектуальным обеспечением OНБ. Множественность этой позиции определяется разнообразием научных дисциплин, услугами которых пользуется сфера ОНБ. Здесь, как уже говорилось в предыдущей главе, на повестке дня может стоять вопрос о формировании (рядом и поверх частных дисциплин) особой «науки о национальной безопасности» управленческого типа – вырабатывающей особые «знания об опасностях». Такая наука может формироваться, в частности, и за счет механизмов взаимодействия частных научных направлений между собой, с органами госуправления ОНБ и другими заинтересованными организациями.

Две уже введенные позиции роднит то, что они представляют «специалистов» сферы ОНБ. Две нижеследующие позиции призваны непосредственно отражать интересы «охраняемой системы». Наличие механизмов непосредственного использования этих позиций даст единственную гарантию невырождения деятельности по ОНБ в какую-нибудь другую деятельность, подчас даже противоположную ОНБ с точки зрения «охраняемых».

3. Позиция «общественно-политического актива» (в широком понимании слова «политика»). Речь идет о множестве функциональных элементов общества, которые обладают «собственным голосом» в уже сформировавшихся и еще формирующихся общественных институтах и, таким образом, как бы опосредуют «общественное сознание» в диалогах по всем вопросам жизни страны, в т.ч. по вопросам ОНБ. К этой группе следует отнести, прежде всего, политические партии, профессиональные организации федерального и регионального уровня, деловые круги, средства массовой информации и т.п.

4. Собственно позиция гражданина. Поскольку исходной, отправной точкой, оправдывающей существование системы ОНБ, является идея безопасности человека как гражданина, механизмы использования собственно гражданской позиции в процессах реализации политики ОНБ играют ключевую роль. Из сказанного понятно, что эта позиция должна непосредственно участвовать в мониторинге и экспертизе «состояния политики безопасности» в качестве некоторой «замыкающей» инстанции; но проблема еще и в том, чтобы создать оргформы и процедуры участия граждан и в процессах выработки решений и проведения их в жизнь – конечно, в той части, в которой это затрагивает жизненные интересы каждого отдельного гражданина.

В настоящее время механизмы непосредственного участия граждан в решении вопросов такого рода у нас в основном ограничиваются их участием в прямых всеобщих выборах. Между тем, хотя бы по аналогии (с другими странами или с другими видами ОНБ), мыслимы и другие оргформы и процедуры. Если вернуться к примеру с АЭС, то известно, что в ряде стран развиты такие механизмы «демократии участия», в результате работы которых у местных жителей совершенно исчезают все «фобии»; АЭС становится для них своей почти в том же смысле, в каком своим для каждого из них является автомобиль, а значит, становится безопасной! Кроме того, эффективно функционирует судебная практика, гарантирующая каждому отдельному гражданину возможность на равных оппонировать любому нарушителю его безопасности.

Какие ключевые вопросы ОНБ и в какой форме должны стать сферой всеобщего участия граждан? Какие в наших условиях необходимы формы и процедуры «демократии участия» для решения более конкретных вопросов ОНБ? (Фактически речь должна идти об институциональных формах перехода «рядового гражданина» в «общественно-политический актив»). Какую роль должна играть судебная система? Вот те вопросы, которые возникают перед нами в связи с выделением последней позиции

< Назад   Вперед >
Содержание